Процессы децентрализации управления, передачи на муниципальный уровень прав собственности и ответственности за использование объектов хозяйственной деятельности изменили социально-экономический и организационно-управленческий статус муниципалитетов. Местное самоуправление теперь функционирует в качестве полноправного института власти. В особенности это проявляется в решении социальных проблем (в сфере обеспечения жильем, коммунальными услугами, в сфере образования, здравоохранения, культуры и др.).

Становление системы местного самоуправления сопровождается целым рядом проблем, связанных с недостаточностью финансово-экономической базы муниципалитетов, отсутствием четкого разграничения компетенции между органами власти различных уровней, нехваткой реальных прав и полномочий у местных властей, асимметрией в уровнях развития территорий. Наличие данных проблем особенно негативно сказывается на состоянии сферы образования. Несмотря на то что на местный уровень управления были переданы обширные полномочия по финансированию образования, около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства продолжает концентрироваться на уровне федерального бюджета, около одной трети – на уровне субъектов Федерации и лишь около одной пятой – на уровне местных бюджетов. Это порождает неравномерность в развитии муниципалитетов, в том числе и в сфере образования.

На важность создания условий для развития образования отдельных территорий не раз обращали внимание представители официальной власти. Так, Президент РФ Д. М. Медведев в выступлении на Совещании по вопросам законодательного обеспечения системы образования, проходившем 18 августа 2011 г. в г. Майкопе (Республика Адыгея), подчеркнул, что разрыв в уровне развития сферы образования на отдельных территориях «надо преодолевать и в деньгах, и в условиях жизни, и в методических возможностях» [9].

В связи с этим возникает настоятельная необходимость выработки и применения новых механизмов управления комплексной информацией, отражающей тенденции развития как традиционных для сферы образования показателей, так и новых процессов и явлений, с целью повышения результативности реализации государственной политики в сфере образования и эффективности управления процессами развития муниципальной системы образования.

Ответом на этот информационный запрос может стать система рейтинговой оценки, что и стало предметом настоящего исследования «Разработка системы показателей рейтингования муниципальных районов по оценке развития образовательной сферы», выполненного по договору с Департаментом образования Вологодской области от 6 июня 2011 г. № 301.

Целью исследования стала разработка системы показателей для проведения рейтинга муниципальных районов по показателям развития образования.

Задачи исследования:

– анализ теоретико-методологических основ комплексной статистической характеристики региональных систем образования;

– разработка ряда показателей, наиболее полно характеризующих уровень развития сферы образования в муниципальных районах области;

– группировка муниципальных районов по показателям развития образования.

Информационная база исследования: данные официальной (Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Вологодской области) и ведомственной (данные Департамента образования Вологодской области, данные Управлений образования муниципальных районов Вологодской области) статистики. В исследовании были использованы методы многомерного сравнительного анализа, ранжирования объектов по определенному признаку.

Результаты исследования могут быть использованы органами власти и управления для определения стратегических направлений развития образования в регионе на среднесрочную перспективу.

Определение позиций субъектов Российской Федерации в различных сферах играет большую роль в оценке деятельности органов власти. Рейтингование территорий по показателям развития образования может стать реальным индикатором тех изменений, которые определены на перспективу в программных документах (Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1; Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»; Приоритетный национальный проект «Образование»; Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы»; Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года).

Проводимая реформа российского образования предполагает, что положения Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 гг., Приоритетного национального проекта «Образование», Болонской декларации и других программных документов будут реализованы поэтапно. Поскольку Федеральная целевая программа развития образования построена на принципах достижения программно-целевых индикаторов и показателей, с помощью рейтингования можно диагностировать текущее состояние и динамику образования территорий. Создание рейтинговых механизмов, позволяющих выявлять и отслеживать тенденции в развитии образования, позволит реагировать и регулировать позиции субъекта РФ в конкурентном соревновании среди территориальных единиц, формировать обоснованную мотивированную политику исполнительной власти по укреплению и поддержке кадрового потенциала региона.

В экономической науке существует несколько точек зрения на понятие «рейтинга» (табл. 1).

Таблица 1

Некоторые характеристики понятия «рейтинг» в экономике

В данном исследовании рейтинг будет рассматриваться как система сравнительной оценки субъектов экономической деятельности, основанная на применении комплекса критериев и показателей, отражающих эффективность функционирования данных субъектов, выстроенная по дискретной упорядоченной шкале и необходимая для принятия стратегических решений об их дальнейшем развитии.

Для построения рейтингов применяются показатели, которые должны быть строго ограничены по количеству, релевантны (ориентированы на решение конкретных задач), методически корректны и структурно выдержаны.

Система рейтинговой оценки выполняет комплекс функций, к которым относятся:

– конструктивная;

– координационная;

– контрольная;

– аналитическая;

– коммуникационная;

– стимулирующая.

Рис. 1. Компоненты системы рейтинговой оценки

Современная наука рассматривает множество видов систем рейтинговых оценок. Рейтинги можно классифицировать на основании различных параметров.

1. По используемому инструментарию выделяются два вида рейтинга:

– упорядоченный (ранговый, рэнкинг) предполагает ранжирование участников рейтинга по убыванию и возрастанию какого-либо конкретного показателя или группы показателей;

– неупорядоченный (классификационный) предполагает определение позиции участника рейтинга на определенной рейтинговой шкале.

2. По источникам информации, на основании которой проводят оценку, рейтинги подразделяют на следующие категории:

– составленные по результатам опроса целевой аудитории;

– построенные на вторичной информации;

– основанные на данных, полученных непосредственно от ранжируемых объектов [18].

3. В зависимости от того, сколько раз был выпущен рейтинговый продукт, выделяют следующие виды рейтингов:

– периодический;

– непериодический [15].

4. По предмету изучения (отраслевой направленности) рейтинги подразделяют на следующие виды:

– социологический;

– политический;

– финансовый;

– кредитный;

– инвестиционный;

– экологический;

– образовательный.

