Идею тоталитаризма часто критикуют за то, что она оправдывает использование любых средств для достижения цели. Однако такая критика противоречит логике: ведь если средства не оправдывают цель, то что ее может оправдать? Этот простой вопрос не ставит под сомнение цель, а только показывает ошибку в ее формулировке. Если мы отрицаем, что цель оправдывает средства, то это предполагает, что она не является конечной. Конечной же целью оказывается использование правильных средств. Хотим мы этого или нет, но если цели можно достичь только с помощью недозволенных средств, то ее нужно заменить на более скромную, достижимую с использованием приемлемых средств.

Либерал считает правильными средствами свободную дискуссию и добровольное сотрудничество без принуждения в какой-либо форме. В идеале свободная дискуссия без запретных тем должна привести к согласию ответственных людей. Это и есть цель свободы, о которой мы говорили в предыдущей главе.

Как уже отмечалось выше, рынок позволяет достичь единодушия без единства и обеспечивает эффективное пропорциональное представительство. С другой стороны, значительное единообразие необходимо для чисто политических действий. На большинство вопросов можно ответить только «да» или «нет», альтернатив обычно совсем нет или слишком мало. Даже пропорциональное представительство в чисто политической форме не меняет ситуацию. Число отдельных групп, пропорционально представляющих чьи-то интересы, намного меньше по сравнению с пропорциональным представительством рынка. Более того, окончательным результатом обычно является закон, которому должны подчиняться все группы, а не несколько законов, каждый из которых распространяется только на одну группу. Это означает, что пропорциональное представительство в сфере политики не обеспечивает единодушия без единства. Поэтому оно неэффективно и фрагментарно и в результате разрушает консенсус, на базе которого можно добиться единодушия без единства.

Есть определенные вопросы, при решении которых невозможно пропорциональное представительство. Например, нельзя пропорционально распределять оборонный бюджет. Можно обсуждать такие вопросы, которые нельзя решить распределением, голосовать за разные варианты, но если решение принято, то мы должны его выполнять. Защита личности и народа от насилия, как и другие вопросы, к которым нельзя применить принцип пропорционального представительства, предотвращает полную зависимость рынка от действий отдельных людей. Если мы хотим использовать часть наших ресурсов для решения таких неделимых проблем, то для устранения разногласий необходимо задействовать средства из сферы политики.

Хотя использование политических инструментов неизбежно, оно обычно ослабляет единство общества, необходимое для поддержания его стабильности. Это ослабление будет минимальным, если совместные действия необходимы только для решения некоторых вопросов, по которым нет особых расхождений во мнениях. Любое расширение круга вопросов, для которых нужно достичь формального согласия, подрывает и без того хрупкое единство общества. Путем голосования практически невозможно устранить разногласия по фундаментальным вопросам. Поэтому, как показывает кровавая история религиозных и гражданских войн, только конфликт может устранить этих разногласия. Или хотя бы снять их с повестки дня.

Широкое использование механизмов свободного рынка поддерживает единство общества за счет того, что подчинение воли большинства становится ненужным. Чем больше вопросов решается на основе механизмов свободного рынка, тем меньше остается вопросов, для решения которых необходимо принимать чисто политические решения на основе соглашений. А чем меньше требуется дополнительных соглашений, тем легче обеспечить единство свободного общества.

Единодушие существует только в идеале. На практике нет ни времени, ни сил обеспечить полное единодушие по каждому вопросу. Поэтому мы вынуждены довольствоваться малым и принимать решения исходя из воли большинства. Правило подчинения большинству является только средством, но не базовым принципом. Это видно хотя бы по тому, что в зависимости от важности обсуждаемого вопроса меняется как необходимый процент большинства, так и наша готовность подчиниться его воле. Если вопрос незначителен и меньшинство не настаивает на своем мнении, то достаточно простого большинства голосов. Однако если для меньшинства обсуждаемый вопрос важен, то его нельзя решить простым голосованием. Например, вряд ли кто-то из нас откажется от свободы слова, если против нее проголосует большинство. Наше законодательство четко разделяет типы большинства, нужные для принятия решений по разным типам вопросов, причем некоторые из них включены в Конституцию. Есть очень важные принципы, которые нельзя решать исходя из целесообразности. Они выработаны на базе консенсуса, поэтому и вносить изменения в них можно только на базе нового консенсуса.

В нашей Конституции, как и в конституциях многих стран, включая и неписаные, определены случаи, когда решение проблемы не может приниматься исходя из воли большинства. Также конституции разных стран запрещают в определенных случаях применять меры принуждения к отдельным людям. Сами эти запреты выработаны в результате свободной дискуссии и закрепляют согласие по основным вопросам применения средств достижения цели.

Теперь попробуем описать в общих чертах конкретные сферы жизни, где нельзя применять законы рынка либо их применение требует значительных жертв, из-за чего лучше применять политические средства решения проблемы.

Важно отделить повседневную деятельность людей от тех законов и обычаев, в рамках которых она протекает. Ее можно сравнить с действиями участников игры, а законы и обычаи – с правилами этой игры. Для хорошей игры необходимо, чтобы игроки соблюдали правила и подчинялись решениям арбитра, который определяет, как нужно трактовать правила, и следит за их выполнением. Так и в хорошем обществе каждый человек согласен с общими законами, определяющими его отношения с другими людьми, использованием инструментов интерпретации применения этих законов в конкретных случаях, а также средств принуждения к выполнению общепринятых норм и правил. Как и в игре, в обществе большинство правил вырабатывается самопроизвольно на основе общепринятых обычаев. Обычно в такие правила постепенно вносятся только небольшие изменения, которые, однако, в сумме могут резко изменить характер игры или общества. В игре и обществе правила смогут работать, только если большинство участников игры или членов общества обычно соблюдает их без внешнего принуждения, иными словами, есть общее согласие с этими правилами. Однако для интерпретации и соблюдения правил недостаточно только обычаев и общественного консенсуса. Для выполнения этих функций необходим арбитр. В этом и заключается роль государства в свободном обществе: оно является инструментом, с помощью которого мы можем изменять правила, устранять наши разногласия относительно применения правил и заставлять соблюдать их тех немногих членов общества, которые не хотят по ним играть.

Государство необходимо, потому что абсолютная свобода невозможна. Человек несовершенен, поэтому общество вопреки идеям анархистов не может жить без законов.

Крайне важно, чтобы государство правильно устраняло конфликты между свободами отдельных людей. В некоторых конфликтных ситуациях легко определить, что должно делать государство для их разрешения. Например, мало кто будет спорить с тем, что свобода одного человека убивать соседа должна быть ограничена свободой жить другого человека. Однако в иных случаях ответ не так очевиден. В области экономики самым сложным конфликтом является конфликт между свободой объединяться и свободой конкурировать. Что следует понимать под «свободой предпринимательства»? В США под этим понимается, что любой желающий свободен основать свое предприятие. Другие предприятия могут конкурировать с ним, только предлагая лучший продукт по той же цене либо тот же продукт по более низкой цене. В континентальной Европе «свобода предпринимательства» означает, что предприятия могут делать все, что им хочется. Например, договариваться о цене продукта, разделе рынка или применять другие способы борьбы с конкурентами. Самая сложная проблема в сфере экономики возникает при рассмотрении вопросов объединения работников, потому что трудно совместить свободу объединения со свободой конкурировать.

Еще труднее правильно определить права собственности, хотя этот вопрос очень важен для экономической сферы. Понятие собственности складывалось столетиями и закреплено в нашем законодательстве. Мы так привыкли к нему, что не задумываемся о том, что собственность и права владения ею – это не очевидные вещи, а сложные социальные конструкции. Например, могу ли я отказать кому-то летать на его самолете над моими землями, потому что это моя собственность и я свободен распоряжаться ею по своему усмотрению? Или же больше прав у летчика, потому что самолет является его собственностью? А может, все зависит от высоты, на которой летает этот самолет, или от того, сколько шума он создает? Требуется ли добровольный обмен, чтобы летчик заплатил мне за разрешение летать над моими землями, или же я должен заплатить ему, чтобы он там не летал? Достаточно напомнить о гонорарах, авторском праве, патентах, акциях корпораций, правах на использование прибрежной полосы, чтобы показать, что определение понятия собственности основано на общепринятых социальных правилах. Из этого следует вывод, что наличие четкого и общепринятого определения собственности во многих случаях намного важнее самого этого определения.

Также большие сложности возникают и при рассмотрении роли государства в монетарной системе. Ответственность государства в этой сфере экономической жизни давно признана, никто не ставит ее под сомнение. Даже в Конституции есть специальная статья, наделяющая Конгресс правом «чеканить монету, регулировать ее ценность, равно как и иностранной монеты». Все согласны, что государство несет ответственность за состояние монетарной системы. Но мало кто понимает, в чем эта ответственность заключается, и необходимо выяснить, что она охватывает. Иначе полномочия государства с бесконтрольно расширяться, и оно будет отвечать не только за функционирование монетарной системы, но и за распределение ресурсов между отдельными гражданами. В результате под угрозой окажутся основные принципы свободного общества. Подробнее эту проблему мы обсудим в главе 3.

Итак, мы установили, что организация экономической деятельности на основе добровольного обмена товарами и услугами означает, что мы с помощью государства обеспечиваем соблюдение законов, чтобы не допустить принуждения одних людей другими. Также следим за выполнением добровольно заключенных контрактов, определением прав собственности, интерпретацией и соблюдением этих прав и функционированием монетарной системы.

Как мы обсудили выше, государство должно делать то, что рынок не может сделать сам. А именно: определять правила игры, судить ее по этим правилам и заставлять игроков их выполнять. Также можно поручить государству некоторые задачи, которые в принципе мог бы сделать рынок. Но для него это трудно осуществить по каким-то техническим или другим причинам. Последнее относится к типичным случаям, когда полностью добровольный обмен товарами и услугами связан с непомерными затратами или практически невозможен: монополия (и другие недостатки рынка) и «эффекты соседства».

Обмен будет добровольным, только если есть примерно эквивалентные альтернативы. При монополии таких альтернатив нет, поэтому фактически нарушается свобода обмена. На практике в большинстве случаев монополия является результатом государственной поддержки либо тайной договоренности отдельных людей. Для устранения монополий надо, чтобы государство перестало поддерживать монопольных производителей или строго следило за соблюдением антимонопольного законодательства. Однако монополия может возникнуть и из-за того, что технически эффективнее иметь одного производителя или предприятие. Рискну предположить, что таких случаев возникновения монополий намного меньше, чем считается. Но тем не менее они есть, например, обеспечение телефонной связи внутри одного населенного пункта. Такие монополии я называю «техническими».

Если техническая специфика какой-то отрасли экономики делает невозможной конкуренцию на этом рынке, то есть три альтернативных варианта: частная либо государственная монополия и государственное регулирование. Каждый из этих трех вариантов по-своему плох. Генри Саймонс, проанализировав результаты государственного регулирования монополий в США, пришел к выводу, что лучше использовать государственную монополию как меньшее зло. Известный немецкий либеральный экономист Вальтер Ойкен исследовал государственную монополию на примере железных дорог в Германии. Он пришел к заключению, что меньшим злом является государственное регулирование. Изучив результаты исследований Саймонса и Ойкена, рискну предположить, что меньшим злом из трех альтернатив следует считать частную монополию.

Если общество статично, и поэтому условия, которые привели к образованию технической монополии, сохранятся еще долгое время, то и вариант частной монополии будет плохо работать. Однако если общество быстро меняется, как и условия, из-за которых появилась техническая монополия, то частная монополия отреагирует на эти изменения быстрее, чем государственное регулирование и государственная монополия, и будет раньше готова к ликвидации монополии.

Хорошим примером монополии являются железные дороги в США. В XIX столетии из-за отсутствия альтернативных средств транспорта они были монополией. Поэтому для управления всеми железными дорогами в США создали Межгосударственную торговую комиссию (ICC). Но в XX веке ситуация изменилась, появление автомобильного и воздушного транспорта лишило железные дороги монопольного положения. Тем не менее ICC не только не была упразднена, но и ее функции кардинально изменились. Если раньше эта комиссия защищала интересы пассажиров железных дорог, то сейчас ее основной задачей является защита железных дорог от конкуренции со стороны автомобильного и других видов транспорта. А с недавних пор она стала защищать существующие автотранспортные компании от новых конкурентов. Аналогичным образом в Великобритании после национализации железных дорог автомобильные перевозки стали государственной монополией. Если бы и в США не ввели государственное регулирование железных дорог, можно с определенной степенью уверенности сказать, что сегодня в этом секторе была бы сильная конкуренция и там практически не осталось бы элементов монополизации.

Выбор меньшего зла из трех вариантов монополии нельзя сделать раз и навсегда, независимо от конкретных условий. Если при технической монополии на услуги или товары первой необходимости монопольная власть принимает значительные размеры, то меньшим злом будет государственное регулирование либо государственная монополия, потому что в этом случае вред от частной нерегулируемой монополии больше даже в кратковременной перспективе.

Техническая монополия может иногда де-факто оправдывать существование государственной монополии. К примеру, сейчас невозможно оправдать государственную монополию на почтовые услуги. Можно утверждать, что доставка почты является технической монополией. В этом случае государственная монополия является меньшим из зол. Исходя из этой логики, можно обосновать существование государственной почты, но не действующего сейчас закона, запрещающего частным лицам заниматься ее доставкой. Если бы доставка почты была технической монополией, то никто не мог бы конкурировать с государством. Если же она не является технической монополией, то нет причины, по которой государство должно регулировать почтовые услуги. Тогда не остается другого выхода, как разрешить доставлять почту всем желающим.

Монополия на услуги почты появилась, когда государственная почта начала предоставлять курьерские услуги. Оказалось, что она не может конкурировать с великолепным сервисом Pony Express и поэтому несет большие убытки. В результате был издан закон, который запрещал частным компаниям доставку почты, и владельцы Adams Express Company вынуждены были преобразовать ее из курьерской службы в инвестиционный фонд. Думаю, если когда-нибудь государственная монополия на почтовые услуги будет отменена, то многие частные компании захотят вести бизнес на этом рынке, в результате чего он быстро выйдет из многолетнего застоя.

Полностью добровольный обмен товарами и услугами невозможен, если действия одного человека нанесли вред другим людям. Но у него нет возможности устранить последствия своих действий или компенсировать причиненный им ущерб. Такая проблема называется «эффектом соседства». Самый простой пример «эффекта соседства» – загрязнение родника. Человек, загрязнивший родник, заставляет других людей вместо чистой воды пользоваться загрязненной. Тот, кто раньше брал воду из этого источника, наверняка хотел бы получить компенсацию за то, что его лишили доступа к чистой воде. Но он не может в одиночку добиться такой компенсации или добиться очистки родника.

Более сложный пример – плата за проезд по дороге. Технические средства позволяют идентифицировать частные автомобили и взимать с их водителей плату за проезд. Поэтому эти операции можно было бы поручить нескольким частным компаниям. Однако тогда бы пришлось ставить кассу на каждой точке въезда и выезда на шоссе, что потребовало бы значительных расходов. Намного проще взимать пропорциональную использованию дорог оплату, если включить ее в налог на бензин, который платит владелец автомобиля. Но при таком способе оплаты нельзя однозначно определить, как автомобиль использовал дороги. Поэтому частным компаниям нельзя поручить сбор платы за проезд по дорогам, если только не ввести частную монополию, распространяющуюся на все автодороги.

Исключением служат скоростные автострады с сильным трафиком. У таких дорог мало точек въезда и выезда, поэтому затраты на сбор платы за проезд будут небольшими (многие из скоростных автострад уже являются платными). Кроме того, существуют разные альтернативы скоростным автострадам, что устраняет угрозу монополизации. Исходя из этого, скоростные автострады следует приватизировать и перечислять эксплуатирующим их компаниям налог на бензин, который был израсходован во время поездки по этим дорогам.

Пример с парками хорошо помогает понять значение для монополизации «эффекта соседства», потому что практически все американцы считают, что деятельностью национальных парков должно управлять государство. На самом деле «эффект соседства» может быть основанием для государственного управления городским парком, но не таким национальным парком, как Йеллоустон или «Большой Каньон». В чем заключается разница между городскими и национальными парками? В случае городского парка трудно определить людей, которые имеют какую-то выгоду от парка, и брать с них налог. Если он находится в центре города, то выгоду от этого получают как жители примыкающих к парку домов, так и те, кто гуляет в нем. Брать плату при входе в парк или каждый год собирать с владельцев соседних домов налог на каждое окно, которое смотрит на парк, слишком дорого и трудно. С другой стороны, в национальных парках, например в Йеллоустоне, мало входов. Большинство посетителей проводят там много часов, поэтому разумно установить платный проезд и собирать плату за вход. В некоторых национальных парках именно так и делают, хотя это не покрывает всех расходов. Если посетители готовы платить за то, чтобы провести время в парке, то у частных компаний появляется стимул для предоставления услуг сбора платы за вход. Сейчас уже есть достаточно фирм, которые занимаются этим бизнесом. Не могу представить себе какой-нибудь «эффект соседства» или важный эффект монополии, который мог бы оправдать государственное регулирование этого рынка.

Подобные рассуждения, которые я называю «эффектами соседства», используются для оправдания любого вмешательства государства в экономику. Однако во многих случаях оправдание носит характер особых просьб, а не законного применения концепции «эффектов соседства». «Эффекты соседства» играют двоякую роль – могут быть причиной как ограничения вмешательства государства, так и его расширения. Они затрудняют добровольный обмен товарами и услугами, потому что трудно выявить влияние этого эффекта на третьи стороны и количественно оценить его. Трудно заранее определить, будут ли «эффекты соседства» достаточно значительными, чтобы оправдать затраты на их преодоление. Еще труднее правильно распределить эти затраты. Когда государство предпринимает какие-то действия для преодоления «эффекта соседства», оно не может правильно брать плату с частных лиц или платить им компенсацию. В результате возникают дополнительные «эффекты соседства», причем в зависимости от конкретного случая они могут оказаться значительнее, чем исходные – это можно определить только приблизительно. Более того, использование государства для преодоления «эффекта соседства» само по себе создает очень важный эффект, который не зависит от первоначального. Каждое вмешательство государства напрямую ограничивает личную свободу и косвенно угрожает ее сохранению, что объяснено в первой главе.

Наши принципы не дают точного ответа на вопрос, как следует правильно использовать государство, чтобы достичь того, что, как мы считаем, невозможно или очень трудно, лишь с помощью полностью добровольного обмена продуктами и услугами. В каждом случае при анализе потенциальных последствий государственного вмешательства нужно взвесить все возможные плюсы и минусы. Наши принципы позволяют отнести разные факторы к плюсам либо минусам и оценить их важность. В частности, к минусам государственного вмешательства мы относим «эффект соседства» как создающий угрозу свободе и считаем, что в зависимости от обстоятельств этот минус может быть очень важным (как и другие плюсы и минусы). Например, если сейчас государственное вмешательство минимально, то и негативный эффект от дополнительного государственного вмешательства будет небольшим. Именно поэтому Генри Саймонс и многие другие либералы предыдущего поколения, жившие в эпоху небольшого по нынешним меркам государства, считали, что государство должно выполнять те функции, которые, по мнению нынешних либералов, выходят за пределы полномочий государства.

Свободы пытаются добиться только ответственные люди. Мы не верим в свободу детей и сумасшедших. Хотя не вызывает сомнения необходимость провести границу между ответственными людьми и остальными, тем не менее нельзя избежать неоднозначности, когда речь заходит о свободе как нашей конечной цели. Если человек не является ответственным, то он не сможет жить без патернализма.

Это легче всего объяснить на примере сумасшедших. Мы не можем ни отпустить этих людей на свободу, ни расстрелять их. Было бы замечательно, если бы нашлись добровольцы, которые смогли взять сумасшедшего к себе домой и заботиться. Но в подавляющем большинстве случаев на такую помощь нельзя рассчитывать хотя бы из-за «эффекта соседства», поскольку я получаю преимущества, если другой человек ухаживает за душевнобольным. Поэтому мы доверяем этот уход государству.

Дети – более сложный случай. Главной функциональной единицей в нашем обществе считается семья, а не отдельная личность. Однако это не принцип, а скорее необходимость. Мы считаем, что лучше поручить родителям заботу о детях, чтобы они выросли ответственными людьми, достойными своей свободы. Но это не значит, что родители могут делать с другими людьми все, что хотят. Ребенок – это зародыш ответственного человека, и тот, кто верит в свободу, верит и в необходимость защиты основных прав ребенка.

С другой стороны, если рассматривать детей отстраненно, то они являются одновременно и потребительским товаром, и потенциальными ответственными членами общества. Право частных лиц на свободное использование своих экономических ресурсов подразумевает и право иметь детей. Поэтому можно сказать, что родители как потребители покупают особую услугу – «дети». Но после того как родители начали пользоваться этой услугой, их дети имеют ценность сами по себе, и их свобода не является всего лишь расширением свободы их родителей.

Либералу трудно спорить с патерналистским обоснованием необходимости вмешательства государства, поскольку оно базируется на принципе «одни должны решать за других», применение которого ему представляется обоснованным во многих ситуациях. Либерал считает этот принцип одним из столпов идеологии своих главных оппонентов из лагеря сторонников разных форм коллективизма, включая коммунизм, социализм и государство всеобщего благосостояния. Факты говорят о сложности этой проблемы. Как писал в 1914 году Дайси по поводу принятия Закона о защите умственно неполноценных: «этот закон – первый шаг по пути, на который согласится вступить любой нормальный человек, но если зайти по нему слишком далеко, то он приведет к таким проблемам, что государство вынуждено будет пойти на серьезные нарушения личной свободы»[3]. Нет готовой формулы, по которой мы можем определить, когда надо остановиться. Поэтому мы вынуждены полагаться на наши не исключающие ошибки суждения и нашу способность доказать нашим согражданам правильность таких суждений. Либо соглашаться с возражениями, услышанными в ответ, и корректировать наши взгляды. Как и во всех остальных делах, нужно опираться на консенсус, который достигнут методом проб и ошибок в результате дискуссии. Хотя ее участники могут ошибаться и судить предвзято.

Если государство поддерживает закон и порядок, определяет права собственности, служит нам инструментом изменения прав собственности и других правил экономической игры, выступает в роли судьи по поводу интерпретации этих правил, обеспечивает соблюдение контрактов, способствует конкуренции, обеспечивает монетарную систему, препятствует образованию технических монополий и устраняет «эффекты соседства» (считающиеся достаточно важными, чтобы оправдать вмешательство государства), помогает частной благотворительности и отдельным семьям защитить недееспособных членов общества (психически неполноценных людей и детей), то такое государство, несомненно, выполняет важные функции. Последовательный либерал не может быть анархистом, потому как считает, что без этих функций государства нельзя обойтись.

Такое государство должно иметь четко обозначенные ограничения полномочий и воздерживаться от определенных мер вмешательства в экономику, которые сейчас применяются в США на федеральном уровне и уровне штатов, а также в других западных странах. В следующих главах мы рассмотрим некоторые из этих мер, а часть из них уже описаны выше. Это поможет нам понять, какой, по мнению либерала, должна быть роль государства.

В заключение этой главы хочу перечислить некоторые меры вмешательства государства в экономику, которые применяются сейчас в США и противоречат изложенным выше принципам:

1. Поддержка паритетных цен на сельскохозяйственную продукцию.

2. Таможенные пошлины на импорт или ограничения на экспорт. Например, действующие сейчас квоты на импорт нефти и квоты на сахар.

3. Государственное регулирование производства, например, с помощью программы поддержки фермеров или системы регулирования добычи нефти, осуществляемой комиссией Texas Railroad Commission.

4. Контроль арендной платы, который все еще применяется в Нью-Йорке. Или общие меры контроля цен и заработной платы, введенные во время и после Второй мировой войны.

5. Официальные минимальные зарплаты или максимальные цены. Например, установленные законодательством или максимальная ставка 0 %, которую коммерческий банк может выплачивать по вкладам до востребования; или максимальные проценты, которые могут выплачиваться на сбережения и срочные депозиты.

6. Жесткое государственное регулирование некоторых отраслей, например, регулирование транспорта комиссией Interstate Commerce Commission. Когда такое регулирование ввели сначала для железных дорог, его еще можно было оправдать технической монополией, но теперь оно не имеет смысла ни для одного вида транспорта. Еще один пример – жесткий государственный контроль банковского сектора.

7. Аналогичный пример, заслуживающий особого внимания, поскольку здесь государственное регулирование означает введение цензуры и нарушение свободы слова, – это контроль работы радио и телевидения Федеральной комиссией по связи.

8. Действующие сейчас программы социального обеспечения, прежде всего программы пенсионного обеспечения, которые фактически заставляют американцев (a) тратить определенную часть своего дохода на покупку страховки на пенсию по старости и (б) покупать страховку государственного пенсионного фонда.

9. Существующие в различных штатах и городах законы лицензирования, разрешающие заниматься определенными видами хозяйственной и профессиональной деятельности только при наличии соответствующей лицензии. Значение этой лицензии не ограничивается только подтверждением оплаты налога на хозяйственную и профессиональную деятельность.

10. Так называемые программы строительства социального жилья и масса других программ субсидирования для стимулирования строительства жилья, например, программы гарантирования ипотеки Федерального управления жилищного строительства (FHA) и Управления по делам ветеранов (VA).

11. Всеобщая воинская повинность в мирное время. Принципам свободного рынка соответствует вольнонаемная армия, которая только добровольно нанимает солдат. Нельзя экономить на оплате труда того количества солдат, которые нужны для укомплектования армии. Используемая сейчас система призыва в армию несправедлива и ведет к произволу. Она серьезно ограничивает право молодых людей свободно строить свою жизнь, и, скорее всего, расходы на ее поддержание выше, чем при использовании набора на добровольной основе. Сказанное не означает, что нужно отказаться и от системы подготовки резервистов на случай войны, она не противоречит идеям либерализма.

12. Национальные парки, о которых говорилось выше.

13. Законодательный запрет на перевозку почты с целью получения прибыли.

14. Платные государственные дороги (см. выше).

В прошлые десятилетия расширение вмешательства государства в экономику оправдывалось необходимостью борьбы с безработицей и важностью обеспечения экономического роста. Считалось, что без государственного вмешательства экономика не может стабильно развиваться без чередования подъемов и спадов. Такие аргументы особенно часто звучали во время и после Великой депрессии 1930-х годов. Они стали основой «Нового курса» в США и аналогичных программ расширения государственного вмешательства в экономику других стран. В последние годы для оправдания вмешательства государства чаще используется лозунг «обеспечение экономического роста». Теперь сторонники вмешательства государства в экономику утверждают, что государство должно способствовать развитию экономики для того, чтобы предоставить деньги для ведения «холодной войны» и показать странам третьего мира, что в демократических странах экономика растет быстрее, чем в коммунистических.

Вся эта аргументация полностью неверна. На самом деле причиной Великой депрессии, как и других кризисов, сопровождавшихся массовой безработицей, были ошибки правительства, а не врожденная нестабильность частной экономики. Федеральная резервная система, отвечающая за монетарную политику, в 1930 и 1931 годах слишком вяло реагировала на очередной спад экономики. В результате он перерос в мировой экономический кризис (это обсуждается далее). Сегодня государственные меры регулирования экономики мешают экономическому росту США. Таможенные пошлины и другие ограничения международной торговли, завышенные налоги, запутанная и несправедливая система налогообложения, регулирующие органы, установленные государством цены и зарплаты, а также ряд других мер ведут к тому, что люди злоупотребляют ресурсами, используют их не по назначению и не хотят инвестировать в экономику свои накопления. Сейчас для экономической стабильности роста жизненно необходимо не увеличение, а сокращение вмешательства государства в экономику.

Даже после такого сокращения государство будет играть важную роль в экономике. В рамках обеспечения стабильности всей законодательной системы оно должно обеспечить стабильность монетарной системы для свободной экономики. Также государство нам нужно для обеспечения общей законодательной и экономической инфраструктуры, которая позволяет отдельным людям, в соответствии со своей системой ценностей, вносить свой вклад в развитие экономики.

Основная сфера государственной политики, от которой зависит стабильность экономики, – монетарная и фискальная (или бюджетная) политика. Эта глава посвящена внутренней монетарной политике, следующая – международной валютной системе, а в главе 5 рассматривается фискальная (или бюджетная) политика.

В этой и следующей главе мы попытаемся пройти между Сциллой и Харибдой, то есть между двумя системами взглядов, ни одну из которых мы не разделяем. Но тем не менее у каждой из них есть свои ярые сторонники. Сцилла – это вера в то, что чисто автоматический золотой стандарт применим и нужен, поскольку решит в стабильной среде все проблемы развития экономического сотрудничества как отдельных людей, так и стран. Харибда означает мнение, что для приспособления экономики к непредвиденным обстоятельствам нужно создать группу технических специалистов в «независимом» центральном банке или другой бюрократической организации. Ни одна из этих систем взглядов не обеспечила успешное решение проблем в прошлом и вряд ли обеспечит в будущем.

Либерал принципиально выступает против концентрации власти в одних руках. Целью для него является сохранение максимальной свободы каждого отдельного человека при условии, что она не вступает в конфликт со свободой других людей. Либерал считает, что для достижения этой цели необходимо распределение власти. Он не верит в пользу от передачи государству функций, которые может выполнить рынок, из-за того, что это приводит к замене добровольного сотрудничества на принуждение в тех сферах экономики, где государство берет на себя функции рынка. А также из-за того, что увеличение роли государства создает угрозу свободе в других сферах жизни.

Проблема устранения власти в одних руках особенно сложна, если речь идет о финансовой сфере. Все согласны с тем, что государство должно нести определенную ответственность за состояние финансового рынка и от контроля финансами во многом зависит контроль всей экономики и ее развитие. Как говорил Ленин, проще всего разрушить общество, если разрушить его финансовую систему. Проиллюстрировать эту знаменитую цитату можно примером из прошлых веков, когда монарх полностью управлял финансами в своей стране и поэтому мог облагать население непомерно высокими налогами, даже не получив официального согласия законодательного органа (если таковой имелся). Так было в древности, когда монархи чеканили монеты. Так происходит и сегодня с использованием более изощренных средств, например, с помощью печатного станка или простого изменения записей в бухгалтерской книге. Чтобы этого не происходило, нужна система, позволяющая государству выполнять все свои функции контроля за финансами и в то же время предотвращающая использование этих функций во вред свободному обществу.

На протяжении столетий в разных странах люди постепенно пришли к использованию товарного стандарта. То есть в качестве денег они стали использовать какой-то материальный товар, например, золото или серебро, медь или олово, сигареты или коньяк. Если бы деньги оставались только таким физическим товаром, то контроль со стороны государства был бы не нужен. Все потому что объем денежной массы в стране зависит в основном от стоимости производства того товара, который используется в качестве денег, а ее изменения определяются техническими возможностями производства этого товара и спросом на деньги. Именно такая ситуация кажется идеалом для сторонников автоматического золотого стандарта.

Реальный товарный стандарт сильно отличается от описанного выше простого товарного стандарта, которому не нужно вмешательство государства. На протяжении всей истории вместе с товарным стандартом (например, золотым или серебряным) использовались фидуциарные (то есть не обеспеченные золотом) деньги разного типа, которые формально можно было обменять на денежный товар при выполнении определенных условий. Появление фидуциарных денег вызвано тем, что, с точки зрения общества, у товарного стандарта есть один фундаментальный недостаток: для увеличения денежной массы требуются реальные ресурсы. Люди должны добыть золото где-нибудь в Южной Африке, чтобы его можно было положить в виде слитков в подземелья Форт-Нокса или другого хранилища золотого запаса. Необходимость использования реальных ресурсов для операций с товарным стандартом заставляет людей пытаться найти другие способы достичь тех же результатов без использования этих ресурсов. Если люди будут принимать в качестве оплаты листочек бумаги с надписью «Я обязуюсь выплатить Х единиц стандартного товара», то эти бумажки будут выполнять те же функции, что и золотые или серебряные слитки. Но произвести такие бумажки намного легче, чем добыть золото или серебро. Я подробно разбирал этот фундаментальный недостаток товарного стандарта в другой своей книге[4].

Если бы автоматический товарный стандарт можно было применять на практике, то он великолепно решил бы стоящую перед либералом дилемму: стабильная монетарная система без угрозы злоупотреблений при регулировании государством финансов. Если бы, к примеру, общество, поверившее мифу о золотом стандарте и потому считающее государственное вмешательство в его функционирование безнравственным и вредным, поддерживало настоящий золотой стандарт, при котором кроме золотых монет у нас не было бы других денег, то можно было бы твердо гарантировать, что государство не сможет устраивать махинации с валютой и другие авантюры в сфере финансов. При использовании этого стандарта у государства был бы минимум возможностей для регулирования монетарной системы, которая работала бы автоматически. Однако, как уже говорили, этот стандарт оказался совершенно неприменим на практике. Поэтому у нас используется смешанная система, в которой в дополнение к товарному стандарту применяются фидуциарные элементы (бумажные деньги, депозитные облигации и государственные ценные бумаги). С самого начала для фидуциарных элементов, включая и выпущенные частными лицами, требовался государственный контроль, чтобы предотвратить появление подделок или их экономических эквивалентов. Фидуциарные деньги – это контракт с обязательством выплатить обычные деньги. Однако часто между заключением такого контракта и его выполнением проходит длительное время, что затрудняет принуждение к выполнению контрактных обязательств и увеличивает риск появления фальшивого контракта. Кроме того, после появления бумажных денег у самого государства появилось труднопреодолимое искушение самому печатать дополнительные банкноты. Поэтому на практике товарный стандарт постепенно превратился в смешанный стандарт, и стал жестко контролироваться государством.

Хотя можно часто услышать рассуждения о пользе золотого стандарта, сегодня никто не хочет использовать настоящий 100 %-й золотой стандарт. В этих рассуждениях речь обычно идет об используемом сейчас или в 1930-е годы, либо о стандарте, которым управляет Центральный банк либо другая государственная организация, хранящая небольшой запас золота как «обеспечение» фидуциарных денег. Некоторые люди выступают за тот тип стандарта, который использовался в 1920-е годы, когда рассчитывались золотыми монетами и золотыми сертификатами (это называлось «золотомонетный стандарт»). Но и даже они предпочитают сосуществование золота, государственной фидуциарной валюты и депозитных облигаций банков, хранящих частичные резервы в золоте или фидуциарной валюте. Даже в так называемую Великую эпоху золотого стандарта XIX столетия, когда, как считалось, Английский банк обеспечил великолепное функционирование золотого стандарта, монетарная система была далека от автоматического золотого стандарта. Хотя сам стандарт был под строгим контролем. Сейчас ситуация намного усложнилась, потому что во всех странах государство взяло на себя ответственность за обеспечение «полной занятости» населения.

Я пришел к выводу, что автоматический товарный стандарт не применим на практике и не может обеспечить монетарную систему для свободного общества. Он не подходит для монетарной системы свободного общества, потому что требует больших расходов на производство товаров, используемых в качестве денег, и его нельзя применить, так как общество не верит в его эффективность.

Я основываю свои выводы не только на фактах из мировой истории, о которых говорил выше, но и на истории финансовой системы США. Начиная с 1879 года, когда после Гражданской войны правительство возобновило золотые платежи, и до 1913 года в Соединенных Штатах действовал золотой стандарт. Хотя он был больше похож на полностью автоматический золотой стандарт по сравнению с теми стандартами, которые у нас действовали после Первой мировой войны, он сильно отличался от 100 %-го. В эти годы государство печатало бумажные деньги. Частные банки выпускали основную часть средств обращения страны в виде депозитов. Банковские операции строго регулировались государственными органами (национальные банки контролировал Comptroller of the Currency, а банки штатов – соответствующие банковские органы штатов). Золото, хранившееся в казначействе, в банках или непосредственно у частных лиц в виде монет или золотых сертификатов, составляло в разные годы только 10–20 % денежной массы. Остальные 80–90 % составляли серебро, фидуциарные деньги и банковские депозиты, не обеспеченные золотым резервом.

Сейчас может показаться, что эта система функционировала достаточно эффективно, однако в то время она часто подвергалась критике. Одним из признаков недовольства стал в 1880-е годы рост популярности идеи использования серебра наряду с золотом. Особенно знаменитая речь Уильяма Брайана о «Золотом кресте» с призывом к биметаллизму, задавшая тон президентским выборам 1896 года. Популярность биметаллизма стала одной из главных причин глубокой стагнации экономики в начале 1890-х годов. Тогда возникли опасения, что если США откажутся от золотого стандарта, то доллар значительно обесценится по сравнению с другими валютами. Такие опасения привели к массовому отказу от доллара и бегству капиталов, вызвавшим дефляцию в США.

После серии финансовых кризисов 1873, 1884, 1890 и 1893 годов банки и деловые круги заговорили о необходимости реформы финансовой системы. После паники 1907 года, когда банки один за другим отказывались выдавать деньги вкладчикам, на смену разговорам о реформировании пришли призывы к срочному вмешательству государства. Конгресс создал Национальную денежную комиссию и на основе опубликованных в 1910 году рекомендаций этой комиссии три года спустя принял Закон о федеральном резерве. Реформы, проводившиеся в соответствии с этим законом, пользовались поддержкой всех слоев общества – от рабочих и до банкиров, а также обеих политических партий. Председателем Национальной денежной комиссии стал республиканец Нельсон У. Олдрич, а в Сенате главным сторонником принятия закона был демократ Картер Гласс.

Изменения монетарной системы в результате применения на практике Закона о федеральном резерве оказались намного радикальнее, чем ожидали его авторы и сторонники. В 1913 году, когда приняли этот закон, золотой стандарт безраздельно властвовал по всему миру. Хотя это был не автоматический золотой стандарт, но намного ближе к нему по сравнению со всеми другими денежными системами, которые использовались с тех пор. Считалось, что такая ситуация сохранится и в будущем, и поэтому функции Федеральной резервной системы будут сильно ограничены. Но на следующий год после принятия закона началась Первая мировая война, вызвавшая массовый отказ от золотого стандарта. К концу войны роль Федеральной резервной системы уже не сводилась только к обеспечению конвертируемости разных форм денег, которая требовалась для золотого стандарта, а также надзору и регулированию банков. Федеральная резервная система превратилась в мощный регулирующий орган власти, который устанавливал количество денег в США и влиял на мировой финансовый рынок.