Образовательные рейтинги часто используются для принятия управленческих решений в области образования. Они помогают из достаточно разнообразной и обширной информации выбрать ту, которая обеспечит квалифицированную, научно обоснованную оценку территориальных образовательных систем, и представить ее в простом, прозрачном, подчиненном практическим (управленческим) задачам, виде. Подобные рейтинги по своей сути предназначены для того, чтобы сводить описание деятельности систем образования, выполненное на базе большого числа разнообразных показателей, к комплексным сопоставимым численным индикаторам. Соответственно, основная цель формирования системы образовательных рейтингов – обеспечение пользователей прозрачной оценкой территориальных образовательных систем с точки зрения доступности и качества образования на всех его уровнях, его материально-технического потенциала, финансовых и человеческих ресурсов и с учетом параметров социально-экономического и демографического положения территорий [7].

Поиск путей и инструментов сравнительного анализа особенно важен для сферы образования, где эффективность образовательных систем является индикатором качества подготовки специалистов для экономики территории. Такая информация нужна в первую очередь органам управления образованием как в федеральном центре, так и в субъектах Российской Федерации, поскольку ее получение преследует не столько научные интересы, сколько практические цели, выявляя зоны приоритетного внимания, возможные направления повышения результативности образовательной политики, внутренние ресурсы (финансовые, материальные, кадровые и др.) территориальных систем образования.

В современной науке существует несколько толкований категории «рейтинг по показателям развития системы образования» (табл. 2).

С нашей точки зрения, рейтинг по показателям развития образования представляет собой систему сопоставимой оценки территорий, основанную на применении комплекса показателей развития образования, выстроенных по дискретной упорядоченной шкале и необходимых для принятия управленческих решений в данной сфере. Подобный рейтинг может являться как частью сравнительного анализа территорий, так и небольшим фрагментом формируемой информационно-аналитической системы управления развитием системы образования.

Таблица 2

Основные подходы к определению «рейтинг по показателям развития системы образования»

Важнейшее значение при рейтинговании муниципалитетов по показателям развития образования приобретают полнота, однородность и сопоставимость используемых данных. Однородность и сопоставимость данных достигается за счет перехода от абсолютных величин (человек, единиц, штук и т. д.) к нормированным значениям показателей (%), т. е. переход от количественных показателей к качественным – удельным весам, что позволяет точнее охарактеризовать каждый показатель мониторинга. В настоящее время в регионах идет поиск методов систематизации информации, необходимой для оперативного управления образовательной системой, по показателям, отраженным в законодательных актах на федеральном и региональном уровнях (табл. 3).

Таблица 3

Опыт рейтингования по показателям развития образования

Каждая из представленных в таблице 3 рейтинговых схем имеет свои задачи, объекты, оригинальную систему показателей. Анализ различных технологий рейтингования по показателям развития сферы образования позволил выделить их преимущества и недостатки (табл. 4).

Таблица 4

Преимущества и недостатки различных образовательных рейтингов [1]

Наиболее существенный недостаток, характерный для большинства рейтинговых схем, состоит в том, что они основаны на доступном наборе традиционно используемых показателей, каждый из которых характеризует только определенный аспект развития сферы образования (материально-техническое оснащение, кадровый потенциал, результаты обучения и т. п.).

Помимо этого, большинство рейтингов используют подход взвешивания и суммирования. Такая методика оказывается не вполне корректной, так как примерно равным объектам рейтингования могут присваиваться разные рейтинги. При этом выбор показателей не имеет теоретического обоснования, не проводится исследование характера индикаторов и существующих между ними взаимозависимостей, а также их относительной важности; весовые коэффициенты чаще всего определяются произвольно.

Таким образом, существующие схемы образовательного рейтингования имеют свои достоинства и недостатки, которые были учтены при разработке системы показателей для группировки муниципальных образований Вологодской области. Учет имеющегося опыта, целевых программных индикаторов позволил определить наиболее значимые, сопоставимые показатели, отражающие наиболее существенные количественные характеристики тех тенденций, структур и соотношений, которые сложились к настоящему моменту в системе образования муниципалитетов, а также те показатели, которые характеризуют прогрессивное движение системы образования в перспективе.

Основываясь на анализе программных документов (Федеральная целевая программа развития образования на 201 – 2015 годы, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», Национальный проект «Образование», Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы», Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года), а также опыта осуществления рейтингов, в 2011 году Институтом социально-экономического развития территорий РАН была разработана система показателей и методика рейтингования муниципалитетов Вологодской области по оценке развития сферы образования.

Объектом рейтинговой оценки являлись муниципальные образования Вологодской области. Целью – разработка системы показателей рейтингования муниципальных районов Вологодской области по показателям эффективности развития сферы образования и их группировка.

Методика состоит из четырех этапов:

I этап – обоснование состава показателей.

Для построения рейтинга муниципальных образований использовалась оценочная система показателей, которая отражает различные аспекты развития образования. Показатели были объединены в 7 тематических блоков, которые представлены на рисунке 2.

При отборе показателей учитывались следующие требования:

1.  приоритетность решения целевых государственных задач и осуществления мероприятий , направленных на развитие образования;

2.  комплексность , то есть необходимость анализа развития образования по блокам;

3.  системность , то есть учет как внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей, так и внешних факторов и позиций рассмотрения образования;

4.  соизмеримость экономической и социальной составляющих оценки развития образования;

5.  совместимость показателей с действующей в Вологодской области системой учета, статистики и прогнозирования.