Создание Федеральной резервной системы стало самым важным изменением финансовой системы США. По крайней мере с тех пор, как во время Гражданской войны был принят Закон о национальной банковской системе. Впервые с 1836 года, когда Второй банк Соединенных Штатов стал частной корпорацией, была создана особая государственная организация, непосредственно отвечающая за состояние монетарной системы и наделенная полномочиями, которые, как считалось, позволяют обеспечить если не стабильность монетарной системы, то по крайней мере отсутствие ее сильной нестабильности. Чтобы разобраться, какие изменения произошли после создания этой государственной организации, попробуем сравнить состояние финансовой системы США в течение двух периодов длительностью примерно по 50 лет: с Гражданской войны и до 1914 года, с 1914 года и до сегодняшнего дня.

Если оценивать нестабильность экономики по колебаниям объема денежной массы, уровня цен или объема промышленного производства, то второй период, несомненно, нестабильнее первого. Одной из причин большей нестабильности второго периода являются последствия двух мировых войн. Очевидно, что эту причину монетарная система никак не могла устранить. Но если даже исключить войны и первые послевоенные годы, и рассматривать лишь мирное время с 1920 года по 1939 год и с 1947 года по сегодняшний день, то результат окажется тем же самым. А именно: объем денежной массы, уровень цен и объем промышленного производства после начала работы Федеральной резервной системы стали намного нестабильнее. Самая острая нестабильность объема промышленного производства, естественно, пришлась на период между мировыми войнами, включая отмеченные сильным спадом в экономике 1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы. В истории США не было другого двадцатилетия, когда экономика страны трижды входила в полосу сильного спада.

Разумеется, это очень упрощенное сравнение, которое само по себе не доказывает, что Федеральная резервная система не смогла обеспечить стабильность монетарной системы. Возможно, прежняя ее структура не учитывала сложность проблем, которые встанут перед Федеральной резервной системой, и нестабильность была бы еще больше, если бы структура монетарной системы не изменилась. Однако даже такое упрощенное сравнение должно зародить у читателя хотя бы семена сомнения в том, что функционирующая уже несколько десятилетий и обладающая большими полномочиями и мощной инфраструктурой Федеральная резервная система выполняет необходимые и полезные функции, помогая решать те задачи, ради которых она и была создана.

Внимательно изучив исторические факты, я выяснил, что разница уровня экономической стабильности экономики в течение этих двух периодов по 50 лет связана с различиями устройства монетарной системы. Эти факты убедили меня, что рост цен во время и сразу после Первой мировой войны по крайней мере на треть является следствием создания Федеральной резервной системы. Его не было бы, если бы сохранилась прежняя банковская система. Масштабы каждого спада в экономике (в 1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы) явились бы непосредственным следствием действий (или бездействия) руководства ФРС, и они не возникли бы, если бы продолжали действовать прежние правила работы монетарной и банковской системы. Хотя спад вполне мог произойти и при старой системе, вряд ли он принял бы такие масштабы.

Факты, которые стали основой для этих выводов, я уже описал в двух своих книгах[5]. Однако с учетом важной роли Великой депрессии 1929–1933 годов в формировании широко распространенных (и ошибочных, по моему мнению) взглядов на участие государства в экономике стоит подробнее обсудить причины этого кризиса, опираясь на факты.

Как началом, так и непосредственной причиной Великой депрессии считается Биржевой крах октября 1929 года, когда лопнул образовавшийся в 1928 и 1929 годах «экономический пузырь». Однако это мнение ошибочно по обоим пунктам. Пик деловой активности был достигнут еще в середине 1929 года. Вполне возможно, что это произошло за несколько месяцев до краха из-за того, что Федеральная резервная система ввела относительно жесткие ограничения кредитования, чтобы сдержать «спекуляцию», и в результате фондовая биржа могла косвенно способствовать началу спада в экономике. Крах фондового рынка, без сомнения, подорвал доверие бизнеса и готовность частных лиц к покупке акций, из-за чего произошло снижение деловой активности. Однако эти факторы сами по себе не могли бы привести к краху экономики, а только немного продлили бы спад и слегка усилили его по сравнению с другими периодами спада экономики США. Их было бы недостаточно, чтобы превратить этот спад в катастрофу.

В первый год спада не было отмечено никаких признаков его резкого усиления. Спад экономики оказался сильнее, чем в начале предыдущих спадов, скорее всего, из-за сочетания краха фондового рынка и необычно жесткой монетарной политики, проводившейся с середины 1928 года. Но не было никаких качественных отличий и признаков надвигающейся катастрофы. Если отбросить наивные рассуждения hoc ergo propter hoc[6], в которых последствия пытаются выдать за причину, то даже в сентябре или октябре 1930 года еще ничего не предвещало растянувшегося на несколько лет падения экономики. Сейчас, по прошествии десятилетий, понятно, что Федеральная резервная система должна была действовать по-другому и предотвратить сокращение денежной массы почти на 3 % с августа 1929 года до октября 1930 года (в прошлом такое сокращение происходило только в период самых сильных спадов). Хотя это было бы ошибкой, но простительной и явно не критичной.

Спад резко усилился в ноябре 1930 года, когда после банкротств нескольких банков вкладчики массами стали делать «налеты» на свои отделения, чтобы снять деньги со счетов. Эпидемия таких банкротств с последующим снятием денег вкладчиками этих банков охватывала один штат за другим и достигла своей кульминации 11 декабря 1930 года, когда обанкротился «Банк Соединенных Штатов». Крах этого одного из крупнейших в США банков с объемом депозитов более 200 миллионов долларов резко обострил кризис. Дело в том, что из-за его названия многие люди в Америке и за границей считали «Банк Соединенных Штатов» государственным, хотя он был обычным коммерческим.

До октября 1930 года не наблюдалось никаких признаков кризиса ликвидности или падения доверия к банкам. Но с этого месяца на экономику обрушилась серия таких кризисов. Волна банковских крахов на время прекращалась. По потом ударяла снова, поскольку несколько громких банкротств или другие события вновь подрывали доверие вкладчиков к банковской системе, и начиналась новая серия «налетов». В результате не только разорялись банки, но и изменялся объем денежной массы.

При частичном банковском резервировании, которое используется в США, банк не обязан иметь по доллару (или его эквивалента) на каждый доллар депозитов. Из этого следует, что сам термин «депозиты» не соответствует действительности. Когда вы кладете на депозит доллар наличными, запасы наличности банка вырастают обычно не более чем на 15–20 центов. Остальные 80–85 центов банк сразу выдает в долг через другое окно заемщику. Заемщик может снова положить эти деньги на депозит в тот же или другой банк, и тогда процесс повторяется заново. В результате на каждый доллар из запаса наличности банк должен иметь несколько долларов на депозите. Общий запас денег, включая наличные и депозиты, при фиксированном количестве наличности тем выше, чем больше доля денег, которую клиенты банков хотят положить на депозит. Поэтому если масса вкладчиков попробует «получить свои деньги обратно», то общее количество денег уменьшится, за исключением тех случаев, когда можно каким-то образом создать дополнительную наличность и у банков есть возможность ее получить. В противном случае если один банк, пытаясь выполнить требования своих вкладчиков, начнет давить на другие банки и требовать от них возврата займов, продавать инвестиции или забирать свои вклады, то другие банки, в свою очередь, станут давить на третьи банки. Если не прервать этот порочный цикл, то он будет расширяться по мере того, как попытки банков раздобыть наличность, чтобы удовлетворить требования вкладчиков, приведут к падению стоимости ценных бумаг, сделают неплатежеспособными банки, которые до этого успешно вели бизнес. В итоге подорвут доверие других вкладчиков. Те начнут «налеты» на свои банки, и тогда весь этот цикл повторится заново.

Подобная ситуация возникала в 1907 году еще до создания Федеральной резервной системы. Эта ситуация привела к банковской панике и скоординированной банками временной приостановке выдачи денег со счетов. Временная приостановка выдачи денег со счетов была крайней мерой, на короткое время обострившей ситуацию. Однако эта мера имела и оздоровительный эффект, потому что разорвала порочный цикл, так как предотвратила дальнейшее распространение «эпидемии». Благодаря ей обанкротившиеся банки не потянули за собой на дно другие вполне платежеспособные банки. Через несколько недель или месяцев, когда ситуация стабилизировалась, этот временный запрет был снят. Началось восстановление без спада финансовой системы.

Как мы видели, одной из главных целей создания Федеральной резервной системы было предотвращение подобных кризисов. Она получила право создавать дополнительную наличность, если вкладчики начнут в массовом порядке снимать деньги со счетов и предоставлять банкам наличность под обеспечение их активов. Предполагалось, что такие широкие полномочия позволят предотвратить любую банковскую панику без введения временных запретов на выплату денег со счетов и полностью избежать негативного эффекта кризисов монетарной системы.

Впервые шанс проверить на практике полезность и эффективность этих широких полномочий представился Федеральной резервной системе в ноябре – декабре 1930 года. Тогда произошла серия крахов банков, которую я уже упоминал, и оказалось, что Система провалила этот тест. Она практически ничего не сделала для того, чтобы обеспечить банки ликвидностью. По-видимому, не считала их банкротство чрезвычайной ситуацией. Стоит подчеркнуть, что Система не прошла тест из-за отсутствия готовности применить чрезвычайные меры, а не из-за недостатка полномочий для принятия этих мер. И в этой кризисной ситуации, и в следующих у Системы было достаточно возможностей, чтобы обеспечить банки наличностью, которую требовали вкладчики. Если бы она помогла банкам, то серию банкротств удалось бы прервать и они не привели бы к обвалу финансового рынка.

После того, как прошла первая волна банкротств, уже в начале 1931 года появились признаки восстановления доверия к банкам. Резервная система воспользовалась этим и уменьшила свои непогашенные кредиты. Иными словами, она попыталась с помощью умеренной дефляции затормозить естественное восстановление экономики после спада. Несмотря на эту дефляцию, оздоровление в начале 1931 года происходило не только в финансовом секторе, но и во всей экономике. Если проанализировать статистику только за первые четыре-пять месяцев 1931 года, мы увидим все признаки достижения низшей точки экономического цикла и начала восстановления.

Однако этот наметившийся подъем оказался краткосрочным. Новые банковские крахи привели к очередной серии «налетов» вкладчиков на банки и возобновлению сокращения денежной массы. Федеральная резервная система и на этот раз заняла позицию стороннего наблюдателя. Как показывают отчеты Федеральной резервной системы, несмотря на невиданную серию крахов коммерческих банков, она ничего не сделала для их спасения и не только не увеличила объем доступных банкам кредитов, но постоянно сокращала его.

Великобритания начала выводить свое золото из США еще до того, как в сентябре 1931 года отказалась от золотого стандарта. Хотя в предыдущие два года золото текло в США рекой и государственный золотой запас, и резервное золотое покрытие Федеральной резервной системы достигли рекордного уровня, последняя отреагировала на вывод капитала из страны намного оперативнее и энергичнее, чем на предшествовавшее бегство капиталов из банков внутри страны. Причем сделала она это так, что проблемы внутренней финансовой системы не могли не обостриться. Почти через два года после глубокого спада экономики Система резко увеличила учетную ставку (процент, под который она была готова давать кредит входящим в нее банкам). Это повышение учетной ставки оказалось самым большим за всю историю Федеральной резервной системы. Оно становило утечку золота, привело к резкому росту числа крахов банков и «налетов» вкладчиков. Всего лишь за полгода с августа 1931 по январь 1932 года обанкротился почти каждый десятый из существовавших тогда банков. Общий объем вкладов в коммерческих банках упал на 15 %.

Временный отказ Федеральной резервной системы от этой политики в 1932 году, включая покупку государственных облигаций на 1 млрд долларов, позволил снизить темпы спада экономики. Если бы Федеральная резервная система закупила государственные облигации на миллиард долларов еще в 1931 году, то наверняка этого шага было бы достаточно, чтобы предотвратить серию крахов банков во втором полугодии. Но она запоздала, поэтому ее действия оказались всего лишь полумерой. Система снова заняла пассивную позицию, и за временным улучшением последовал новый крах, окончившийся «банковскими каникулами» 1933 года. Тогда все американские банки были официально закрыты более чем на неделю. Система, созданная в основном для обеспечения стабильной выдачи наличных по вкладам, то есть для предотвращения краха банков, спокойно наблюдала за банкротством почти трети американских банков. А затем поддержала временное прекращение выдачи наличности по вкладам, которое оказалось намного более длительным и серьезным по последствиям, чем аналогичные чрезвычайные меры, принимавшиеся ранее. Однако руководство Федеральной резервной системы не чувствовало никакой вины за свое бездействие. В своем отчете за 1933 год оно утверждало: «Способность банков системы Федерального резерва удовлетворять огромный спрос на деньги во время кризиса продемонстрировала эффективность денежной системы США, созданной в соответствии с Законом о федеральных резервах… Трудно сказать, как далеко зашла бы депрессия, если бы Федеральная резервная система не проводила политику закупок на либеральном открытом рынке».

С июля 1929 по март 1933 года объем денежной массы в США уменьшился на треть. Причем более двух третей уменьшения произошло после отказа Великобритании от золотого стандарта. Если бы не такое резкое падение объема денежной массы (а его явно можно и нужно было не допустить), то спад в экономике был бы умеренным и кончился бы раньше. Хотя все равно был бы сильнее, чем предыдущие спады. Однако без резкого сокращения денежной массы денежный доход всего за четыре года не мог бы упасть более чем вдвое, а цены – более чем на треть. Я не знаю ни одной глубокой депрессии ни в одной стране или в любую эпоху, которая не сопровождалась бы резким сокращением денежной массы, и ни одного резкого сокращения денежной массы, которое не сопровождалось бы глубокой депрессией.

Великая депрессия в США не только подтвердила нестабильность экономической системы на основе частного предпринимательства. Она показала, какой огромный ущерб могут нанести ошибки небольшой группы людей, которые получили власть над всей финансовой системой страны.

Многие скажут, что причина этих ошибок – несовершенство тех знаний, которые были у людей в то время (хотя я считаю, что знаний тогда было достаточно для принятия правильных решений), но дело не в этом. Любая система, дающая нескольким людям огромную власть и широкие полномочия, из-за чего их ошибки (даже если они простительные) приводят к далеко идущим последствиям, является плохой. Сторонники свободы считают такую систему плохой просто потому, что при ней небольшая группа людей получает слишком много власти без эффективного общественного контроля. В этом и состоит главный политический аргумент против «независимого» центрального банка. Однако такая система плоха даже для тех, кто готов пожертвовать свободой ради благополучия. Как простительных, так и непростительных ошибок невозможно избежать при системе, которая рассредоточивает ответственность, но наделяет при этом большой властью небольшую группу людей. В результате принятие важных политических решений сильно зависит от личных качеств нескольких человек. В этом состоит главный технический аргумент против «независимого» банка. Перефразируя Клемансо, можно сказать, что деньги – это вещь слишком серьезная, чтобы полностью доверять их судьбу руководству центрального банка.

Нельзя достичь наших целей ни опираясь на полностью автоматический золотой стандарт, ни наделяя широкими полномочиями независимые органы власти. Но как же еще можно организовать монетарную систему так, чтобы она была стабильна и в то же время защищена от безответственного государственного вмешательства в систему, которая обеспечит монетарную структуру, необходимую для экономики свободного предпринимательства и неиспользуемую как источник власти, создающей угрозу экономической и политической свободе?

На сегодняшний день единственным решением является главенство законов, а не отдельных личностей. При этих законах устанавливаются такие правила проведения монетарной политики, которые позволяют обществу контролировать ее с помощью политической власти. Но в то же время они не допускают изменения монетарной политики в зависимости от случайных прихотей политической власти.

Вопрос о законодательстве, устанавливающем правила монетарной политики, тесно связан с темой, на первый взгляд, не имеющей никакого отношения к финансам, а именно с аргументом в защиту Первой поправки к Конституции США. Стоит кому-нибудь заговорить о пользе законодательных правил контроля над деньгами, как следует стереотипный ответ, что не имеет смысла связывать правилами руки органу финансовой власти. Ведь если он захочет, то всегда может сделать то, что предписывают ему правила. Но в дополнение к тому у него есть еще и альтернатива, поэтому он, разумеется, сможет работать лучше безо всяких правил. Другая версия этого аргумента относится к законодательному органу. Если этот орган готов принять такие правила, разумеется, он также воспользуется ими, чтобы закрепить в законодательстве «правильную» монетарную политику в каждом конкретном случае. Каким же образом, спрашивают те, кто приводит такие возражения, принятие этих правил защитит нас от безответственных политических решений?

Тот же аргумент применим, если изменить несколько слов, и к Первой поправке Конституции, и в равной степени ко всему Биллю о правах. Разве не абсурд, что у нас действует стандартный запрет на нарушения свободы слова? Почему нельзя рассматривать каждый случай по отдельности и принимать решение с учетом специфики каждого конкретного случая? Разве это не похоже на обычный аргумент против правил монетарной политики, сводящийся к тому, что не следует заранее связывать руки финансовому органу власти и нужно дать ему свободу решать каждый вопрос по отдельности? Почему тогда этот аргумент не приводят в дискуссиях о свободе слова? Например, один человек хочет выйти на улицу с плакатом, пропагандирующим контроль над рождаемостью, другой – коммунизм, третий – вегетарианство и так до бесконечности. Почему бы не издавать всякий раз закон, гарантирующий каждому из них право распространять свои конкретные взгляды или отказывающий ему в этом праве? Или, если взглянуть по-другому, может быть, стоит наделить какой-нибудь административный орган властью решать подобные вопросы? Сразу же становится очевидно, что если бы мы на референдуме по отдельности рассматривали каждую заявку на пропаганду определенных взглядов, то большинство из нас наверняка проголосовало бы за ограничение свободы слова во всех либо почти во всех конкретных случаях. Если вынести на референдум вопрос, имеет ли X право пропагандировать контроль над рождаемостью, то большинство скорее всего выскажется против, и то же самое произойдет с коммунизмом. Вегетарианец, возможно, получит большинство голосов, хотя и в этом случае нет 100 %-й уверенности.

Предположим, что все эти случаи объединены в одном пакете и участников референдума просят проголосовать за весь пакет в целом. То есть проголосовать либо за то, чтобы свобода слова была во всех случаях разрешена, либо, напротив, чтобы она была во всех случаях запрещена. Вероятнее всего, подавляющее большинство участников референдума проголосует за свободу слова. А именно голосуя за весь пакет, они проголосуют совсем не так, как если бы делали это по каждому случаю в отдельности. В чем причины этого парадокса? Одна из причин заключается в том, что человек гораздо энергичнее протестует, когда его самого лишают свободы слова из-за того, что он в меньшинстве, чем когда свободы слова лишают других, а сам он среди большинства. В результате при голосовании за весь пакет для человека важнее те редкие случаи нарушения его собственной свободы слова, когда он находится в меньшинстве, чем более частые нарушения свободы слова других.

Вторая причина, напрямую связанная с монетарной политикой, – голосование по всему пакету, а не по отдельным случаям. Из-за этого возникает кумулятивный эффект от объединения отдельных случаев. Когда участники референдума голосуют, может ли господин Джонс пропагандировать свои идеи на улице, мало кто из них учитывает официальную общую политику защиты свободы слова. Если человек для агитации на улице должен будет получить специальное разрешение законодателей, то это создаст огромные помехи развитию новых идей, экспериментам и реформам. Для нас все это очевидно, потому что мы, к счастью, живем в обществе, где действует самоограничивающее правило, не позволяющее рассматривать каждый вопрос свободы слова по отдельности.

Те же самые соображения справедливы и для сферы финансов. Если рассматривать каждый случай, то во многих случаях может быть принято неправильное решение. Поскольку люди, принимающие эти решения, берут во внимание лишь отдельный сектор финансовой системы и не учитывают кумулятивный эффект всей политики. С другой стороны, если какое-то общее правило принимается для целой группы случаев, объединенных в пакет, то само существование этого правила благотворно влияет на взгляды и ожидания людей. Если бы точно такие же решения принимались для каждого случая по отдельности, то этого благотворного влияния не было бы.

Применение этого правила приводит к рассредоточению ответственности и предоставлению финансистам неоправданно большой свободы действий. Очевидна тесная связь между решениями в области монетарной политики и уровнем цен, но она недостаточно сильна, слишком сложна и часто меняется. Поэтому невозможно, чтобы в своей обычной работе банкиры ориентировались на поддержание стабильного уровня цен.

Я подробнее отвечаю на вопрос о правиле, которое нужно закрепить в законе, в другой книге[7], а сейчас ограничусь здесь только изложением выводов из этой книги. Исходя из нынешнего состояния наших знаний, считаю, что это правило лучше всего сформулировать с учетом поведения «запаса денег». В данный момент я остановился бы на законодательно установленном правиле, предписывающем центробанку обеспечивать определенные конкретные темпы роста «запаса денег». При этом я определяю «запас денег» как сумму денег, находящихся вне коммерческих банков и вкладов в этих банках. Я закрепил бы за Резервной системой обязанность следить за тем, чтобы «запас денег» рос каждый месяц (а если возможно, то и каждый день) и год на X %, где X может быть от 3 до 5. Как именно будет определен «запас денег» и какие будут установлены темпы роста, не так важно, как сам факт, что есть конкретное определение и четкие темпы роста.

Хотя это правило резко ограничит полномочия банкиров, в текущей ситуации оно все равно сохранит за Федеральной резервной системой и за Казначейством неоправданно большую свободу решать, как именно будут обеспечены заданные темпы роста «запасов денег», как управлять долгами, контролировать банки и тому подобное. Сейчас нужны дальнейшие и вполне осуществимые банковские и финансовые реформы, которые я подробно описал в других работах. Они ликвидируют нынешнее государственное вмешательство в кредитование и инвестирование и превратят государственное финансирование из постоянного источника нестабильности и неопределенности в проводимые с разумной периодичностью предсказуемые действия. Однако, несмотря на важность этих дальнейших реформ, их проведение не будет таким кардинальным изменением, как принятие правила, ограничивающего возможности финансистов влиять на объем денежной массы.

Хотел бы сразу оговориться: не считаю, что применение правила, которое я предлагаю, раз и навсегда решит все проблемы управления монетарной системой. И не надеюсь, что текст моего правила будет записан на каменных скрижалях для будущих поколений. Но мне кажется, что в свете наших нынешних знаний такое правило дает хороший шанс обеспечить достаточно высокий уровень монетарной стабильности. Очень надеюсь, что, применив это правило и больше узнав о проблемах монетарной системы, мы в будущем сможем разработать более совершенные законы, которые приведут к еще лучшим результатам. Это правило представляется мне единственным применимым сейчас на практике способом превратить монетарную политику из угрозы основам свободного общества в его столп.

Проблема международной монетарной системы – это проблема отношений между валютами разных стран, то есть условий, на которых можно обменивать американские доллары на фунты стерлингов, канадские доллары – на американские и так далее. Проблема эта тесно связана с контролем над деньгами, который мы рассматривали в предыдущей главе. Также она связана и с внешнеторговой политикой государства, так как контроль над международной торговлей влияет на платежи на мировом рынке.

Либеральный экономист должен в своем анализе учитывать механизмы международной валютной системы, несмотря на их техническую специфику и большую сложность. Не будет преувеличением сказать, что если не считать угрозу третьей мировой войны, то в ближайшей перспективе наибольшую угрозу экономической свободе Соединенных Штатов представляют попытки «решения» проблемы баланса платежей с помощью механизмов государственного контроля экономики, которые будут иметь самые серьезные последствия. Многим кажется, что государственный контроль международной торговли не принесет никакого вреда в отличие от вмешательства государства в экономическую жизнь внутри страны, поэтому часто его рассматривают как часть «американского образа жизни». Но на самом деле он способен сильно изменить национальную экономику и даже подорвать основы свободного предпринимательства. Исторический опыт показывает, что превращение рыночной экономики в авторитарную чаще всего начинается с введения государственного контроля над валютным рынком. Далее неизбежно следует введение ограничений на импорт, контроль за местными производителями, использующими импортированные продукты либо выпускающими импортозамещающие продукты, и серия других ограничений и механизмов контроля. Даже такой ревностный сторонник свободного предпринимательства, как сенатор Барри Голдуотер, на обсуждении проблемы так называемых «золотых потоков» утверждал, что ограничение операций на валютном рынке может понадобиться как «мера оздоровления». На самом деле для экономики такое «оздоровление» будет намного опаснее самой болезни.

Часто предлагаемая новая экономическая политика оказывается попыткой воскрешения старых идей, которые были признаны непригодными еще в XIX веке. Однако принципы полного контроля государства над валютными операциями и «неконвертируемости» валюты являются наследием авторитарных режимов XX столетия. Насколько я знаю, они были придуманы Ялмаром Шахтом вскоре после прихода Гитлера к власти в Германии. Раньше «неконвертируемость» обычно означала, что государство не может или не хочет обменивать бумажные деньги по официальному курсу на монеты из золота, серебра или других драгоценных металлов. Но иногда под ней понимался и запрет государства на обмен частными лицами бумажных денег на иностранную валюту. Например, в США во время Гражданской войны и примерно в течение 15 лет после ее окончания доллар был неконвертируемым, потому что его владелец не мог обменять его в казначействе на золотой эквивалент. Однако он мог купить золото за бумажные доллары по рыночной цене либо обменять их на британские фунты стерлингов по курсу, согласованному с владельцем британской валюты.

Если использовать старое понятие «неконвертируемость», то можно считать, что в США доллар стал неконвертируемым в 1933 году. Тогда частным лицам было запрещено иметь золото и проводить с ним операции продажи или покупки. Однако если использовать новую интерпретацию этого термина, то доллар сейчас является конвертируемым. Он будет оставаться таким до тех пор, пока государство не попытается ввести контроль валютного рынка.

Мы привыкли считать золото центральным элементом монетарной системы США. На самом деле роль золота сводится к тому, что оно является товаром, цена на который поддерживается на определенном уровне точно так же, как поддерживаются цены на пшеницу и другие продукты сельского хозяйства. У используемой сейчас программы поддержки цен на золото есть три важных отличия от программы поддержки цен на пшеницу:

– мы закупаем золото по поддерживаемой цене не только у американских, но и у иностранных производителей;

– мы свободно продаем золото по поддерживаемой цене только иностранным покупателям, но не американским;

– Казначейство уполномочено выпускать деньги – то есть печатать бумажные, – чтобы покупать на них золото. Поэтому расходы на закупку золота не учитываются в бюджете и для этих расходов не требуется официального разрешения Конгресса. Точно так же когда Казначейство продает золото, то в его ведомостях фиксируется только уменьшение количества золотых сертификатов, а не выручка от продажи, идущая в бюджет. Это отличие является наследием эпохи, когда золото было основой монетарной системы.

Когда в 1934 году цена на золото была впервые установлена на ее нынешнем уровне (35 долларов за унцию), она была намного выше цены на свободном рынке, поэтому золото потекло в США рекой. Наш золотой запас всего за шесть лет утроился, и в наших руках оказалось больше половины мирового золотого запаса. «Излишки» золота образовались у нас по той же причине, что и «излишки» пшеницы: государство стало покупать товар по цене выше рыночной, однако позднее ситуация изменилась. Если установленная законом цена на золото по-прежнему оставалась на уровне 35 долларов, то цены на другие товары выросли в два-три раза. Поэтому теперь на свободном рынке цена золота меньше 35 долларов[8]. В результате у нас возник «дефицит» золотых запасов вместо «излишков». Причиной возникновения этого дефицита является политика государства по поддержанию цены на золото на уровне ниже цены свободного рынка. Аналогичным образом на рынке жилья неизбежно возникает дефицит, когда государство устанавливает верхнюю планку арендной платы.

Государство давно бы разрешило повысить официальную цену на золото, как периодически оно разрешает повышать цену на пшеницу, если бы по случайности главными производителями золота в мире (которые, разумеется, больше всего выиграют от повышения его цены) не являлись Советская Россия и Южно-Африканская Республика. То есть две страны, к политическим системам которых правительство США испытывает наименьшую политическую симпатию.

Государственный контроль над ценой на золото (не меньше, чем контроль над любой другой ценой) несовместим со свободной экономикой. Следует провести резкое разграничение между таким «псевдозолотым» стандартом и использованием золота в качестве денег в рамках подлинного золотого стандарта. Это разграничение вполне соответствует принципам свободной экономики, хотя практически неприменимо на практике. Даже в большей степени, чем само назначение цен, связанные с ним меры, принятые администрацией Рузвельта в 1933 и 1934 годах, когда она подняла цену на золото, представляли собой резкий отход от либеральных принципов и создали ряд прецедентов, которые потом превратились в бич свободного мира. Я имею в виду национализацию золотого запаса, запрет на владение золотом частными лицами в качестве инвестиций и отмену золотых оговорок в государственных и частных контрактах.

В 1933-м и в начале 1934 года вышли законы, согласно которым частные владельцы золота должны были передать его федеральному правительству и получить компенсацию в соответствии с прежней официальной ценой. Она в то время была значительно ниже рыночной. Чтобы заставить частных владельцев золота отдать его государству, в США было запрещено владение золотом, за исключением золотых ювелирных изделий. Трудно представить себе меру, которая больше бы противоречила принципам частной собственности, на которых основано общество свободного предпринимательства. Я не вижу никакой принципиальной разницы между национализацией золота частных лиц по заниженной цене администрацией Рузвельта и национализацией земли и фабрик, проведенной по заниженным ценам Фиделем Кастро на Кубе. Как может правительство США возражать против кубинской национализации, если оно провело аналогичную операцию в начале 1930-х? Однако некоторые сторонники свободного предпринимательства не понимают вреда от национализации золота частных владельцев. Например, в 1960 году глава инвестиционного фонда Morgan Guaranty Trust Company (бывшего J. P. Morgan and Company) Генри Александер предложил, чтобы закон, запрещающий частное владение золотом гражданами США, распространялся и на золото, хранящееся за границей. И это предложение Александера, одобренное президентом Эйзенхауэром, не вызвало практически никаких протестов банкиров!

Хотя запрет частной собственности на золото объясняли необходимостью «законсервировать» его для использования в монетарной системе, ввели этот запрет (даже если оценивать его положительно) вовсе не из-за заботы о функционировании этой системы. Национализация золота была проведена для того, чтобы государство могло получить всю прибыль в бумажных деньгах от повышения цены на золота. Или, быть может, государство не хотело, чтобы на этом повышении цены могли выиграть частные лица.

Отмена золотых оговорок преследовала те же цели и точно так же противоречила основам свободного предпринимательства. Контракты, заключенные по доброй воле и полному согласию обеих сторон, были объявлены недействительными к выгоде одной из сторон! (Золотая оговорка – это защитная оговорка в тексте международного кредитного, платежного или торгового соглашения, фиксирующая золотое содержание валютного платежа. В США в 1933 году она была отменена и аннулирована по всем государственным, а также по частным обязательствам. – Прим. пер.)

Рассматривая международные монетарные отношения в более общем плане, следует проводить различие между двумя разными проблемами: платежным балансом и угрозой «набегов» вкладчиков на золото. Проще всего разницу между этими проблемами можно объяснить на примере обычного коммерческого банка. Он должен вести бизнес так, чтобы поступления в виде платы за обслуживание, процентов на займы и другие доходы могли покрыть его расходы зарплату сотрудников, проценты по полученным займам, оплату снабжения, выплаты акционерам и так далее. Иными словами, должен быть достаточно большой счет доходов. Однако даже у банка с достаточно большим счетом доходов могут возникнуть серьезные проблемы, если он по какой-то причине потеряет доверие вкладчиков и они в массовом порядке начнут снимать деньги со своих счетов. Из-за таких проблем во время описанного в предыдущей главе кризиса ликвидности потерпели крах многие банки, до этого считавшиеся вполне надежными.

Сейчас США столкнулись с такими же проблемами. Жители США и само правительство страны пытаются обменять доллары на иностранную валюту, чтобы покупать на нее товары и услуги в разных странах, инвестировать в иностранные предприятия, платить проценты по долгам и займам или делать какие-то подарки другим правительствам или частным лицам. В то же время иностранцы тоже пытаются приобрести доллары за иностранную валюту с теми же целями. В конечном счете количество долларов, потраченных на покупку иностранной валюты, сравняется с количеством долларов, купленных за иностранную валюту, точно так же как число проданных пар обуви совпадает с числом купленных пар обуви. Тут действует простая арифметика: что один купил, то другой продал. Однако нет никакой гарантии, что при любой фиксированной цене на иностранную валюту в долларах количество долларов, которые одни люди хотят потратить, будет равно количеству долларов, которые другие хотят купить, так же как нет гарантии, что при любой фиксированной цене на обувь число пар, которые одни люди хотят купить, будет равно числу пар, которые другие хотят продать. Равенство постфактум говорит о существовании какого-то механизма, который заранее устранил расхождение. Проблему создания надлежащего механизма для этой задачи можно рассматривать как аналог проблемы счета доходов банка.

Кроме того, как и банкам, американскому государству необходимо избежать массового снятия денег со счетов. США взяли на себя обязательства продавать золото иностранным центральным банкам и правительствам по 35 долларов за унцию. Иностранные центральные банки, правительства и граждане хранят в США значительные суммы денег на депозитных счетах или в виде государственных ценных бумаг, которые можно легко продать за доллары. Владельцы этих счетов могут в любой момент устроить «налет» на казначейство США и потребовать обмена долларов с этих счетов на золото. Именно такие налеты произошли осенью 1960 года. Скорее всего, они будут повторяться и в будущем. Точную дату следующей серии налетов нельзя предсказать, возможно, она произойдет еще до выхода этой книги.

Эти две проблемы связаны сложными взаимоотношениями. Прежде всего, как и в случае с банками, снижение доходов – одна из главных причин, которые могут подорвать доверие к обещанию правительства США продавать золото по 35 долларов за унцию. Из-за того, что правительство США вынуждено фактически занимать деньги за границей, чтобы покрывать свои расходы, обладатели долларов хотят менять их на золото или на другую валюту. Кроме того, фиксированная цена на золото является тем инструментом, который мы выбрали для привязки другой категории цен – доллара в других валютах. А золотые потоки – тот инструмент, с помощью которого мы упреждающе устраняем расхождения в платежном балансе.

Мы можем лучше понять эти взаимоотношения, если рассмотрим, какие альтернативные механизмы можно использовать для обеспечения баланса платежей. Это первая и во многих отношениях наиболее важная из двух проблем.

Представим себе, у США был примерный баланс международных платежей, но вдруг произошло какое-то событие, резко изменившее ситуацию. Например, количество долларов, которые хотят купить иностранцы, стало меньше количества долларов, которые хотят продать американцы. Или, если взглянуть на дело с другой стороны, количество иностранной валюты, которую хотят купить владельцы долларов, превышает количество иностранной валюты, которую готовы продать за доллары ее владельцы. Иными словами, возникла угроза образования «дефицита» платежей правительства США. Это может произойти в результате повышения производительности труда за границей или ее уменьшения в США, увеличения расходов США на помощь другим странам или сокращения таких расходов у других стран, а также в результате миллионов других изменений, происходящих каждый день.

Есть четыре (и только четыре!) основных способа реагирования государства на подобные угрозы дефицита. Эти способы можно также использовать и в определенных комбинациях.

1. Можно сократить имеющиеся у США запасы иностранной валюты или увеличить имеющиеся у других стран запасы валюты США. На практике это означает, что правительство США может допустить сокращение своего золотого запаса, поскольку золото можно обменять на иностранную валюту, либо взять в долг иностранную валюту, чтобы обменять ее на доллары по официальному курсу. Также другие страны могут увеличить свои запасы долларов, продавая американцам иностранную валюту по официальному курсу. Очевидно, что изменение запасов валюты даже в лучшем случае представляет собой только временное решение. Именно частое использование этого временного решения правительством США привело к серьезным проблемам платежного баланса.

2. Можно снизить внутренние цены в США по сравнению с ценами за границей. Как раз такой способ используется для устранения дефицита при 100 %-ом золотом стандарте. Первоначальный дефицит может привести к вывозу золота за границу (см. выше Способ 1). Это приведет к сокращению денежной массы, которое, в свою очередь, вызовет снижение цен и доходов внутри страны. Однако за границей эффект от снижения цен в США будет противоположным: приток золота увеличит объем денежной массы и вызовет рост цен и доходов. Снижение цен в США и их рост за границей улучшат привлекательность американских товаров для иностранцев и тем самым увеличат количество долларов, которые хотят купить иностранцы. В то же время такое изменение цен снизит привлекательность иностранных товаров для американцев, поэтому уменьшится количество долларов, которые американцы хотят продать. Оба этих результата снижения цен в США будут способствовать сокращению дефицита и восстановлению баланса, причем в будущем не нужно будет снова вывозить золото.

При современном контролируемом и регулируемом стандарте эти результаты нельзя получить автоматически. Вывоз золота все еще можно использовать в качестве первого шага, но он не отразится на денежной массе ни в той стране, из которой вывозят золото, ни в той, которая его покупает. За исключением случая, когда монетарные власти какой-то страны решат, что из-за вывоза или ввоза золота денежная масса этой страны должна измениться. Сегодня центральные банки и казначейства во всех странах имеют достаточно ресурсов, чтобы компенсировать влияние золотых потоков или изменять объем денежной массы без золотых потоков. Поэтому этот механизм будет использоваться, только если правительство страны, где возник дефицит, решит прибегнуть к дефляции (которая увеличит безработицу), чтобы улучшить состояние платежного баланса страны. Либо если правительство страны, где возник излишек денег, прибегнет к инфляции.