Рис. 2. Блоки системы показателей рейтинга муниципальных образований Вологодской области по оценке развития сферы образования

Блок 1. Кадровые ресурсы образования состоит из следующих показателей:

– удельный вес педагогических работников с высшим образованием, в %;

– удельный вес педагогических работников, которым присвоена высшая квалификационная категория, в общей численности педагогических работников муниципальных общеобразовательных и дошкольных учреждений, в %;

– удельный вес педагогических работников без категории в общей численности педагогических работников муниципальных общеобразовательных и дошкольных учреждений, в %;

– удельный вес педагогических работников в пенсионном возрасте в общей численности педагогических работников, в %;

– удельный вес педагогических работников, прошедших курсы повышения квалификации от общего числа педагогических работников, в %;

– удельный вес административно-управленческого персонала и педагогических работников общеобразовательных учреждений, прошедших повышение квалификации для работы по новым Федеральным государственным образовательным стандартам начального общего образования (ФГОС НОО), в %;

– удельный вес педагогических работников, подавших заявки и принявших участие в федеральных, региональных конкурсах на получение денежного поощрения, в %;

– удельный вес педагогических работников, получающих поощрение как лучшие учителя в рамках конкурса приоритетного национального проекта «Образование», в %;

– удельный вес педагогических работников, имеющих публикации по результатам научно-педагогической деятельности от общего числа педагогических работников, в %.

Блок отражает оценку готовности кадров образовательной сферы к требованиям современной школы, которые определены в Национальной образовательной инициативе «Наша новая школа» в разделе «Совершенствование учительского корпуса». Основными программными целями этого направления являются внедрение системы моральных и материальных стимулов поддержки отечественного учительства, периодическое подтверждение квалификации педагога, создание такого механизма оплаты труда, который позволит стимулировать лучших учителей вне зависимости от стажа их работы, а значит привлекать в школу молодых преподавателей.

Блок 2. Доступность образования:

– удельный вес детей, охваченных дошкольным образованием, в %;

– обеспеченность детей местами в дошкольных образовательных учреждениях на 1 тыс. детей в муниципальном образовании, мест;

– удельный вес детей и подростков в возрасте 7-18 лет, не обучающихся в образовательных учреждениях (за исключением детей, не обучающихся по болезни), в %;

– удельный вес обучающихся общеобразовательных школ, охваченных кружками и спортивными секциями (в учреждениях общего и дополнительного образования), в %.

Показатели, включенные в данный блок, характеризуют реализацию конституционных прав детей на получение образования на дошкольном и общеобразовательном уровнях.

Блок 3. Открытость и информационное обеспечение образования:

– доля образовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу созданы и действуют органы родительского самоуправления (родительский совет, общественный совет), в %;

– доля образовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует Попечительский совет, в %.

– удельный вес образовательных учреждений, имеющих сайт, в %;

– удельный вес образовательных учреждений, на сайте которых информация обновляется регулярно (не реже 1 раза в неделю), в %;

– доля образовательных учреждений, на сайтах которых размещены копии официальных документов, информация о реализуемых образовательных программах, структуре образовательного учреждения, персональном составе педагогических работников, материально-техническом обеспечении и об оснащенности образовательного процесса, в %;

– удельный вес образовательных учреждений, сайт которых имеет интерактивные формы общения и обратную связь (чат, блог, электронную почту, форум, гостевую книгу и т. д.), в %.

Индикаторы блока характеризуют информационную оснащенность образовательного процесса, а также работу органов государственно-общественного самоуправления, направленную на создание условий открытости образования для широких слоев населения. Это соответствует задаче модернизации и инновационного развития страны.

Блок 4. Здоровье и его поддержание:

– коэффициент посещаемости дошкольных образовательных учреждений, в %;

– пропущено дней по болезни одним ребенком в дошкольном образовательном учреждении в год, в днях;

– число заболеваний с впервые установленным диагнозом, зарегистрированных у подростков в возрасте 15–17 лет при обращении в лечебно-профилактические учреждения, в расчете на 1 тыс. человек населения соответствующего возраста, в ед.;

– доля детей, обучающихся в общеобразовательных школах, отнесенных к первой группе здоровья, в % от общей численности школьников;

– доля детей, обучающихся в общеобразовательных школах имеющих хронические заболевания (сколиоз, дефекты зрения и др.), в % от общей численности школьников, в %;

– удельный вес муниципальных дневных общеобразовательных учреждений, имеющих физкультурный зал, в % от общего их числа;

– доля учащихся школ, обеспеченных горячим питанием, в %;

– удельный вес дошкольных образовательных учреждений, использующих здоровьесберегающие технологии от общего числа дошкольных образовательных учреждений, в %.

Представленные в блоке показатели характеризуют работу образовательных учреждений по поддержанию здорового образа жизни детей, что является очень важным, так как здоровье ребенка, его социально-психологическая адаптация, нормальный рост и развитие во многом определяют качество образовательных результатов. Поэтому необходимо уделять внимание качественной организации сбалансированного горячего питания, медицинского обслуживания и спортивных занятий школьников. Сохранение и укрепление здоровья школьников также является одной из важнейших задач, определенных проектом «Наша новая школа».

Блок 5. Материально-финансовая база образования:

– удельный вес расходов муниципального бюджета на образование, в % от потребностей образовательных учреждений;

– удельный вес внебюджетных средств в общем объеме финансовых средств образовательных учреждений, в %;

– среднемесячная номинальная начисленная заработная плата педагогических работников к заработной плате по экономике, в руб.;

– удельный вес образовательных учреждений, имеющих все виды благоустройства, в %;

– степень износа основных средств образовательных учреждений, в %;

– количество учебников, содержащихся в фондах школьных библиотек, в расчете на 1 обучающегося, в ед.;

– доля учебников, содержащихся в фондах школьных библиотек, которые требуют обновления, в % от общего фонда;

– число обучающихся общеобразовательных учреждений на 1 персональный компьютер, чел.

Показатели второго блока отражают состояние материально-финансовой базы образовательного процесса, которая является важным условием для качественного образования, самореализации и творческого развития детей. Индикаторы данного блока можно подразделить на две части: материальную и финансовую. Первая характеризует оснащенность образовательных систем оборудованием, необходимым для выполнения требований нового стандарта к условиям образовательной деятельности, вторая – финансовое обеспечение образовательного процесса.