3. Точно такой же результат, который дает изменение цен внутри страны, можно получить, изменив курс валют. Например, представим, что при Способе 2 стоимость какого-то автомобиля в США упала на 10 %, с 2800 до 2520 долларов. Если курс обмена остается при этом 2,80 доллара за 1 фунт, значит стоимость этой же машины в Англии упадет с 1000 до 900 фунтов, если не учитывать расходы на перевозку автомобиля в Англию и другие расходы. Цена автомобиля в Англии точно так же сократится на 100 фунтов без изменения цены автомобиля в США, если курс фунта вырастет с 2,80 до 3,11 доллара. Раньше англичанин должен был потратить 1000 фунтов, чтобы купить 2800 долларов. Теперь он может получить те же 2800 долларов всего за 900 фунтов. Для него нет разницы, стал ли автомобиль дешевле в Англии из-за изменения курса фунта по отношению к доллару или из-за снижения цены автомобиля в США. На практике есть несколько способов изменения курса валют. Сейчас, когда во многих странах используется привязанный к доллару курс местной валюты, это изменение может произойти при девальвации или официальном повышении курса. То есть когда правительство страны заявляет об изменении курса местной валюты к доллару. Альтернативой привязывания курса валюты к другой валюте является курс обмена местной валюты, устанавливаемый каждый день на основе текущего рыночного курса, как это было в Канаде с местным долларом с 1950 по 1962 годы. В этом случае курс валюты может устанавливаться свободным рынком на основе частных транзакций. Именно так устанавливался курс канадского доллара с 1952 по 1961 годы. Либо им может манипулировать государство с помощью спекуляции, как это было в Великобритании в 1931–1939 годах и в Канаде в 1950–1952 и в 1961–1962 годах. Среди всех этих способов полностью автоматическим и свободным от государственного контроля является один лишь свободно плавающий обменный курс.

4. При Способах 2 и 3 корректировка происходит за счет изменения потоков товаров и услуг, вызванного изменением цен внутри страны либо изменением курсов валют. Вместо этих способов можно прибегнуть к прямому государственному контролю или вмешательству в торговлю, чтобы сократить прогнозируемый правительством США расход долларов и увеличить приход долларов. Или ввести таможенные пошлины, чтобы ограничить импорт, выдать субсидии для стимулирования экспорта. Также можно ввести квоты на импорт определенных товаров, контроль за зарубежными инвестициями частных лиц или компаний и применять тому подобные меры вплоть до всевозможных мер контроля обмена валюты. В эту категорию мер следует включить не только контроль над частными лицами, но и изменения в государственных программах для обеспечения платежного баланса. Например, обязать получателей иностранной помощи доллары их только в США. Заставить американских военных закупать товары в США по более высокой цене, чем они продаются за границей, чтобы «спасти» доллары от вывоза из страны, и применять другие не менее абсурдные меры.

Важно отметить, что один из этих четырех способов обязательно будет использован. Двойная запись должна быть сбалансирована, а платежи должны соответствовать поступлениям. Вопрос лишь в том, как этого достичь.

Вы не найдете ответ на этот вопрос в программе правительства нынешней администрации США, которое не собирается использовать ни один из четырех способов. Выступая в декабре 1961 года перед Национальной ассоциацией промышленников, президент Кеннеди заявил: «Еще раз повторю, что в период моего пребывания у власти администрация США не будет вводить валютный контроль, девальвировать доллар, возводить торговые барьеры или тормозить восстановление экономики». Рассуждая логически, после такого заявления у нас остается лишь два варианта действий: заставить другие страны принять необходимые меры, что вряд ли возможно, или продолжить сокращение резервов вопреки неоднократным уверениям в обратном президента и других чиновников. Тем не менее в отчете журнала Time о речи президента говорилось, что бизнесмены отреагировали на нее бурными аплодисментами. Что касается заявленной политики нынешней администрации, то мы сейчас находимся в положении человека, который живет не по средствам, но настаивает, что не может зарабатывать больше или тратить меньше, или занять деньги, или продать часть своего имущества, чтобы покрыть расходы.

Поскольку мы не хотим последовательно использовать ни один из четырех способов, то нам и нашим торговым партнерам, которые точно так же придерживаются страусиной тактики, волей-неволей приходится применять сразу все четыре способа. В первые послевоенные годы резервы США выросли, а в последнее время сокращаются. Мы не возражали против инфляции, потому что резервы росли. У нас с 1958 года усилилась дефляция, потому что происходил вывоз золота. Хотя мы не изменили официальную цену на золото, наши торговые партнеры изменили свою. Вместе с ней и курс, по которому их валюта обменивается на доллар. На эту корректировку цен на золото повлияло и давление американской администрации. Наконец, наши торговые партнеры активно прибегали к прямому контролю. Поскольку дефицит возник у нас, а не у них, мы тоже стали напрямую вмешиваться в платежи разными способами, от ограничения количества иностранных товаров, которые туристы могут ввезти в страну беспошлинно (незначительный, но тем не менее символический шаг), до требований, чтобы помощь другим странам тратилась только в США, запретом на выезд к военным, проходящим службу за границей, их семей и жесткими квотами на импорт нефти. Мы унизились до того, что стали просить иностранные правительства предпринять особые меры, которые помогут укрепить платежный баланс США.

Из четырех способов наихудшим практически с любой точки зрения и наверняка самым вредным для свободного общества является прямой контроль. Из-за отсутствия внятной политики нам приходится все больше применять ту или иную форму прямого контроля. Мы публично заявляем о своей приверженности ценностям свободной торговли и тем не менее из-за неумолимого давления платежного баланса продолжаем двигаться в другую сторону. Мы в силах принять любые законы для снижения таможенных пошлин, администрация способна договориться о снижении любых таможенных пошлин. Однако если мы не будем применять альтернативный механизм сокращения дефицита платежного баланса, то нам придется заменять один набор барьеров для свободной торговли другим, то есть выбирать меньшее зло. Таможенные пошлины, безусловно, плохи, но квоты и другие варианты прямого вмешательства еще хуже. Таможенные пошлины, как и рыночные цены, безличны и не связаны с прямым государственным вмешательством в бизнес. Квота же сопряжена с распределением ресурсов и другими поводами для административного вмешательства. Кроме того, она означает, что администрация может раздавать частным предпринимателям лакомые куски по своему произволу. Быть может, еще хуже таможенных пошлин и квот – выходящие за рамки закона соглашения. Например, «добровольное» согласие Японии ограничить экспорт текстиля.

Только два механизма соответствуют принципам свободного рынка и свободной торговли. Первый – 100 %-й автоматический международный золотой стандарт. Однако он, как мы выяснили в предыдущей главе, неприменим на практике и неэффективен, поэтому в любом случае мы не сможем его использовать. Второй механизм – система свободно плавающих курсов обмена валют, которые устанавливает рынок на основе транзакций частных лиц без какого-либо вмешательства государства. Свободные плавающие курсы можно рассматривать как подходящий для свободного рынка полноценный аналог монетарного правила, о преимуществах которого речь шла в предыдущей главе. Если мы не будем использовать этот механизм, то не сможем расширить зону свободной торговли. Рано или поздно нам придется ввести прямой контроль над всей торговлей. Как и в других отраслях экономики, условия могут меняться совершенно неожиданно. Вполне возможно, мы сможем каким-то образом преодолеть те проблемы, с которыми столкнулись сейчас (в апреле 1962 года), у нас будет профицит, а не дефицит и нам удастся увеличить наши резервы. Однако в этом случае ввести контроль придется другим странам. В 1950 году, когда я написал статью о необходимости системы плавающих курсов валют, Европа столкнулась с проблемой платежей из-за «дефицита» долларов. Подобные проблемы могут возникнуть в любой момент. Невозможность их точного предсказания является одним из главных доводов сторонников свободного рынка. Нам нужно не временное «решение» текущих проблем платежного баланса, а полноценное решение этих проблем в целом с помощью механизмов свободного рынка, которые обеспечат оперативное, эффективное и автоматическое реагирование на изменение условий, влияющих на международную торговлю.

Хотя ясно, что система свободно плавающих курсов валют является механизмом свободного рынка, среди либералов ее твердо поддерживает только небольшая группа – в основном либеральные профессиональные экономисты. А против этой системы выступают многие либералы, которые являются противниками вмешательства государства и государственного регулирования цен почти во всех других отраслях экономики. Одна из причин такого парадокса – банальное желание сохранить статус-кво. Вторая причина состоит в том, что люди часто путают настоящий золотой стандарт с «псевдозолотым» стандартом. При настоящем золотом стандарте цены различных национальных валют почти не изменяются по отношению друг к другу, потому что разные валюты фактически являются разными названиями разного количества золота. На основе этого факта многие делают ошибочное предположение, что можно просто заменить настоящий золотой стандарт номинальной привязкой к золоту и использовать вместо настоящего псевдозолотой стандарт. А при нем цены разных национальных валют неизменны по отношению друг к другу только потому, что эти привязаны к золоту на рынке с манипулируемыми ценами. Третья причина состоит в том, что любой человек, готовый пропагандировать свободный рынок для всех людей, делает исключение для себя и считает, что заслуживает особого к себе отношения. Банкиры особенно склонны делать такие исключения, когда дело доходит до курса валют, потому что предпочитают гарантированные цены. Кроме того, банкиры мало знают о том, каким образом рынок может реагировать на колебания курса, поскольку нет фирм, специализирующихся на спекуляции и арбитраже для свободного рынка валют. Это обстоятельство является одним из факторов, заставляющих людей выступать за сохранение статус-кво. Например, после того как свободный курс обмена, действовавший в Канаде в течение нескольких десятилетий, привел к изменению статус-кво, местные банкиры оказались в первых рядах тех, кто выступал против его отмены и введения привязанного курса или государственного манипулирования курсом валют.

Считаю, что еще важнее этих трех причин ошибочные выводы из опыта других стран по использованию плавающего курса из-за неправильной интерпретации статистики, которую легко показать на типичном примере утверждения: «Аризона – это худшее место в США для больных туберкулезом, потому что там смертность от туберкулеза выше, чем в любом другом штате». В этом утверждении очевидна ошибочность аргумента. Однако аналогичная ошибка неочевидна, когда дело идет об обменном курсе. Когда из-за неправильной внутренней монетарной политики или по каким-то другим причинам в какой-то стране начинается финансовый кризис, то правительство этой страны в качестве крайней меры может ввести плавающий курс, поскольку валютный контроль или прямые ограничения торговли не могут зафиксировать обменный курс на уровне, далеком от реальной ситуации в экономике. В результате плавающий курс обмена национальной валюты часто ассоциируется с финансовой и экономической нестабильностью. Например, он использовался при гиперинфляции или просто сильной инфляции в ряде стран Южной Америки. Отсюда делается неверный вывод о том, что причиной этой нестабильности является плавающий курс.

Плавающий курс обмена валюты – не то же самое, что нестабильный курс обмена валюты. Если мы поддерживаем систему свободных цен на внутреннем рынке, это не означает, что мы выступаем за систему, при которой цены постоянно скачут вверх и вниз. Нам нужна такая система, при которой цены могут свободно увеличиваться или уменьшаться, однако ее механизмы обеспечивают достаточную стабильность цен с относительно небольшим диапазоном возможного изменения. То же самое справедливо и для системы плавающих курсов обмена валют. В идеале, если экономические политика и условия будут стабильными, то обменные курсы тоже будут достаточно стабильными, хотя и способными свободно изменяться. Нестабильность курсов валют является симптомом общей нестабильности экономики. Снятие этого симптома при помощи административного «замораживания» курса не избавляет от проблем экономики, а только усиливает их.

Чтобы было понятнее, я оформил выводы этой главы в виде подробного описания мер. Их по моему мнению, следует предпринять Соединенным Штатам для создания настоящего свободного рынка золота и валют.

1. США должны официально заявить, что отказываются от своих обязательств продавать или покупать золото по фиксированной цене.

2. Следует отменить действующие сейчас законы, запрещающие частным лицам покупать и продавать золото, чтобы снять ограничения на цену, по которой можно покупать и продавать золото с помощью других товаров или финансовых инструментов, включая и национальные валюты.

3. Следует отменить действующий сейчас закон, который устанавливает, что запас золотых сертификатов у Федеральной резервной системы должен быть равен 25 % ее денежных обязательств.

4. Главная проблема, которая возникнет при постепенном отказе от программы поддержания цен на золото (так же как и цен на пшеницу), – это судьба накопленных государством запасов золота (и зерна). Считаю, что в обоих случаях государство должно немедленно восстановить свободный рынок, выполнив шаги 1 и 2, и полностью избавиться от всех своих запасов. Однако лучше, если этот процесс будет происходить постепенно. Что касается запасов пшеницы, то, как мне кажется, государство спокойно может ликвидировать их за пять лет, ежегодно сокращая на одну пятую. Накопленный государством запас золота также можно ликвидировать за пять лет. Предлагаю, чтобы государство за пять лет продало с аукциона на свободном рынке весь свой золотой запас. В условиях свободного рынка золота частные лица, возможно, сочтут, что сертификаты хранения золота будет иметь удобнее, чем золотые слитки или монеты. Если это предположение окажется верным, то наверняка частные фирмы начнут предлагать услуги хранения золота с выдачей сертификата о хранении. Я не вижу причины, по которой хранением золота частных лиц с выдачей сертификата должно заниматься государство.

5. Соединенные Штаты должны также объявить, что не станут устанавливать никакого официального обменного курса доллара по отношению к другим валютам и не будут заниматься никакой спекуляцией или другими операциями, чтобы влиять на обменный курс. Тогда обменный курс будет устанавливаться на свободном рынке.

6. Эти меры противоречат обязательствам члена Международного валютного фонда по поддержанию официального долларового паритета. Однако МВФ вопреки своему уставу разрешил Канаде отказаться от установления паритета и ввести плавающий курс канадского доллара. Нет никаких сомнений, что он сделает такое же исключение и для США.

7. Другие страны могут захотеть привязать свою валюту к доллару. Это их суверенное право, и у нас не будет никаких причин возражать против такой привязки к доллару, если мы не обязаны покупать или продавать их валюту по фиксированной цене. Эти страны могут привязать свою валюту к доллару только с помощью одной из вышеперечисленных мер или их комбинации: продажа или покупка золотовалютных резервов; координирование своей внутренней политики с политикой США; усиление или ослабление прямого контроля над торговлей.

Описанная выше система способна раз и навсегда покончить с проблемой платежного баланса. Она не оставит никаких шансов на образование дефицита, который заставит наше правительство просить о помощи другие страны и их центральные банки. Президенту США не надо будет изображать из себя банкира, пытающегося изо всех сил восстановить доверие к своему банку. А американская администрация, постоянно выступающая за свободную торговлю, не будет вынуждена вводить ограничения на импорт или жертвовать важными национальными и личными интересами только ради того, чтобы расчеты по платежам выполнялись в определенной валюте. Платежи будут всегда сбалансированы, поскольку цена (курс обмена иностранных валют) сможет свободно обеспечивать баланс. Никто не сможет продать доллары, если не найдет покупателя, и наоборот.

Таким образом, система плавающих валютных курсов позволит эффективно и быстро идти к полной свободе торговли товарами и услугами, исключая только такое вмешательство государства, которое полностью оправдано с точки зрения политики и обороны. Например, запрет на продажу стратегических товаров коммунистическим странам. До тех пор, пока сохраняются жесткие ограничения фиксированных курсов валют, мы не можем уверенно двигаться в сторону свободной торговли. Таможенные пошлины или прямой контроль торговли следует использовать только в чрезвычайных ситуациях как выпускной клапан.

Система плавающих курсов валют имеет и дополнительное преимущество: она показывает ошибочность самого популярного аргумента противников свободной торговли, утверждающих, что из-за «низкой» заработной платы в других странах нам почему-то необходимы таможенные пошлины для защиты «высокой» заработной платы в США. Если японский рабочий получает 100 йен в час, то он зарабатывает больше или меньше американского рабочего, получающего 4 доллара в час? Ответ на это вопрос зависит от обменного курса. А что он определяет? Необходимость обеспечить баланс платежей. То есть нужно, чтобы мы продавали Японии примерно столько же, сколько она продает нам.

Представим себе для простоты ситуацию, когда торговлей занимаются только две страны – Япония и США. И что при некотором валютном курсе, например, 1000 йен за доллар, японцы могут производить любые товары на экспорт дешевле, чем американцы. При таком валютном курсе японцы могли бы продать нам многие товары, а мы им – ни один из товаров. Предположим, что мы платим японским экспортерам бумажными долларами. Что они могут сделать с этими бумажками? Бумажные доллары нельзя съесть, из них невозможно сделать одежду или жилые дома. Если бы японцы захотели просто копить у себя бумажные доллары, то продукция печатного станка стала бы у нас баснословно выгодным экспортным товаром. Мы смогли бы получать от японцев все нужные для жизни товары практически бесплатно.

Но японские экспортеры, конечно, не захотят просто копить доллары, а попытаются продать их за йены. Но за один доллар они не смогут купить товаров больше, чем за 1000 йен – мы считаем, что именно столько йен можно обменять на один доллар. Это утверждение относится и ко всем другим японцам. Какой смысл владельцу йен платить за доллар 1000 йен, если на доллар он может купить меньше, чем за 1000 йен? Разумеется, никто из владельцев йен не будет покупать доллары в такой ситуации. Чтобы японский экспортер обменял свои доллары на йены, ему придется согласиться на меньше тысячи количество йен: цена доллара в йенах должна будет упасть ниже 1000 йен или, что то же самое, цена йены в долларах должна будет превысить 0,001 доллара. Но при курсе 500 йен за доллар японские товары станут для американцев вдвое дороже по сравнению с курсом 1000 йен за доллар, а американские товары станут для японцев вдвое дешевле. В результате японцы больше не смогут продавать все товары дешевле, чем американские производители.

Где же в конце концов зафиксируется цена йены в долларах? Она установится на уровне, гарантирующем, что все экспортеры смогут при желании продать доллары, полученные ими за экспортированные в США товары импортерам, которые на эти доллары закупят товары в США. Говоря упрощенно, цена зафиксируется на уровне, при котором объем американского экспорта (в долларах) равняется объему американского импорта (тоже в долларах). Это сильно упрощенная формулировка. Она не учитывает транзакции с капиталом, подарки и так далее, но объясняет основной принцип работы механизма плавающего курса.

Следует заметить, что мы не учитывали разницу в уровне жизни японского и американского рабочего, потому что она в данном случае не имеет значения. Если у японского рабочего уровень жизни ниже, чем у американского, – это объясняется тем, что в Японии производительность труда рабочего в среднем ниже, чем в США из-за разницы в обучении, объема капитала и площади территории страны, и других факторов, от которых зависит производительность труда. Например, если американец в среднем в четыре раза продуктивнее японца, то невыгодно использовать его на таком производстве товаров, где его производительность менее чем в четыре раза превышает производительность его японского коллеги. Лучше задействовать американского рабочего на производстве товаров, при изготовлении которых он работает продуктивнее. Затем обменивать эти товары на те при изготовлении которых у него продуктивность труда будет меньше. Таможенные пошлины не способствуют подъему уровня жизни японского рабочего и не защищают высокий уровень жизни американского рабочего. Наоборот, они ведут к снижению уровня жизни в Японии и тормозят рост уровня жизни в США.

Итак, мы разобрались, почему надо переходить к свободной торговле. Теперь остается выяснить, как сделать этот переход. Раньше мы уже пытались наладить свободную торговлю, договариваясь с другими странами о взаимном сокращении таможенных пошлин. Но, как мне кажется, такие попытки с самого начала были обречены на неудачу. Прежде всего, такие соглашения о таможенных пошлинах тормозят наше развитие, потому что идти всегда быстрее в одиночку. Кроме того, из-за них возникает непонимание сути проблемы. Многим людям кажется, что таможенные пошлины помогают той стране, которая их вводит, но наносят вред другим странам. Поэтому при снижении этих таможенных пошлин мы чем-то жертвуем и другие страны должны как-то компенсировать наши жертвы, снижая свои таможенные пошлины. Такое представление противоречит действительности, и наши таможенные пошлины вредят нам точно так же, как и другим странам. Мы в любом случае выиграем при отказе от таможенных пошлин, даже если другие страны не последуют нашему примеру[9]. Разумеется, мы выиграем еще больше, если они понизят таможенные пошлины у себя, но при условии, что будем действовать в одиночку. Наши национальные интересы совпадают с национальными интересами других стран, а не конфликтуют между собой.