Блок 6. Качество образования (под качеством образования в данном исследовании понимается комплекс характеристик образовательного процесса, состоящий из трех групп: качество потенциала достижения цели образования, качество процесса формирования профессионализма и качество результата образования [8]):

– удельный вес участников ЕГЭ, набравших 90-100 баллов по общеобразовательным предметам от общей численности участников ЕГЭ, в %;

– отношение среднего балла ЕГЭ по русскому языку и математике по муниципальному образованию к среднему баллу по Вологодской области, в %;

– удельный вес учащихся, получивших по ЕГЭ по русскому языку и математике количество баллов выше минимального порога, в общей численности учащихся, сдававших ЕГЭ, в %;

– удельный вес выпускников общеобразовательных школ, награжденных золотой и серебряной медалью от общего числа выпускников, в %;

– удельный вес обучающихся общеобразовательных школ, одержавших победу на районом этапе Всероссийских предметных олимпиад, в % от общего числа обучающихся;

– удельный вес обучающихся общеобразовательных школ, одержавших победу на областном этапе Всероссийских предметных олимпиад, в % от общего числа обучающихся;

– удельный вес обучающихся общеобразовательных школ, одержавших победу на Всероссийских предметных олимпиадах, в % от общего числа обучающихся;

– удельный вес общеобразовательных школ, имеющих программы работы с одаренными детьми от общего числа общеобразовательных учреждений, в %;

– количество школ – победителей федеральных, региональных конкурсов на получение денежного поощрения, ед.;

– удельный вес общеобразовательных школ, имеющих классы с углубленным изучением предметов (или профильные классы), от общего числа общеобразовательных учреждений;

– удельный вес выпускников 11(12) классов, не получивших аттестат об образовании, в %.

Показатели блока, характеризующего качество образования, указывают на уровень и качество общеобразовательной подготовки выпускников школ и позволяют оценить степень овладения обучающихся содержанием учебных предметов, отраженном в обязательном минимуме содержания и требованиях к подготовке выпускников. В блоке также содержатся индикаторы, определяющие уровень работы с детьми, имеющими повышенные образовательные потребности (одаренные дети).

Блок 7. Качество воспитательного процесса:

– доля обучающихся общеобразовательных школ, участвующих в ученическом самоуправлении, в %;

– доля обучающихся школ, принимающих участие в творческих мероприятиях образовательного учреждения, в %;

– доля обучающихся школ, занимающихся редакционной деятельностью в образовательном учреждении, в %;

– доля обучающихся школ, которые пропускают уроки без уважительной причины, в %;

– доля обучающихся школ, которые состоят на учете в отделе по делам несовершеннолетних, в %;

– доля образовательных учреждений, участвовавших во всероссийских и региональных конкурсах по патриотическому воспитанию («Зарница», «Патриот России» и т. д.), в %;

– доля обучающихся школ, принявших участие в волонтерском движении («Команда добрых дел», «Белая лента» и т. д.), и конкурсах социальных проектов («Наш город», «Наши родители», «Я – гражданин России» и т. д.), в %.

Подводя итог, отметим, что в блоках системы рейтиноговых оценок представлены показатели, отражающие прямые и обратные зависимости (например, коэффициент посещаемости дошкольных образовательных учреждений и пропущено дней по болезни одним ребенком в дошкольном образовательном учреждении в год). Данная система показателей является гибкой для всех муниципальных образований, то есть может быть заменена и дополнена в зависимости от разных условий.

Для проведения модернизации образования в соответствии с требованиями времени необходимо сопоставление уровня развития данной сферы на различных территориях, информацию о котором может дать рейтинговая оценка. Нами были определены назначение, цели, объекты рейтинга. Была обоснована система показателей, наиболее адекватно соответствующая принципам комплексности, системности, приоритетности, соизмеримости и совместимости. Также были определены основные процедуры, в соответствии с которыми будет производиться оценка развития сферы образования в муниципалитетах.

Предлагаемые блоки показателей отражают достижение целей развития образования, представленные в программных документах различного уровня: Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа», Национальный проект «Образование», Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы», Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года (табл. 5).

Таблица 5

Обоснование системы показателей для рейтингования муниципалитетов по показателям развития образования

[2]

II этап – оценка муниципалитетов по каждому показателю развития образования.

Для расчета рейтинга был применен метод многомерного сравнительного анализа, основанный на методе эвклидовых расстояний. Данный метод позволил учитывать не только абсолютные величины показателей каждого муниципалитета, но и степень их близости (дальности) к показателю – эталону. В связи с этим координаты сравниваемых муниципалитетов выражаются в долях соответствующих координат эталона, взятого за единицу. Для этого определяется показатель-эталон, в качестве которого выступает пороговое значение (максимальное – если показатель прямой [3] , минимальное – если показатель обратный [4] ).

III этап – расчёт сводного рейтинга муниципалитетов по отдельным блокам показателей, характеризующих уровень развития сферы образования. На основе показателей, фактически достигнутых муниципальными образованиями, методом многомерного сравнительного анализа рассчитывается сводный рейтинг. Полученные стандартизованные коэффициенты возводятся в квадрат, а из суммы квадратов показателей коэффициентов извлекается квадратный корень. Рассчитанное значение представляет собой сводный рейтинг, который учитывает значения всех показателей отдельного блока.

где Ij – рейтинг по отдельному блоку.

IV этап – формирование интегрального рейтинга.

На данном этапе важным моментом являлся выбор формы построения интегрального рейтинга муниципалитетов Вологодской области по уровню развития образования.