Считаю, что нам будет намного лучше, если мы начнем переход к свободной торговле в одностороннем порядке, как это сделала в XIX веке Англия, отменив свои Хлебные законы. Наше политическое и экономическое могущество вырастет от этого многократно, как это произошло тогда с Англией. Мы великая страна, которой стыдно вести торг с Люксембургом, чтобы снизить пошлины на люксембургские товары или одним росчерком пера сделать безработными тысячи китайских беженцев, вводя квоту на импорт текстиля из Гонконга. Нам надо быть верными своему предназначению. Поэтому мы должны будем задавать темп движения, а не дожидаться остальных стран.

В этой главе я рассмотрел таможенные пошлины как самый простой пример, однако, как уже отмечалось, другие виды ограничений могут еще больше мешать торговле. Мы должны избавиться от всех ограничений. Их можно быстро и постепенно снять, если принять законы, по которым все квоты на импорт и прочие количественные ограничения, независимо от того, введены они нами или на них «добровольно» согласились другие страны, будут ежегодно повышаться на 20 % до тех пор, пока не потеряют всякий смысл, и их получится полностью отменить. А все таможенные пошлины начнут ежегодно снижаться на одну десятую от их нынешнего уровня в течение 10 лет.

Эти меры станут одним из самых эффективных средств укрепления свободы у нас и в других странах.

Современное образование оплачивается и почти полностью администрируется государственными учреждениями и некоммерческими организациями. Такая ситуация складывалась постепенно и сейчас кажется вполне естественной. Поэтому мало кто задумывается о причинах такой организации образования даже в тех странах, где основой экономики является частное предпринимательство и в результате постоянно происходит неоправданное расширение вмешательства государства в сферу образования.

С точки зрения принципов, изложенных в главе 2, есть две причины для государственного вмешательства в сферу образования. Во-первых, есть значительные «эффекты соседства», то есть обстоятельства, при которых действия одного человека наносят ущерб другим людям, но не имеет смысла требовать от этого человека компенсации ущерба, или когда его действия приносят другим людям значительную выгоду, но не имеет смысла требовать от этих людей вознаграждения этому человеку, то есть когда невозможен свободный обмен. Вторая причина – это патерналистская забота о детях и других недееспособных членах общества. «Эффекты соседства» и патернализм по-разному влияют на (1) всеобщее образование и (2) специализированное профессиональное образование. Причины для государственного вмешательства в эти два сегмента образования сильно отличаются и служат обоснованием разных типов действий государства.

Еще одно важное замечание: необходимо различать «обучение» и «образование». Не всякое обучение – это образование, как и не всякое образование – обучение. Для нас главным является образование, а деятельность государства в основном ограничивается обучением.

Стабильное и демократическое общество невозможно без минимального уровня грамотности и знаний, доступного большинству граждан. Как невозможно его существование без всеобщего согласия с определенным набором общих ценностей. Образование помогает обеспечить оба этих условия, поэтому образование ребенка приносит пользу не только ему самому или его родителям, но и другим членам общества. Образование моего ребенка послужит и вашему благополучию, поскольку оно способствует построению стабильного и демократического общества. Нельзя точно определить, какие именно отдельные люди или семьи выигрывают от этого, чтобы выставить им счет за услуги образования, поэтому здесь мы имеем дело со значительным «эффектом соседства».

Какие типы действий государства оправдывает этот «эффект соседства»? Самое очевидное – требование, чтобы каждый ребенок прошел какое-то минимальное обучение. Эту обязанность можно возложить на родителей без каких-либо дополнительных действий государства точно так же, как владельцы зданий и автомобилей обязаны соблюдать определенные правила для обеспечения безопасности других людей. Однако между этими двумя случаями есть большая разница. Если владелец здания или автомобиля не может оплатить расходы, необходимые для соответствия стандартам зданий и автомобилей, то обычно он может избавиться от своего имущества, просто продав его. Таким образом, соблюдение этого требования можно обеспечить без государственной субсидии. Но мы не можем забрать ребенка у родителей, которые не в состоянии оплатить его обязательное обучение. Это противоречит нашим взглядам на семью как на основную единицу общества и нашей вере в свободу человека. Более того, если мы заберем ребенка у родителей, то вряд ли сможем воспитать из него гражданина свободного общества.

Если оплата обязательного обучения будет необременительной для семейного бюджета подавляющего большинства местного населения, то вполне возможно и желательно, чтобы родители оплачивали соответствующие расходы сами. А в особых случаях можно выделять специальные субсидии для нуждающихся семей. Во многих районах США сейчас именно такая ситуация с оплатой обязательного обучения. Там было бы желательно возложить эти расходы непосредственно на родителей. Это позволит избавиться от государственной бюрократии, которая сейчас необходима для сбора налогов в течение всей жизни налогоплательщиков с последующим возвратом этих денег в основном тем же самым налогоплательщикам в период, когда их дети учатся в школе. Эта мера уменьшит риск того, что государство также возьмет на себя администрирование школ, которое мы обсудим далее. Она увеличит шансы того, что доля субсидий в расходах на образование будет снижаться по мере роста доходов населения. Если государство и дальше продолжит оплачивать частичную или полную стоимость обучения, то рост доходов населения приведет к увеличению количества денег, проходящих по замкнутому циклу через налоговый механизм, и расширению роли государства в сфере образования. Наконец, возложив расходы на родителей, мы сможем уравнять социальные и частные затраты на воспитание детей и таким образом увеличить число многодетных семей[12].

Различия между семьями в уровне доходов и числе детей, плюс введение стандартов обучения, соблюдение которых требует значительных расходов, привели к тому, что во многих районах США такая политика не работает. Как в этих районах, так и там, где эта политика успешно работает, расходы по обучению взяло на себя государство. Оно оплачивает не только обязательное для всех минимальное обучение, но и дополнительное для старших классов Одним из доводов в пользу обеих мер являются «эффекты соседства», о которых мы уже говорили. Расходы оплачиваются потому, что это единственный способ обеспечить требуемый минимум. Дополнительное обучение финансируется, так как другие люди выигрывают от обучения талантливых и заинтересованных в продолжении обучения молодых людей. Это, в свою очередь, повышает качество подготовки следующего поколения общественной и политической элиты. Преимущества от применения этих мер должны компенсировать затраты, а размер субсидий может обсуждаться. Однако большинство из нас, скорее всего, решит, что преимущества достаточны, чтобы оправдать какие-то государственные субсидии.

Эти причины оправдывают государственные субсидии только определенных видов обучения. Однако они не оправдывают субсидирование чисто профессионального обучения, увеличивающего экономическую продуктивность молодого человека, но не воспитывающего в нем качеств гражданина или лидера. Очень трудно четко разграничить эти два типа обучения. Общеобразовательное обучение увеличивает экономическую ценность школьника. Ттолько в Новое время и в нескольких странах грамотность перестала быть преимуществом на рынке рабочей силы. А профессиональное обучение обычно расширяет и кругозор студента. Тем не менее различие между ними – не пустая формальность. Субсидирование государством обучения ветеринаров, косметологов, стоматологов и массы других специалистов, применяемое в США во многих учебных заведениях, нельзя оправдать на тех же основаниях, что и субсидирование начальных школ или, на более высоком уровне, гуманитарных колледжей. Дальше в этой главе мы поговорим о том, можно ли субсидирование профессионального обучения оправдать другими причинами.

Разумеется, качественный аргумент «эффектов соседства» не определяет, какие конкретно виды обучения нужно субсидировать и в каких объемах. Очевидно, что наибольшую пользу обществу приносит начальное обучение по стандартной учебной программе, и по мере повышения уровня образования эта польза постепенно снижается. Даже это простое утверждение требует уточнения. Многие государства начали субсидировать университеты задолго до того, как они стали выделять субсидии школам. Какие виды образования приносят больше всего пользы обществу и какую долю ограниченных общественных ресурсов нужно тратить на их субсидирование, должно определить само общество, используя обычные политические инструменты принятия решений. Задача данного анализа состоит не в том, чтобы решить за общество эти вопросы, а в том, чтобы выяснить факторы, от которых зависит выбор решения. Прежде всего – стоит ли делать этот выбор коллективно или индивидуально.

Как мы видели, и введение минимального обязательного образования, и финансирование такого образования государством можно обосновать «эффектами соседства» образования. Однако следующий шаг, а именно передачу учебных заведений под государственное управление, то есть фактическую национализацию почти всей «индустрии образования», куда труднее обосновать этими причинами или какими-либо другими. О возможности подобной национализации редко говорят в открытую. Обычно государство финансирует обучение, непосредственно оплачивая расходы по содержанию учебных заведений. Поэтому, казалось бы, фактическая национализация является следующим логичным шагом. Однако национализацию легко отделить от субсидирования. Государство могло бы ввести некий минимальный обязательный уровень обучения, финансирование которого осуществлялось бы выдаваемыми родителям ваучерами. По ним на каждого ребенка ежегодно выплачивалась бы определенная максимальная сумма при условии, что она будет потрачена на обучение в любом «официально утвержденном» учебном заведении. Тогда родители могли бы израсходовать эту и любую дополнительную сумму из собственных средств на покупку услуг обучения в одном из «официально утвержденных» учебных заведений, которое они сами выбрали. Такие услуги могли бы предоставлять частные как коммерческие, так и некоммерческие учебные заведения. А роль государства ограничивалась бы контролем за тем, что «официально утвержденные» учебные заведения соответствуют определенным минимальным стандартам обучения. Например, чтобы в их учебной программе был определенный стандартный контент. Примерно так же, как сейчас государство инспектирует рестораны и проверяет соблюдение ими минимальных санитарных норм.

Великолепным образцом такой системы ваучеров является программа обучения ветеранов, начатая в США после Второй мировой войны. Каждый ветеран, соответствующий правилам этой программы, ежегодно получал определенную максимальную сумму. Он мог потратить ее по своему выбору на обучение в любом учебном заведении, которое отвечало определенным минимальным требованиям. Как аналоги системы ваучеров на обучение можно рассматривать английский закон, по которому местные власти оплачивают обучение некоторых студентов в негосударственных школах и университетах, и частичную оплату французским государством обучения в частных школах.

Один из аргументов в пользу национализации школ, исходя из «эффекта соседства», гласит, что без нее невозможно обеспечить общую систему ценностей, необходимых для стабильности общества. Предлагаемые выше минимальные стандарты обучения в частных школах не могут сами по себе обеспечить достижение этого результата. Конкретным примером этой проблемы являются школы при различных религиозных организациях. В каждой школе своя система ценностей, несовместимая с ценностями школ других религиозных организаций, так же как и с ценностями обычных школ. В результате обучение в таких школах не объединяет, а разъединяет общество.

В крайней форме этот аргумент работает не только в пользу администрируемых государством учебных заведений, но и обязательного их посещения. Сейчас в США и в большинстве западных стран обучение в государственных школах еще не является обязательным. Однако частные школы оказываются в невыгодном положении, потому что они ничего не получают из государственных фондов, выделяемых сфере образования, либо получают из них очень мало. Эта проблема уже привлекла много внимания сначала во Франции, а сейчас и в США. В ходе дискуссий звучали опасения, что если частные школы получат государственное финансирование, то это значительно укрепит школы при религиозных организациях. В результате будет труднее добиться приверженности молодого поколения общим ценностям.

Этот аргумент звучит достаточно убедительно, но он основан на спорном утверждении, что денационализация школ будет иметь такие негативные последствия. В то же время этот аргумент нарушает принципы личной свободы. Очень трудно провести границу между воспитанием в духе приверженности общим ценностям, необходимым для стабильности общества, и промывкой мозгов, лишающей молодого человека свободы мысли и выбора веры.

С точки зрения ее последствий, денационализация обучения расширит доступную родителям свободу выбора. Сейчас они могут отправлять детей в государственные школы бесплатно. Однако мало кто из них пошлет их в негосударственную школу, если та тоже не получает субсидии. Религиозные школы находятся в менее выгодном положении, так как не получают никаких государственных средств, выделяемых на обучение. Но они получают субсидии от своих религиозных организаций, собирающих для этого средства. Других источников субсидирования у частных школ очень мало. Если предоставить средства, выделяемые сейчас государством на обучение, в распоряжение родителей вне зависимости от того, в какой школе учатся их дети, то сразу же возникнет масса новых частных школ, готовых удовлетворить спрос на услуги обучения. У родителей появится куда более мощный способ прямо выразить свое отношение к качеству обучения в школе, которую посещает их ребенок. Если оно не устраивает их, то они просто переведут его в другую школу. Сейчас такой перевод связан с большими расходами, поскольку для этого нужно отправить ребенка в частную школу либо переехать в другой город или пригород. Родители, не готовые на такие жертвы, могут выразить свое недовольство качеством обучения только с помощью жалоб.

Возможно, свободу выбора школы можно было бы расширить и в системе государственных школ. Однако здесь ограничением является обязанность государства обеспечить каждого ребенка обучением в школе. Как и в других сферах жизни, предпринимательство на основе свободной конкуренции, скорее всего, намного эффективнее удовлетворит спрос потребителей, чем национализированные предприятия или предприятия, предназначенные для решения других задач. Поэтому в результате денационализации образования влияние религиозных школ на воспитание молодого поколения не вырастет, а снизится.

Еще одним аргументом в пользу денационализации школьной системы является вполне естественное нежелание родителей, чьи дети учатся в религиозных школах, платить дополнительные налоги для финансирования государственных школ. От этого в районах, где значительная часть детей посещает религиозные школы, возникают серьезные проблемы из-за недостаточного финансирования государственных школ. Поскольку качество обучения в значительной мере зависит от финансирования, из-за таких проблем в этих районах качество государственных школ оказывается ниже, чем в среднем по стране. В результате религиозные школы оказываются более привлекательными по качеству обучения.

Сторонники национализации образования часто ссылаются на то, что частные школы усиливают классовые различия. Если родителям дать больше свободы выбора школы для своего ребенка, то дети из состоятельных семей будут учиться в элитных заведениях, где среди учеников нет представителей бедных слоев населения. В результате дети из разных социальных слоев будут изолированы друг от друга. Оставляя в стороне убедительность этого аргумента, следует отметить: совсем не очевидно, что результат большей свободы в выборе школы для ребенка будет именно таким, поскольку уже сейчас расслоение в жилых районах значительно ограничивает возможности для общения детей из разных социальных слоев. Кроме того, сегодня любая семья может отдавать своих детей в частную школу. Обычно такой возможностью пользуются только состоятельные семьи. В итоге их дети во время учебы не могут общаться со своими сверстниками из бедных семей, что усиливает расслоение в обществе. Аналогичная проблема возникает, когда детей отдают в религиозные школы.

Мне кажется, этот аргумент сторонников национализации образования на самом деле работает против них самих. Спросите себя: в чем состоит самый главный минус жизни в бедном пригороде, не говоря уже о негритянском районе большого города?

Если житель бедного пригорода мечтает о новом автомобиле, то он может скопить достаточную сумму, чтобы купить такую же машину, какую покупает житель богатого пригорода. Для этого ему не надо переезжать. Напротив, он может скопить необходимые деньги, сэкономив на каждодневных расходах. Точно так же он может приобрести новую одежду, мебель, книги и так далее. Но предположим, что в бедной семье, живущей в районе трущоб, растет одаренный ребенок. Эта семья мечтает дать ему хорошее образование, ради чего готова сэкономить на всем, чтобы скопить достаточно денег для оплаты его обучения. Если одна из немногочисленных частных школ не предоставит в виде исключения особые льготы или стипендию, то семья вряд ли сможет осуществить свою мечту, ведь «хорошие» государственные школы есть только в богатых пригородах. Вполне возможно, что ради улучшения качества обучения, которое получает этот одаренный ребенок, эта семья готова платить больше налогов. Но вряд ли у нее хватит доходов, чтобы переехать в пригород, где живут состоятельные люди.

Мне кажется, что большинство людей, когда заходит речь о государственной школе, представляют себе небольшой город, где есть только одна школа, в которой учатся дети всех жителей города независимо от их благосостояния. В таком небольшом городе государственная школа действительно снижает расслоение общества. Но в быстро растущих крупных городах и их пригородах ситуация резко отличается. Сейчас наша школьная система только усиливает расслоение в обществе. В результате у особо одаренных детей из бедных районов, с которыми мы связываем наши надежды на лучшее будущее очень мало шансов начать успешную карьеру.

Другой аргумент в пользу национализации школ – «техническая монополия». В небольших поселениях и в сельской местности может быть мало учеников, и местным жителям вполне достаточно иметь только одну школу. Поэтому в такой ситуации с помощью конкуренции нельзя защищать интересы родителей и учеников. Как и в других случаях технической монополии, здесь альтернативами являются не ограниченная либо контролируемая государством частная монополия и государственная школа. То есть опять нужно выбирать меньшее из зол. Это разумный и важный аргумент, но за последние десятилетия его убедительность снизилась по мере развития транспорта и урбанизации населения США.

Мне кажется, что с учетом этих соображений оптимальным решением, по крайней мере для начальной и средней школы, будет комбинация государственных и частных заведений. Родителям, которые захотят отправить детей в частную школу, будет выплачена сумма, соответствующая ориентировочной стоимости обучения ребенка в государственном учреждении при условии, что эта сумма будет потрачена на образование в официально утвержденной школе. Такая комбинация государственных и частных школ снимет проблемы технической монополии. Родителям, чьи дети учатся в частных несубсидируемых школах, не придется дважды платить за образование в виде стандартных налогов и непосредственной платы за обучение. Она будет способствовать конкуренции в этой сфере, которая станет дополнительным стимулом для развития и улучшения образования во всех школах. Конкуренция сильно поможет созданию здорового разнообразия школ и улучшит гибкость системы обучения. Немаловажным преимуществом конкуренции будет зависимость зарплаты учителей от положения их школ на рынке образования, поскольку у властей будет независимый стандарт для обоснования повышения заработной платы и ее быстрой коррекции с учетом изменений спроса и предложения.

Многие считают, что системе просвещения не хватает средств на строительство новых школ и повышение зарплаты для привлечения лучших учителей. Мне кажется, что причина проблем образования не в этом. Ведь расходы на него растут намного быстрее, чем наш общий доход. Зарплата учителей увеличивается гораздо быстрее зарплаты многих других профессий, для которых нужен примерно такой же уровень подготовки. Проблема не в том, что мы тратим слишком мало денег на образование, хотя возможно, что это действительно так. Она в том, что мы получаем слишком мало отдачи от каждого потраченного доллара. Деньги, ушедшие на постройку величественных зданий школ и роскошное оформление прилегающих к ним территорий, можно считать расходами на школьную систему, но они явно не являются расходами на образование. Точно так же следует рассматривать расходы, связанные с обучением плетению корзинок, популярным танцам и многими другими факультативными курсами, свидетельствующими об изобретательности педагогов. Сразу уточню: у меня нет никаких возражений против того, чтобы родители оплачивали такое обучение из своего кошелька, если они считают, что оно нужно их ребенку. Их личное дело, как они потратят свои деньги! Но я категорически против использования для подобного обучения денег, полученных из налогов, оплачиваемых и этими родителями и другими людьми. Нет никаких «эффектов соседства», которыми можно было бы обосновать подобное использование налогов.

Главная причина такого использования общественных денег – нынешняя система, при которой тот, кто управляет школой, обеспечивает и ее финансирование. Родители, желающие, чтобы деньги расходовались на улучшение качества обучения их детей, а не на тренеров и украшение здания школы, не имеют никакой возможности выразить свои пожелания. Если только не смогут убедить большинство родителей изменить распределение расходов для всех семей. Здесь действует общий принцип, согласно которому рынок дает каждому человеку возможность делать выбор по своему вкусу, то есть обеспечивает эффективное пропорциональное представительство, тогда как политический процесс лишает людей такого выбора. Кроме того, возможности родителей потратить дополнительные средства на образование своих детей существенно ограничены. Если они переведут ребенка в частную школу, то им придется целиком оплачивать его обучение из собственного кармана, а не только разницу между стоимостью обучения в государственной и этой частной школе. Зато они могут свободно оплачивать факультативные занятия, например уроки танцев и музыки! Поскольку практически нет возможности для увеличения расходов на обучение в частных школах, то потребность увеличить затраты на обучение детей приводит только к росту тех статей государственных расходов, которые не могут оправдать вмешательство государства в систему обучения.

Как показывает этот анализ, применение предложенного здесь решения может привести не только к уменьшению государственных расходов на обучение, но и к увеличению суммарных расходов на него. Это решение позволит родителям более эффективно распределять деньги по своему усмотрению, поэтому они станут тратить больше, чем тратят сегодня, – непосредственно и в виде налогов. Родителям, готовым потратить больше на обучение своего ребенка, не будут мешать нынешние ограничения на использование этих денег. А другим людям, дети которых сейчас не обучаются в нее, не говоря уже о тех, чьи дети не будут ходить в школу и в будущем, не придется платить дополнительные налоги для оплаты расходов, не связанных с образованием в привычном для них смысле[13].

Что касается зарплаты учителей: главная проблема не в том, что она в среднем слишком низка, на самом деле в среднем она достаточно высокая. На самом деле ставки у учителей одинаковые и фиксированные, поэтому получается, что плохим учителям сильно переплачивают за их работу, а хорошим – сильно недоплачивают. Ставки заработной платы, как правило, стандартные и зависят не столько от профессиональных качеств учителя, сколько от его стажа, наличия каких-то степеней и преподавательских лицензий. Это тоже в большой степени результат нынешней системы государственного управления школами. И чем выше административная единица, которой управляет государство, тем больше проблем с зарплатой учителей. Именно поэтому профессиональные педагогические организации активно выступают за расширение этой единицы: от местного школьного округа к штату и от штата к федеральному правительству. В любой бюрократической гражданской организации стандартная шкала заработной платы почти неизбежна. В такой организации практически невозможно стимулировать конкуренцию с помощью разных ставок в зависимости от достоинств конкретного сотрудника. Сами учителя осуществляют основной контроль, а у родителей или местной общественности очень мало средств для контроля работы этой системы. Большинство сотрудников организации из любой сферы, будь то плотники, водопроводчики или учителя, предпочитает стандартную шкалу зарплаты и выступает против оплаты, зависящей от достоинств конкретного сотрудника. Причина такого предпочтения уравниловке очевидна: в любой организации очень мало особо талантливых сотрудников. Люди всегда пытаются сговориться об установлении фиксированных цен, используя для этого профсоюз или промышленную монополию. Но эти сговоры обычно не выдерживают конкуренции, если только государство не к ним принуждает или хотя бы не оказывает им существенную поддержку.

Попробуем придумать систему приема на работу и оплаты труда учителей, которая будет отсеивать инициативных людей с богатым воображением и уверенных в своих силах с тем, чтобы все учителя в школах были бестолковыми и скучными посредственностями. Для этого проще всего скопировать систему преподавательских лицензий и стандартной шкалы зарплат, применяемую сейчас в больших городах и на уровне штатов. Приходится удивляться, что при такой системе уровень преподавания в начальной и средней школе все еще достаточно высок. Альтернативная система разрешит эти проблемы, с помощью конкуренции достойно вознаградит за труд лучших учителей и привлечет в школы самых способных преподавателей.

Почему вмешательство государства в школьное обучение в США приняло именно такие формы? Хотя я не настолько глубоко знаю историю развития американской школьной системы, чтобы исчерпывающе ответить на этот вопрос, но, возможно, некоторые мои предположения помогут изменить государственную политику в сфере образования. Я отнюдь не считаю, что предлагаемые мною меры стоило применять сто лет назад. До эпохи современных средств транспорта аргумент о «технической монополии» был намного убедительнее. Столь же важно и то, что в XIX и начале XX века главную проблему США представляло не развитие разнообразия, а формирование общих ценностей, без которых не может существовать стабильное общество. В то время США наводнили потоки иммигрантов со всего света, говоривших на разных языках и сформировавшихся под влиянием разных культурных традиций. «Плавильный котел» должен был обеспечить определенную степень единообразия и приверженности общим ценностям.

Государственные школы сыграли в решении этой задачи важную роль, не в последнюю очередь из-за того, что благодаря им английский стал общим языком. При альтернативной системе «ваучеров» минимальные требования к школам, претендующим на получение статуса «официально утвержденной», вполне могли включать и использование в учебном процессе английского языка. Но, скорее всего, частным школам 100 лет назад оказалось бы намного труднее выполнить это требование. Аргументы в пользу системы государственных школ в то время были бы гораздо убедительнее, чем сейчас. Но это вовсе не означает, что она считалась бы в любом случае лучше альтернативной системы. Проблема, стоящая перед нами сегодня, заключается не в обеспечении единообразия, а в его избытке. Поэтому наша задача – способствовать разнообразию. И альтернативная система решит эту задачу намного эффективнее, чем национализированная школьная система.

Другой фактор, который был важен сто лет назад, – презрительное отношение к частным лицам, использующим наличные гранты (их часто считают «подачками») при отсутствии эффективного механизма административного контроля распределения ваучеров и их использования. Поэтому государственное управление школами в прошлом веке было необходимо для контроля финансирования образования.

Сегодня административный контроль распределения ваучеров и их использования легко внедрить с помощью мощной системы налогообложения физических лиц и программ социального обеспечения.

Как видно из приведенных выше примеров системы образования в Англии и Франции, некоторые элементы предлагаемого мною решения уже используются в этих двух странах. В других на западе сейчас также растет интерес к подобным схемам оплаты обучения. Во многом эта тенденция объясняется развитием в наши дни государственного аппарата, существенно упрощающего внедрение подобных схем.

Хотя при переходе от нынешней системы к предлагаемой мной альтернативной возникнут различные проблемы административного характера, они не уникальны и их вполне можно будет решить. Так же, как и при денационализации других секторов экономики, существующие здания и оборудование можно было бы продать частным предпринимателям, пожелавшим работать в этом секторе рынка. Поэтому для перехода к альтернативной системе не понадобятся дополнительные расходы. Поскольку государственные органы по крайней мере в некоторых районах, продолжат управлять школами и далее, то переход осуществится постепенно и легко. Подчинение местным властям школ в США и некоторых других странах также облегчит этот переход, поскольку оно будет содействовать экспериментированию в ограниченных масштабах. Разумеется, возникнут проблемы при отборе получателей грантов конкретной государственной организации. Но они ничем не отличаются от тех проблем, которые возникают сегодня при определении, кто должен обеспечить образование для конкретного ребенка. Разница в размере гранта сделает одни районы привлекательнее других точно так же, как сегодня привлекательность школ определяется качеством обучения. Единственной новой проблемой могут стать злоупотребления грантами, поскольку у родителей окажется больше свободы выбора школы для своих детей. Опасения возникновения проблем административного характера – типичный способ защиты статус-кво от любых предлагаемых реформ. В данном случае эта защита еще менее убедительна, чем обычно, потому что при текущей ситуации возникают не только главные проблемы, которые устранит предлагаемая альтернативная система. Появляется целый ряд дополнительных сложностей из-за выполнения государством административных функций в сфере образования.

До сих пор мы говорили об обучении в начальной и средней школе. Национализацию высшего образования намного труднее обосновать «эффектами соседства» или «технической монополией». Все согласны, что для воспитания граждан демократического общества начальная школа должна обучать детей чтению, письму и арифметике, но чем выше уровень образования, тем больше разногласий относительно содержания учебных программ. Если спуститься на уровень образования, который намного ниже уровня американского колледжа, то даже там нет единого стандарта содержания учебной программы. Его отсутствие может поставить под вопрос даже необходимость субсидий для высшего образования. Это в значительной мере опровергает необходимость национализации образования для воспитания молодого поколения в духе общей системы ценностей. На этом уровне разговор о «технической монополии» теряет всякий смысл, потому что для учебы в университетах и колледжах молодые люди могут на время переехать в другой город или штат.

В США государственные университеты и колледжи меньше влияют на всю систему образования, чем государственные начальные и средние школы. Тем не менее их значение постоянно возрастало, по крайней мере так было до 1920-х годов. Теперь в них учатся более половины всех студентов[14]. Одной из главных причин такого роста была относительная дешевизна: большинство принадлежащих местным властям и штатам колледжей и университетов установило плату за обучение гораздо более доступную, чем у частных университетов. Поэтому у последних возникают серьезные проблемы с финансами, и они с полным основанием жалуются на «несправедливую» конкуренцию. Частные университеты хотят оставаться независимыми от государства, но в то же время они пытаются с его помощью решить свои финансовые проблемы.

На основе приведенного выше анализа можно предложить оптимальное решение. Государственные расходы на высшее образование нужны для воспитания нового поколения граждан и лидеров общества. Хотя я должен уточнить, что значительную долю нынешних расходов, которые идут на чисто профессиональное обучение, нельзя обосновать ни этими, ни, как мы увидим дальше, какими-либо иными соображениями. Нет никаких причин для того, чтобы субсидии получали только государственные учебные заведения. Все субсидии на высшее образование должны идти частным лицам с тем, чтобы они могли заплатить за обучение в выбранном ими самими колледже или университете. Но при условии, что обучение в этом колледже или университете признано достойным субсидирования. Все учебные заведения, которыми по-прежнему управляет государство, обязаны взимать плату, покрывающую стоимость образования. Тогда они станут на равных конкурировать с негосударственными учебными заведениями[15]. В общих чертах такая система будет похожа на систему субсидирования образования ветеранов, которая начала действовать в США после Второй мировой войны. Отличие лишь в том что субсидии будут идти не от федерального правительства, а от штатов.

Переход к такой системе создаст условия для более эффективной конкуренции между школами разных типов и для более рационального использования их ресурсов. При этой системе частным колледжам и университетам не придется просить помощи у государства. Благодаря этому они сохранят свою полную независимость и разнообразие, и в то же время смогут конкурировать на равных с государственными учебными заведениями. Дополнительным преимуществом этой системы будет возможность контроля целей, на которые идут субсидии. Субсидирование учебных заведений, а не людей привело к тому, что государство всю деятельность учебного заведения, включая и ту, которая этого не заслуживает субсидий. Даже на первый взгляд видно, что эти два вида деятельности учебных заведений частично перекрывают друг друга, но явно не совпадают.

Чтобы убедиться, что альтернативная система станет более справедливой, достаточно посмотреть, к каким изменениям она приведет в сфере высшего образования колледжей и университетов, где много частных учебных заведений с разнообразными учебными программами. Штат Огайо, например, заявляет своим гражданам: «Если ваш ребенок хочет учиться в колледже, то мы автоматически назначим ему приличную стипендию на все четыре года. Но при условии, что он будет соответствовать минимальным требованиям к студентам и правильно выберет для обучения Университет штата Огайо. Если вы или ваш ребенок хотите учиться в Оберлинском колледже или в университете Вестерн Резерв, не говоря уже о Йеле, Гарварде, Северо-Западном университете, колледже Белойта или Чикагском университете, то мы не дадим вам ни цента». Как можно оправдать такую позицию? Если бы штат Огайо тратил выделенные на высшее образование деньги на стипендии, которые можно было бы использовать в любом колледже и университете, и требовал бы от своего университета, чтобы тот конкурировал на равных с другими образовательными учреждениями, то это было бы гораздо справедливей и полезней для повышения качества высшего образования[16].

У профессионального образования нет таких «эффектов соседства», как у общеобразовательных учреждений. Эта форма инвестиций в человеческий капитал совсем не отличается от инвестиций денег в оборудование, здания и прочие формы неодушевленного капитала. Целью таких инвестиций является увеличение экономической продуктивности людей. Если эти инвестиции принесут желаемый результат, то общество свободного предпринимательства вознаградит человека, который получил профессиональное образование, более высоким доходом от его услуг[17]. Это увеличение дохода является экономическим стимулом для инвестиций капитала как в машины, так и в человека. В обоих случаях оно должно покрывать затраты. В профессиональном образовании основные затраты составляют доход, упущенный в период обучения, проценты прибыли, которая была потеряна из-за переноса начала заработка на более поздний срок, а также специфические расходы на приобретение образования, такие как плата за обучение и покупка учебников и учебного оборудования. У физического капитала основные затраты составляют расходы на строительство капитального оборудования и проценты на прибыль, которая не была получена во время этого строительства. Человек обычно считает инвестиции оправданными, если, по его оценке, дополнительные доходы превышают дополнительные расходы[18]. Если человек делает инвестиции из своих личных средств, а государство не субсидирует эти инвестиции и не облагает налогами доходы, то этот человек (или его родители, спонсоры или благодетели) берет на себя все дополнительные расходы и получает все дополнительные доходы. При таком подходе невозможны непредусмотренные расходы и несправедливое распределение доходов, часто приводящих к конфликту частных и общественных интересов.

Если бы капитал для инвестиций в людей был так же доступен, как и в физические активы (независимо от того, осуществляется инвестирование с помощью рынка, напрямую самими студентами, их родителями или попечителями), то окупаемость этих двух видов инвестиций была бы примерно одинакова. А если бы она стала выше у инвестиций в неодушевленный капитал, то у родителей появился бы стимул покупать своим детям такой капитал вместо его инвестирования в профессиональное образование, и наоборот. Есть достаточно фактических данных, подтверждающих гораздо более высокую окупаемость инвестиций в образование, чем инвестиций в физический капитал, что свидетельствует о дефиците инвестиций в человеческий капитал[19].

Дефицит инвестиций в человеческий капитал, скорее всего, является следствием несовершенства рынка капитала. Инвестиции в человеческий капитал нельзя финансировать на тех же условиях и так же просто, как инвестиции в капитал физический. Нетрудно догадаться, в чем тут дело. При выделении кредита с фиксированной процентной ставкой на финансирование инвестиций в физический капитал кредитор может использовать в качестве залога недвижимое имущество или остаточные требования на сами физические активы. И если с ним не расплатятся по кредиту, то он сможет вернуть хотя бы часть инвестиций за счет продажи этих физических активов. Если же он дает кредит на улучшение экономической производительности человека, то очевидно, что он не может получить аналогичное обеспечение для такого кредита. Вложенные в человека инвестиции невозможно вернуть, если только он не является рабом, которого покупают и продают. Но даже в этом случае нельзя получить такой же залог для кредита. Окупаемость инвестиций в физические активы обычно не зависит от готовности к сотрудничеству заемщика, а отдача от инвестиций в человеческий капитал, очевидно, зависит. Поэтому давать кредит на образование человека, у которого кроме будущего заработка нет другого обеспечения, намного рискованнее, чем кредитовать строительство зданий. Кроме того, при инвестициях в образование намного труднее заставить заемщика выплатить кредит и проценты по нему.

Также следует учитывать, что для финансирования инвестиций в образование плохо подходят кредиты с фиксированным процентом, так как у таких инвестиций больше риска. Средняя ожидаемая прибыль может быть высокой, но отклонения от средней величины бывают очень значительны. Очевидная причина таких отклонений – смерть или физическая недееспособность заемщика. Но куда важнее, видимо, различия в способностях человека, его активности и везении. Поэтому, если предоставлять на финансирование образования кредиты с фиксированной ставкой, обеспечением которых считается только ожидаемый будущий заработок, то значительная их часть никогда не будет выплачена. Чтобы сделать такие ссуды привлекательными для кредиторов, нужно поднять номинальную процентную ставку для всех кредитов до такого уровня, чтобы она могла компенсировать потери капитала из-за невыплаты кредита. Однако высокая номинальная ставка нарушит законы о ростовщичестве и сделает кредиты невыгодными для заемщиков[20]. В других типах инвестиций при высоком риске используются инвестиции в акционерный капитал вместе с ограниченной ответственностью акционеров. В области образования аналогичным решением станет «покупка» доли будущего заработка студента: выдать ему средства для финансирования его обучения при условии, что он согласен выплачивать кредитору определенную часть своего будущего заработка. Таким образом кредитор получит от сделавших успешную карьеру бывших студентов больше, чем инвестировал в их обучение. В результате он сможет компенсировать потерю инвестиций в обучение других студентов, которые не добились успеха.

Стоит отметить, что в последние годы в США успешно развивается система частных кредитов студентам колледжей, благодаря созданию некоммерческого фонда United Student Aid Funds, который выдает гарантии под кредиты, предоставляемые отдельными банками.

Вряд ли частные контракты такого типа противоречат законодательству. Хотя, с точки зрения экономиста, они подразумевают покупку доли потенциального дохода отдельного человека и, таким образом, означают частичное рабство. Несмотря на потенциальную выгоду и для кредитора, и для заемщика, такие контракты редко заключаются из-за больших затрат на обеспечение их выполнения. Эти затраты связаны с высокой мобильностью потенциальных заемщиков, трудностью получения достоверных отчетов о доходах и длительным периодом действия таких контрактов. Очевидно, что такие затраты будут особенно велики при маленьких инвестициях и широкой географической распределенности заемщиков. Скорее всего, именно из-за этого частный сектор не использует такой тип инвестиций.

Однако вполне вероятно, что важную роль тут сыграла и комбинация новизны самой идеи, нежелание рассматривать инвестиции в людей как аналог инвестициям в физические активы. Из-за этого в обществе, скорее всего, будет иррациональное негативное отношение к таким контрактам, даже если они заключаются добровольно. Кроме того, наиболее подходящими финансовыми посредниками для таких инвестиций являются страховые компании, которые могут ввести свои юридические и другие ограничения. Потенциальная выгода, особенно у тех компаний, которые первыми займутся такими инвестициями, будет настолько высока, что она компенсирует чрезвычайно высокие административные расходы[21].

Какие бы ни были тому причины, несовершенство рынка привело к дефициту инвестиций в человеческий капитал. Поэтому государственное вмешательство можно обосновать как «технической монополией» (поскольку таким инвестициям мешают высокие административные расходы), так и необходимостью исправить ситуацию на рынке (так как рынок не отреагировал на проблему оперативно и гибко).