На наш взгляд, для отражения значимости каждого из показателей, их пропорциональности в большей степени соответствует среднегеометрическая величина. Исходя из этого, рейтинг можно рассчитать по следующей формуле:

где I 1 – сводный рейтинг доступности образования;

I2 – сводный рейтинг материально-финансовой базы образования;

I3 – сводный рейтинг кадровых ресурсов образования;

I4 – сводный рейтинг качества образования;

I5 – сводный рейтинг здоровья детей и подростков;

I6 – сводный рейтинг качества воспитательного процесса;

Такое построение рейтинга позволяет отразить значимость каждого из показателей, входящего в систему.

Итоги рейтингования муниципалитетов Вологодской области по показателям развития образования являются основой анализа межмуниципальных различий, представленных с помощью наглядных индикаторов. Иногда эти индикаторы оказываются противоречивыми, в связи с чем возникают вопросы, ответы на которые может дать только углубленный анализ ситуации, который целесообразно проводить как с позиции регионального центра, так и с позиций муниципальных образований. В результате обеспечивается достаточно объективная характеристика муниципальных систем образования.

В связи с реализацией положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране формируется двухуровневая система местного самоуправления. С 1 января 2006 г. в Вологодской области функционируют 372 муниципальных образования: 322 сельских поселения, 22 городских поселения,26 муниципальных районов, 2 городских округа.

Особенностью экономического развития Вологодской области является высокая территориальная концентрация производства. Промышленные предприятия сосредоточены в основном в городах Вологде и Череповце: в 2009 г. здесь находилось 2095 предприятий (почти 74 % всех промышленных предприятий области). Они производили основную долю промышленной продукции – более 86,5 % общеобластного объёма (75 и 11,5 % соответственно), а на муниципальные районы приходилось менее 15 %.

Анализ динамики производства промышленной продукции на душу населения за период с 2000 по 2009 г. позволяет выделить четыре устойчиво лидирующих по этому показателю района: Кадуйский, Чагодощенский, Шекснинский и Сокольский.

Сельское хозяйство выступает важной производственной составляющей экономической базы ряда муниципальных районов. Эта отрасль преобладает в экономике 13 муниципальных районов. Речь идёт прежде всего о Вологодском, Верховажском, Грязовецком, Междуреченском, Череповецком, Шекснинском районах.

Рассматривая область в разрезе расположенных на её территории муниципалитетов, можно утверждать, что особенностью сельскохозяйственного производства, как и промышленного, является его территориальная концентрация. Так, почти 42,3 % регионального объёма сельскохозяйственной продукции приходилось в 2009 г. на два района, прилегающих к центральным городам области: Вологодский (26,5 %) и Череповецкий (15,8 %); 31,7 % – на Великоустюгский, Грязовецкий, Сокольский, Тотемский, Устюженский и Шекснинский; 26 % – на остальные восемнадцать районов.

Важнейший фактор экономического развития муниципалитетов – состояние местных бюджетов, которые формируются как за счёт собственных доходов, так и финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др.).

В связи с высокой территориальной концентрацией промышленного (города Вологда и Череповец) и сельскохозяйственного (Вологодский, Верховажский, Грязовецкий, Междуреченский, Череповецкий, Шекснинский районы) производства бюджеты большинства муниципальных районов Вологодской области испытывают недостаток собственных доходов. А принятый в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и связанное с ним перераспределение доходных источников и расходных полномочий различных уровней публичной власти только ухудшили финансовое состояние бюджетов районного звена.

В послереформенный период удельный вес собственных средств в общем объёме доходов бюджетов муниципальных районов был наиболее высоким в 2008 году. Однако с 2009 г. ситуация резко ухудшилась: уровень дотационности в 11 из 26 районных бюджетов составлял от 70 до 80 %, а в остальных был ещё выше.

Таким образом, для большинства муниципальных образований Вологодской области характерна несформированность собственной финансово-экономической базы, что приводит к отсутствию прогресса в развитии территорий, сохранению отсталости экономики, к деградации социальной сферы, сокращению вложений в человеческий капитал и высокому уровню бедности жителей.

Вместе с тем Вологодская область относится к регионам, на значительной территории которых происходит, по образному выражению д.э.н. Т. В. Морозовой, «деградация социума» [10]. Это проявляется прежде всего в сокращении численности постоянного населения, что обусловлено низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства, а также высоким уровнем смертности. Так, в 2009 г. естественная убыль населения наблюдалась во всех районах. Наибольшие значения этого показателя были отмечены в Вашкинском – 9,6 %, Вожегодском – 13,2 %, Междуреченском – 12,6 %, Усть-Кубинском – 10,5 %, Чагодощенском – 10,5 %, Устюженском – 10,3 %.

Ещё одной неблагоприятной тенденцией развития муниципальных образований является разрушение эволюционно сложившейся системы расселения. Общее количество населённых пунктов уменьшается в первую очередь за счёт сельских поселений. За период с 1990 по 2011 г. количество сельских населенных пунктов сократилось примерно в 1,1 раза (с 8448 до 8005). Деградация структуры поселенческой сети обусловливает выбытие земель из сельскохозяйственного оборота и потерю социально-экономического контроля над многими исторически освоенными территориями.

Все эти изменения не могли не отразиться на динамике численности и характере размещения объектов социальной сферы. Процессы депопуляции населения муниципальных образований и сокращение поселенческой сети вызвали сворачивание социально-инженерной инфраструктуры. А это, в свою очередь, весьма заметно влияет на расселение. Происходит ликвидация социально-культурных и бытовых объектов, чаще всего в небольших населённых пунктах. Так, в сравнении с 1990 г. количество общеобразовательных учреждений в Вологодской области сократилось на 36 %, дошкольных учреждений – на 50 %, больниц – на 66 %, фельдшерско-акушерских пунктов – на 31 %, клубных учреждений – на 71 %, библиотек – на 27 %. Подобные процессы затрудняют формирование условий для развития сельских населенных пунктов и в конечном счёте приводят к их дальнейшему измельчению и вымиранию.

Как проблему в социальной сфере муниципальных образований можно выделить сокращение сети учреждений социального профиля, в результате чего ограничивается доступ жителей сельских поселений и малых городов к услугам образования и здравоохранения, услугам объектов культуры. А ведь именно в этих сферах заложен потенциал устойчивого экономического роста за счёт повышения качества человеческого капитала, являющегося основным фактором развития общества на современном этапе.

Расчётные данные, приведённые в таблице 6, показывают, что только за период с 1990 по 2010 г. средний радиус доступности общеобразовательных школ увеличился в 1,3 раза, дошкольных учреждений – 1,4, больниц – 1,7, фельдшерско-акушерских пунктов – 1,2, клубных учреждений – 1,9, библиотек – в 1,2 раза.

Таблица 6

Оценка обеспеченности населения Вологодской области объектами социально-культурной инфраструктуры и средний радиус их доступности [6]

Таким образом, муниципальные районы Вологодской области существенно различаются между собой по уровню социально-экономического развития. Оценка дифференциации муниципальных районов на основе метода многомерного сравнительного анализа позволила выделить 4 группы районов: с высоким, выше среднего, средним и низким уровнем социально-экономического развития (табл. 7). Система образования Вологодской области представлена разветвленной сетью учреждений (табл. 8): в 1257 муниципальных образовательных учреждениях (595 детских садах, 525 общеобразовательных школах, 137 учреждениях дополнительного образования детей), в которых обучается и воспитывается свыше 300 тыс. человек. Наибольшее число подведомственных муниципалитетам образовательных учреждений (295; 23 % от общего числа) сконцентрировано на территории городов Вологда и Череповец.

Таблица 7

Типологизация муниципальных районов по уровню социально-экономического развития

Таблица 8

Сеть муниципальных учреждений образования Вологодской области [7]

За последние 20 лет в процессе оптимизации сети дневных общеобразовательных учреждений их количество уменьшилось в 1,6 раза, и более всего в таких районах, как Великоустюгский, Кадуйский и Сокольский.

В 1990 г. в Вологодской области насчитывалось 1195 дошкольных учреждений, при этом на каждую тысячу детей в возрасте от 1 года до 6 лет приходилось 716 мест, в 2010 г. – соответственно 600 учреждений и 1064 места. То есть обеспеченность детей местами в дошкольных образовательных учреждениях снизилась за исследуемый период в 1,5 раза. Наибольшее сокращение числа дошкольных учреждений за 1990–2010 гг. произошло в Бабушкинском (в 3,3 раза), Вожегодском (4,4), Сямженском (3,8), Усть-Кубинском (3), Устюженском (3,4), Харовском (в 3,9 раза) районах.

Дошкольное образование является исходной ступенью всего образования в целом, стартовой площадкой непрерывного образования человека. От него во многом зависят дал ьнейшие результаты детей в учебе, их интеллектуальное развитие [7].

В развитии отечественной системы дошкольного образования есть ряд серьезных проблем, главная из которых – очередь в детсады. При этом имеются серьезные структурные диспропорции в распределении мест в дошкольных учреждениях: их острый недостаток в городах и, напротив, избыток в сельской местности.

При построении группировки муниципальных образований по показателям дошкольного образования использовались индикаторы, соответствующие целевым индикаторам программны х документов страны и региона. Проведенное исследование показало, что наибольшее значение индекса развития дошкольного образования показывают Грязовецкий (0,77 ед.), Вологодский (0,76 ед.) и Сокольский (0,75 ед.) муниципальные районы. Высокие рейтинговые позиции этих муниципальных образований определяются в основном хорошими показателями кадрового обеспечения дошкольных учреждений и неплохими материально-финансовыми условиями (табл. 9).

Междуреченский, Бабаевский, Усть-Кубинский и Тотемский муниципальные районы имеют низкие значения индекса (0,29 ед., 0,29 ед., 0,28 ед. и 0,27 ед. соответственно). При этом Усть-Кубинский район отстает от других по доступности дошкольного образования. В Тотемском районе отмечен наименьший показатель материально-финансового обеспечения среди других районов (23 % от первого места).

Наиболее высокие позиции индексов по отдельным блокам показали следующие районы:

– доступность образования (Тотемский район – 0,95 ед.);

– материально-финансовая база образования (г. Череповец и Грязовецкий район – 0,78 ед.)

– здоровье и его поддержание – Усть-Кубинский район (0,93 ед.);

– кадровые ресурсы дошкольного образования – Сокольский район (0,59 ед.);

– открытость и информац ионное обес печение – Кичменгско-Городецкий район (0,85 ед.).

Наименьшие индексы по блокам рейтинга дошкольного образования показали:

– доступность образования (Вытегорский район – 0,50 ед.);

– материально-финансовая база образования (Тотемский район – 0,18 ед.)

– здоровье и его поддержание – г. Череповец (0,56 ед.);

– кадровые рес урсы дош кольного образования – Усть-Кубинский район (0,25 ед.);

– открытость и информационное обеспечение – Междуреченский, Бабаевский, Усть-Кубинский и Тотемский районы (0,01 ед.).

Следует при этом отметить, что и в районах-лидерах условия предоставления услуг дошкольного образования не отвечают современным требованиям, о чем говорят невысокие значения сводного индекса муниципальных территорий по дошкольному образованию (значения не превышают 0,77 ед. по шкале от 0 до 1).

Дифференциация между муниципальными образованиями по показателям развития дошкольного образования существенная (разница между первым и последним местом равна 2,9 раза). Однако в целом состояние дошкольного образования в регионе оценивается специалистами ГУ-ВШЭ [7] достаточно высоко (область находится на 38 месте по данному показателю), и динамика индекса имеет положительный тренд (в 2004 г. – 46 место).

Таблица 9

Сводный индекс муниципальных образований по дошкольному образованию

Главные задачи современной школы – раскрытие способностей каждого ученика, воспитание порядочного и патриотичного человека, личности, готовой к жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире. Школа XXI века должна соответствовать целям опережающего развития с включением обучающихся в исследовательские проекты и творческие занятия для формирования интересов и осознания своих возможностей; в ней должна обеспечиваться успешная социализация детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации; должно развиваться взаимодействие как с родителями и местным сообществом, так и с учреждениями культуры, здравоохранения, спорта, досуга, другими организациями социальной сферы; должна иметь современную систему оценки качества образования, которая сможет обеспечивать население достоверной информацией о том, как работают и отдельные образовательные учреждения, и система образования в целом [11].

Подобную информацию можно получить по результатам оценки территорий по показателям качества образования.

Относительно высокий уровень показателей развития общеобразовательных учреждений, судя по результатам рейтинговой оценки, демонстрируют Сокольский, Кадуйский, Вологодский (по 0,73 ед.), Усть-Кубенский и Харовский районы (по 0,72 ед.) районы (табл. 10).

Лидирующие позиции, как видим, занимают Сокольский и Кадуйский районы, что обеспечено неплохими условиями материально-финансового обеспечения (0,73 ед. и 0,67 ед. соответственно) и его доступностью (1,0 ед. – 100 %).

Эти позиции заметно слабее в Сямженском и Верховажском районах, что и предопределило их нахождение в конце рейтингового списка (по 0,59 ед.).

Наиболее высокие позиции по отдельным блокам показали следующие районы:

– по качеству образования (г. Череповец – 0,82 ед. – 100 %);

– по доступности образования (14 муниципалитетов имеют 100 % показатель);

– материально-технической базе (Сокольский и Устюженский районы – 0,73 ед. – 100 % по данному ряду);

– здоровье и его поддержание (Вологодский район – 0,78 ед. – 100 % по данному ряду);

– самый высокий показатель кадрового потенциала школьного образования имеет Тарногский район – 0,69 ед. – 100 % по данному ряду;

– качество воспитательной работы – Харовский район (0,80 ед.).

Дифференциация между муниципальными образованиями по показателям развития школьного образования еще меньше, чем по дошкольному (разница между первым и последним местом составляет 1,2 раза).

В целом уровень функционирования школьного образования в Вологодской области может быть оценен как средний, что подтверждают данные экспериментальных расчетов рейтингов Российской Федерации по показателям развития образования, выполненный ГУ-ВШЭ: Вологодская область занимает 62 место среди 85 регионов, что составляет в относительных сравнениях 64 % от позиции лидера (г. Москва).

Таблица 10

Сводный индекс муниципальных образований по школьному образованию

Одним из важных условий формирования интеллектуального потенциала территории является обеспечение учреждениями образования возможностей для развития творческих способностей обучающихся. Творческие способности являются одним из важных компонентов интеллектуального потенциала населения региона, на формирование которого должна быть нацелена прежде всего система дополнительного образования.

Рейтинг районов по показателям дополнительного образования проведен с путем расчета 4-х субиндексов (доступность, материально-финансовые условия, открытость и информационная обеспеченность и кадровый потенциал учреждений дополнительного образования). Это связано с имеющимися статистическими данными, предоставленными органами управления муниципальных районов (табл. 11).

Лидером данной группы показателей является Тарногский муниципальный район (сводный индекс – 0,82 ед.). Показатели развития кадрового потенциала дополнительного образования, которые достигнуты этим районом, значительно превышают все остальные, в том числе и городские территории. Так, например, значение субиндекса кадровых ресурсов, одного из составляющих интегрального индекса развития дополнительного образования, по г. Череповцу ниже, чем в Тарногском районе, в 1,8 раза.

Относительно высокие показатели имеют также Харовский и Великоустюгский районы (0,81 и 0,79 ед. соответственно).

Самые низкие значения итогового индекса имеет Бабаевский район (0,16 ед.), что определяется низкими показателями блока – кадровые ресурсы, т. е. фактическим отсутствием в штате учреждений дополнительного образования, которые находятся на территории муниципалитета, педагогов, прошедших курсы повышения квалификации и публикующих результаты своей научно-педагогической деятельности.

Таблица 11

Сводный индекс муниципальных образований по дополнительному образованию

Место муниципалитетов в рейтинге определяет интегральный показатель, рассчитанный на основе сводных индексов.

Значение среднего интегрального индекса развития территорий по оценке эффективности образования составляет 0,60 ед. Условно разделим муниципалитеты на 2 группы (табл. 12):

– группа с уровнем развития выше среднего (значение индексов от 0,60 до 0,66 ед.) – 15 муниципалитетов;

– группа с уровнем ниже среднего – 13 районов и городов Вологодской области (0,59 до 0,55 ед.).

Таблица 12

Интегральный индекс развития образования муниципальных территорий

Высокие позиции в рейтинге занимают г. Череповец, Харовский, Грязовецкий и Вологодский муниципальные районы (их интегральные индексы составили от 0,66 ед. до 0,67 ед.; табл. 12). Судя по показателям, здесь сформированы наиболее благоприятные условия для развития образования.

Самые низкие места в общем рейтинге занимают Череповецкий, Кадуйский и Бабушкинский районы. Эти территории, соответственно, имеют определенные проблемы в развития сферы образования и представляют собой «зону риска». Воздействия муниципальных органов управления должны быть направлены на принятие мер по развитию образовательной системы в этих муниципалитетах.

Таблица 13

Матрица сравнения уровня социально-экономического развития и развития системы образования муниципальных образований

Большинство муниципальных образований, имеющих низкий уровень социально-экономического развития, относится к числу территорий с развитием сферы образования ниже среднего – 5 муниципалитетов. И еще 8 муниципалитетов оказались в противоположных группах: развитие уровня образования не соответствует уровню социально-экономического развития. Сложившаяся ситуация требует дополнительного исследования.

В 2011 году Институтом социально-экономического развития РАН было выполнено исследование по разработке системы показателей для рейтингования муниципальных районов по показателям развития образования.

В ходе исследования были получены следующие результаты:

1. Проведен анализ теоретико-методологических основ комплексной статистической характеристики региональных систем образования, который показал, что индикатором развития образования может быть метод рейтингования, основанный на построении интегрального индекса для комплексной оценки состояния и перспектив развития системы образования в муниципальных образованиях Вологодской области.

2. Осуществлен анализ приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации, выделены основные характеристики образовательной деятельности.

3. Проведен анализ существующих практик рейтинговой оценки территориальных образовательных систем.

4. Разработана и обоснована система показателей для рейтингования муниципальных образований по показателям развития образования, наиболее полно характеризующим уровень развития образовательной сферы в муниципальных районах области. Показатели объединены в 7 тематических блоков: доступность образования, кадровые ресурсы, материально-финансовая база, качество образования, здоровье и его поддержание, качество воспитательного процесса, открытость и информационное обеспечение.

5. Проведена группировка муниципальных образований по показателям развития образования (пилотный вариант), которая позволила получить следующие результаты:

– дифференциация муниципальных образований по школьному и дошкольному образованию незначительна (разница между первым и последним местом в рейтингах составляет 1,2 и 1,5 раза), что свидетельствует о равномерном уровне развития образования в муниципалитетах;

– в целом уровень функционирования школьного образования в Вологодской области может быть оценен как средний, что подтверждают данные экспериментальных расчетов рейтингов субъектов Российской Федерации по показателям развития образования, выполненных ГУ-ВШЭ: Вологодская область занимает 62 место среди 85 регионов, что составляет в относительных сравнениях 64 % от позиции лидера (г. Москва);

– самые низкие места в общем рейтинге занимают Череповецкий, Кадуйский и Бабушкинский (по 0,55 ед. соответственно) районы, что требует дополнительного внимания муниципальных органов управления;

– в целом уровень развития образования в муниципалитетах соответствует уровню социально-экономического развития муниципальных образований (12 муниципалитетов).

Следует отметить, что рейтинг является скорее не инструментом для административных действий, а индикатором, который требует тщательного анализа. Для одного региона по конкретному показателю вполне допустимо хотя бы и последнее место, а для другого недопустимо не попасть в первую десятку. Поэтому перспективное направление рейтинговой оценки территорий – их мониторирование. Это придаст исследованию методологическую, информационную, аналитическую наполненность, системный и долгосрочный характер.

Далее предполагается расширение исследования по следующим направлениям: построение динамических рядов и зависимостей по сформированной системе рейтинговых показателей, сопоставление трендов развития социально-экономической и образовательной сфер муниципальных районов Вологодской области, а также Вологодской области и регионов РФ.

1. Адрианова, Л. Н. Рейтинг ценных бумаг: основы теории и практики: авто-реферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Л. Н. Адрианова. – М., 2001.

2. Бердникова, Т. Б. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности предприятия / Т. Б. Бердникова. – М.: ИНФРА-М, 2007.

3. Быстров, О. Ф. Методология построения и использования инвестиционных рейтингов в управлении экономикой: автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук / О. Ф. Быстров. – М., 2008.

4. Гутникова, Е. А. Актуальные проблемы социально-экономического развития муниципалитетов / Е. А. Гутникова // Проблемы развития территории. – № 2. – 2011.

5. Ершова, С. А. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности предприятия / С. А. Ершова. – СПб: СПбГАСУ, 2007.

6. Карминский, А. М. Рейтинги как мера финансовых рисков. Эволюция, назначение, применение / А. М. Карминский // Журнал НЭА. – 2009. – № 1–2.

7. Ковалева, Н. В. Информационно-аналитическая система рейтингования регионов по показателям развития образования: методология и результаты эксперимента / Н. В Ковалева, В. И. Кузнецова, Е. Г. Нечаева. – Ч.II // Вопросы образования. – 2008. – № 1. – С. 210–239.

8. Коротков, Э. М. Управление качеством образования: уч. пос. для вузов / Э. М. Коротков. – 2-е изд. – М.: Академический Проект, 2007. – С. 77.

9. Материалы сайта Президент РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://президент. рф.

10. Морозова, Т.В. Сельские сообщества России в региональном измерении / Т.В. Морозова. – Москва: Московский общественный научный фонд, 2008. – 238 с.

11. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mon.gov.ru/dok/akt/6591/.

12. Садовникова, Н.А. Методология статистического анализа и прогнозирование строительного комплекса Российской Федерации: автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук / Н. А. Садовникова. – М., 2004.

13. Стратегия развития образования Вологодской области на период до 2020 года (одобрена Постановлением Правительства области от 3 марта 2009 г. № 398).

14. Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2020 года (одобрена Постановлением Правительства области от 28 июня 2010 г. № 739).

15. Технологии рейтингов [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.md-consulting.ru.

16. Ускова, Т.В. Управление устойчивым развитием региона / Т.В. Ускова. – Вологда: ИСЭРТ РАН, 2009. – 310 с.

17. Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг. (утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61).

18. Шеремет, А. Д. Комплексный анализ хозяйственной деятельности / А. Д. Шеремет. – М.: Инфра-М, 2006.

Примечания

1

Составлено авторами.

2

Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы; // Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; // Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»; // Национальный проект «Образование»; // Долгосрочная целевая программа «Развитие образования в Вологодской области на 2011–2015 годы»; // Стратегия развития образования в Вологодской области на период до 2020 года.

3

Показатель, отражающий положительные явления в развитии системы образования.

4

Показатель, отражающий отрицательные явления в развитии системы образования.

5

Использованы материалы статьи Гутниковой Е. А. «Актуальные проблемы социально-экономического развития муниципалитетов» // Проблемы развития территории. – № 2. – 2011.

6

Рассчитано по формуле: R=√S/n, где R – средний радиус доступности объекта; n – число объектов; S – площадь региона.

7

* Данные приведены на 1.09.2010 г. // ** Данные приведены на 1.01.2011 г.