Как именно следует вмешиваться государству? Очевидной, и единственной на сегодняшний день, формой вмешательства являются непосредственные государственные субсидии профессионального образования, финансируемые из общих доходов страны. Я считаю такое вмешательство совершенно неоправданным. Инвестировать нужно до тех пор, пока дополнительная прибыль не окупит инвестиции и процент, который можно было получить от этих денег при рыночной ставке. Если инвестиции идут на обучение, то дополнительная прибыль принимает форму повышенной оплаты услуг, предоставляемых прошедшим обучение человеком. При построении экономики на принципах частного предпринимательства человек получит эту дополнительную прибыль в виде личного дохода. При субсидирований не придется нести никаких расходов, поэтому если бы субсидии выдавались всем, кто желает получить образование и соответствует определенным минимальным стандартам качества, – это привело бы к избыточным инвестициям в людей. У них был бы стимул получить образование, пока дополнительная прибыль от него превысила частные расходы, даже если она не окупила инвестированного капитала, не говоря уже о процентах на него. Государству пришлось бы ограничить субсидии, чтобы избежать избыточных инвестиций. Даже если не учитывать сложность расчета их «правильного» объема инвестиций, то все равно придется прибегнуть к довольно произвольному распределению ограниченного объема среди претендентов. Тем, кому повезет получить субсидию на образование, достанется весь доход от этих инвестиций, а расходы на них придется оплачивать обычным налогоплательщикам. Такой способ перераспределения доходов совершенно несправедлив и вреден.

Вместо перераспределения доходов нужно обеспечить инвестирование в людей на тех же условиях, на которых инвестируют в физические активы. Люди, получающие инвестиции на свое образование, должны оплачивать их за соответствующее вознаграждение. Несовершенство рыночных механизмов не должно мешать инвестировать в образование, если есть готовность оплачивать связанные с этим инвестированием расходы. Одним из способов обеспечения этого результата является участие государства в инвестировании в акционерный капитал людей. Какой-то государственный орган может финансировать образование любого человека, соответствующего минимальным стандартам качества. Этот орган в течение конкретного периода времени ежегодно станет выделять определенную сумму при условии, что деньги будут потрачены на обучение в одном из сертифицированных учебных заведений. И получатель этой материальной помощи после окончания обучения обязуется каждый год выплачивать государству определенный процент своего заработка сверх какой-то фиксированной суммы за каждые 1000 долларов, которые он получил от государства. Эти будущие выплаты можно легко добавить к выплатам подоходного налога, чтобы уменьшить до минимума дополнительные административные расходы. Базовую сумму следует установить равной усредненному доходу человека, у которого нет специального образования. А подлежащий выплате процент зарплаты следует так рассчитать, чтобы обеспечить окупаемость всего проекта. При такой системе фактически все расходы несут те, кто проходит обучение, а объем инвестиций в обучение эти люди выбирают сами. Если бы государство финансировало профессиональное образование только таким способом и расчетный заработок учитывал бы все соответствующие доходы и затраты, то свободный выбор людей оптимизировал бы объем инвестиций.

Второе условие, к сожалению, вряд ли можно полностью удовлетворить, так как нельзя учитывать нематериальные вознаграждения, которые я упоминал выше. Поэтому на практике инвестиции в соответствии с этим все равно окажутся недостаточными и не будут оптимально распределяться[22].

По ряду причин лучше, если этот план разработают частные финансовые и некоммерческие организации, например фонды и университеты. Поскольку трудно рассчитать базовую зарплату и ее процент, подлежащий уплате государству, то есть значительный риск использования этой схемы для политических спекуляций. Информация о текущих ставках зарплаты разных профессий дает лишь очень приблизительное представление о том, при каких выплатах из будущей зарплаты этот проект окажется самоокупаемым. Кроме того, базовая зарплата и подлежащий выплате процент от нее у разных людей должны быть разными в зависимости от их предполагаемой зарплаты. Точно так же как группы людей с разной ожидаемой продолжительностью жизни платят разные страховые взносы.

Что касается административных расходов, которые могут помешать разработке такого плана негосударственными организациями, то лучше, если соответствующие средства предоставит федеральное правительство, а не органы власти уровня штатов или муниципалитетов. Например, если власти штата начнут вести розыск людей, образование которых они финансировали, то расходы окажутся такими же, как при розыске людей страховой компанией. А если розыск будет вести федеральное правительство, то связанные с ним расходы уменьшатся до минимума (хотя будут больше нуля). Если человек эмигрирует в другую страну, то у него, скорее всего, останутся юридические или моральные обязательства выплачивать определенный процент заработка. Однако заставить его выполнить эти обязательства намного сложней и дороже, поэтому у сделавших успешную карьеру людей может появиться стимул к эмиграции. Разумеется, аналогичная проблема возникает в куда больших масштабах при выплате подоходного налога. Хотя эта и другие административные проблемы, связанные с реализацией предложенной мной схемы на федеральном уровне, создадут определенные некритичные трудности, но по-настоящему серьезной станет политическая проблема, о которой шла речь выше: как предотвратить использование этой схемы для политических спекуляций и ее превращение из самоокупаемого проекта в субсидирование профессионального образования.

Если эти риски реальны, то реальны и возможности их устранения. Из-за несовершенства рынка капитала дорогое профессиональное образование доступно только тем молодым людям, чьи родители или попечители готовы оплатить их обучение. Поэтому получившие такое образование специалисты образуют замкнутую группу, огражденную от конкуренции недоступностью людям соответствующего образования из-за недостатка необходимого капитала. В результате происходит постоянное воспроизведение неравенства благосостояния и статуса разных людей. Применение описанной в этой главе схемы сделает капитал гораздо более доступным и, таким образом: обеспечит настоящее равенство возможностей, уменьшит неравенство доходов и благосостояния, и позволит более эффективно использовать человеческий потенциал. Стоит подчеркнуть, что этого удастся достичь не с помощью ограничения конкуренции, ликвидации стимулов и устранения симптомов проблемы, вместо самой проблемы, как произошло бы при перераспределении доходов напрямую. Необходимо усилить конкуренцию, повысить эффективность стимулов и ликвидировать причины неравенства.

Как известно из истории, развитие капитализма сопровождалось существенным ослаблением особых ограничений экономической деятельности различных религиозных, расовых и социальных групп – то есть ослаблением дискриминации. Замена отношений, построенных на статусе, системой контрактов стала первым шагом к освобождению крепостных в Средние века. Евреи, несмотря на официальное преследование, выжили в средневековой Европе благодаря существованию рыночного сектора, где они могли зарабатывать деньги на жизнь. Пуритане и квакеры эмигрировали в Новый свет, потому что сумели с помощью рынка накопить необходимые для путешествия за океан средства, несмотря на преследования в других сферах жизни. После Гражданской войны в южных штатах были значительно ограничены права афроамериканцев, однако их не лишили права владения недвижимостью или личным имуществом. Отсутствие такого запрета объясняется вовсе не стремлением защитить права афроамериканцев, а верой в частную собственность, которая оказалась сильней желания дискриминировать чернокожих. Следование общим принципам частной собственности и капитализма обеспечило экономические возможности для афроамериканцев. В результате они добились большего успеха, чем могли бы добиться, если бы эти принципы не соблюдались. В любом обществе дискриминация групп с определенным цветом кожи или религией сильнее всего в сферах жизни с наибольшей степенью монополизации. Меньше всего ее там, где свобода конкуренции выше.

Как уже отмечалось в главе 1, парадокс истории состоит в том, что именно меньшинства чаще всего выдвигают наиболее активных и многочисленных сторонников фундаментальных изменений капиталистического общества. Эти меньшинства готовы обвинять капитализм в ограничениях, с которыми до сих пор сталкиваются, но ни за что не признают, что свободный рынок стал главным фактором существенного смягчения этих ограничений.

Мы уже видели, как свободный рынок отделяет экономическую эффективность от неэкономических характеристик человека. Как отмечалось в главе 1, покупатель хлеба не интересуется, выпечен он из муки, выращенной белым человеком или темнокожим, христианином или евреем. Поэтому производитель пшеницы может максимально эффективно использовать доступные ему ресурсы, независимо от того, как общество относится к цвету кожи, вероисповеданию и другим характеристикам людей, которые у него производят пшеницу. Еще важнее то, что при свободном рынке есть экономический стимул отделять экономическую эффективность от других характеристик любого человека. Бизнесмен или предприниматель, который в своем бизнесе ориентируется на эффективность производства, выигрывает у конкурентов, руководствующихся соображениями неэкономического характера. Все потому что у этих конкурентов расходы больше, и в результате они не выдерживают конкуренции на свободном рынке.

Это явление имеет куда более широкие масштабы. Принято думать, что человек, подвергающий других дискриминации из-за их расовой или религиозной принадлежности, цвета кожи или чего угодно, сам не несет никаких расходов, а просто повышает расходы этих других. Точно так же многие считают, что, облагая таможенными пошлинами товары из разных стран, наша страна не наносит себе никакого ущерба[23]. Обе эти точки зрения неверны. Человек, отказывающийся, например, покупать у темнокожего или работать вместе с ним, ограничивает собственную свободу выбора. Как правило, ему придется платить за купленный товар более высокую цену или получать за свою работу более низкий заработок. Или, если сказать по-другому, те из нас, кто не придает значения цвету кожи или вероисповеданию продавца, смогут в результате покупать кое-что дешевле.

Из этих замечаний видно, что определение и интерпретация дискриминации – серьезная проблема. Человек, занимающийся дискриминацией, платит за это свою цену. Он, так сказать, «покупает» то, что считает «продуктом». Трудно представить, будто у дискриминации может быть какой-нибудь другой смысл кроме чужих «предпочтений», которые человек не разделяет. Мы не считаем дискриминацией (во всяком случае, позорным явлением) готовность человека заплатить больше за то, чтобы послушать одного певца, а не другого. Хотя если кто-то хочет заплатить более высокую цену за услуги только потому, что их оказывает человек с определенным цветом кожи, то мы называем это дискриминацией. Разница между этими двумя ситуациями в том, что в первой у нас такие же предпочтения, а во второй – нет. Имеется ли принципиальное отличие между вкусом хозяина дома, предпочитающего красивых служанок, и вкусом человека, который предпочитает темнокожего белому или белого афроамериканцу, кроме того, что в первом случае мы разделяем эти предпочтения, а во втором нет? Я не хочу этим сказать, что все вкусы одинаково хороши. Напротив, я полагаю, цвет кожи человека или вероисповедание его родителей не являются сами по себе основанием обращаться с ним как-то по-особенному. О человеке надо судить по тому, кем он является и как себя ведет, а не по его внешним характеристикам. Я осуждаю предрассудки и ограниченность взглядов людей, чьи предпочтения отличаются в этом отношении от моих, и поэтому их меньше уважаю. Однако в обществе, основанном на свободной дискуссии, мне следует пытаться убедить их, что у них плохие предпочтения и что им стоит поменять свои взгляды и поведение, а не заставлять их придерживаться моих предпочтений и взглядов.

В ряде штатов действуют законы о комиссии по справедливой практике найма на работу Fair Employment Practices Committee (FEPC), которая должна бороться с дискриминацией из-за расовой или религиозной принадлежности или цвета кожи. Очевидно, что подобное законодательство нарушает право людей добровольно заключать контракты друг с другом, потому как дает властям штата право объявлять такие контракты недействительными. Это прямое нарушение свободы, против которого мы стали бы возражать в большинстве других случаев. Мало того, как и при большинстве других нарушений свободы, этот закон вполне может ограничивать свободу совсем не тех людей, чьи действия хотят контролировать сторонники этого закона.

Например, возьмем ситуацию, в которой продуктовые магазины находятся в районе, где жителям очень не нравится, когда их обслуживает чернокожий продавец. Предположим, в одном из магазинов открывается вакансия и первым кандидатом оказывается человек, подходящий по всем критериям, но он афроамериканец. Представим, что из-за закона о справедливом найме хозяин магазина обязан нанять именно этого кандидата. Тогда в магазине упадут продажи, и у его хозяина возникнут убытки. А если местные жители продолжат стоять на своем и перестанут покупать продукты в этом магазине, это может даже привести к его закрытию. Если такого закона нет и хозяин магазина нанимает белых продавцов вместо темнокожих, то сам он, возможно, никак этим не выражает собственных предрассудков, а просто является передатчиком предпочтений местного общества. Можно сказать, он только предоставляет услуги, которые потребители готовы оплачивать. И тем не менее он, и, возможно, только он один может серьезно пострадать от этого закона, запрещающего ему идти на поводу у расовых предрассудков местного общества. Потребители, против чьих предрассудков направлен этот закон, пострадают, лишь если в их районе мало продуктовых магазинов и из-за закрытия этого им придется покупать продукты в других по более высокой цене. Этот анализ можно представить в более общем виде. Во многих случаях работодатели являются передатчиками предрассудков либо своих клиентов, либо своих сотрудников, когда при найме на работу они учитывают факторы, не имеющие отношения к технической и физической продуктивности. Как отмечалось выше, у самих работодателей часто есть стимул игнорировать предрассудки своих клиентов или сотрудников, если из-за этих предрассудков у них могут вырасти расходы.

Необходимость FEPC обосновывается тем, что при найме на работу допустимо нарушать свободу людей заключать контракты друг с другом. Все потому что человек, отказывающийся нанять темнокожего вместо белого с той же физической продуктивностью, наносит ущерб другим, а именно группе людей с определенным цветом кожи, поскольку ограничивает их возможности трудоустроиться. В этом аргументе смешаны два типа ущерба. Первый тип – положительный ущерб, который один человек причиняет другому, применяя физическую силу или заставляя его заключить контакт без согласия. Например, когда один человек бьет другого дубинкой по голове, то он причиняет положительный ущерб. Загрязнение ручья, о котором мы говорили в главе 2, тоже можно рассматривать как пример положительного ущерба, хотя не такой очевидный. Второй тип – негативный ущерб, возникающий, когда два человека не могут договориться о контракте на взаимовыгодных условиях. Например, если я не хочу покупать какой-то товар, который хочет мне продать другой человек, то я делаю его хуже, чем он был бы, если бы я купил его товар. Если общество предпочитает исполнителей блюзов оперным певцам, то экономическое благосостояние первых повышается по сравнению с экономическим благосостоянием вторых. Если исполнитель блюзов может найти работу, а оперный певец – нет, это просто означает, что исполнитель блюзов предоставляет услуги, за которые, по мнению общества, стоит платить, а оперный певец такие услуги не предоставляет. В этом случае предпочтения общества наносят потенциальному оперному певцу «ущерб». Если бы у общества были другие предпочтения, «ущерб» от них был бы у исполнителя блюзов, а оперный певец получил бы работу. Очевидно, что этот тип ущерба не связан с недобровольным обменом, когда третьих лиц заставляют оплачивать дополнительные расходы или предоставляют им привилегии. Есть достаточно оснований для того, чтобы государство предотвращало нанесение положительного ущерба, то есть принуждение одним человеком другого, но для предотвращения негативного «ущерба» таких оснований нет. Наоборот, такое вмешательство государства нарушает свободу и ограничивает добровольное сотрудничество.

Законодательство о FEPC использует принцип, который приверженцы FEPC ни за что не стали бы применять в любой другой сфере жизни. Если у государства есть право запретить дискриминацию по цвету кожи и расовой или религиозной принадлежности при найме на работу, то оно точно так же имеет право узаконить дискриминацию на основании цвета кожи и расовой или религиозной принадлежности, если за такую дискриминацию проголосует большинство населения. Нюрнбергские законы при Гитлере и законодательные ограничения прав темнокожего населения южных штатов можно рассматривать как аналоги законодательства о FEPC. Сторонники FEPC, осуждающие дискриминационные законы в нацистской Германии и южных штатах, не могут утверждать, что эти законы нарушали какие-то базовые принципы и их применение приводило к нарушающим основные права человека действиям государства. Они могут только говорить о неуместности используемых конкретных критериев. Единственное, что им остается, – пытаться убедить других, что здесь нужны иные критерии.

Давайте окинем взором историю и посмотрим, на что можно было бы уговорить большинство, если бы каждый вопрос решался в индивидуальном порядке, а не как часть общего пакета. Тогда у нас не возникнет сомнений, что результаты широкого одобрения действий государства в этой сфере были бы крайне нежелательны даже для тех, кто сейчас поддерживает FEPC. Если сторонникам FEPC сегодня удается отстоять свои взгляды, то это объясняется только спецификой организации конституционной и федеральной системы США, при которой большинство в одном регионе может навязывать свои взгляды большинству в другом регионе.

Как правило, любое меньшинство, рассчитывающее, что большинство будет защищать его интересы, действует очень близоруко. Подчинение общему принципу самоограничения в ряде конкретных случаев может предотвратить эксплуатацию большинством меньшинства. Но если большинство не следует этому принципу, то оно будет действовать в соответствии со своими предпочтениями, даже если они являются предрассудками. И меньшинство останется без защиты от предрассудков большинства.

Возьмем более яркий пример этой проблемы. Представим человека, который отвергает современные взгляды и считает, что афроамериканцам предоставляют меньше возможностей, чем следует. Предположим, такой человек пытается жить по своим убеждениям и всегда предпочитает брать на работу черных, даже если есть равноценные белые кандидаты. Имеет ли он право поступать так при нынешних обстоятельствах? Если следовать логике FEPC, то у него нет такого права.

Аналогом «справедливому найму на работу» в той области, где эти принципы, видимо, разработаны лучше всего, а именно в сфере свободы слова, будет не свобода слова, а «честность слова». В этом отношении позицию Американского союза гражданских свобод American Civil Liberties Union (ACLU) я считаю крайне противоречивой. Эта организация выступает одновременно и за свободу слова, и за законы о справедливом найме на работу. Одно из обоснований свободы слова состоит в том, что временное большинство не должно определять, какие речи и высказывания сейчас разрешены. Мы выступаем за свободный рынок идей, чтобы даже у тех из них, что поначалу разделяет очень мало людей, был шанс склонить на свою сторону большинство или даже добиться почти всеобщего признания. Точно такие же соображения применимы и к найму на работу, и ко всему рынку товаров и услуг. Если мы не хотим, чтобы временное большинство решало вопросы свободы слова, то разве нас устраивает, если оно будет решать, какие качества человека следует учитывать при его трудоустройстве? В самом деле, долго ли сможет существовать свободный рынок идей без свободного рынка товаров и услуг? Союз ACLU будет до последнего отстаивать право расиста проповедовать на улице доктрину расовой сегрегации. Но он одобрит тюремное заключение этого расиста, если тот, следуя своим принципам, будет отказывать темнокожим в приеме на работу.

Как я уже подчеркивал выше, тем из нас, кто считает, что цвет кожи человека не имеет значения, следует пытаться убедить в правильности таких взглядов других людей, а не насильно с помощью государства заставлять их действовать в соответствии с нашими убеждениями. Из всех общественных организаций первым пропагандой такого подхода к проблеме дискриминации должен заняться союз ACLU.

Некоторые штаты приняли так называемые «законы о праве на труд», которые запрещают требовать членства в профсоюзе при найме на работу.

Принципы, на которых основаны законы о праве на труд, те же самые, что и в законодательстве FEPC. В обоих случаях ограничивается свобода заключения контрактов по найму на работу. Законы FEPC запрещают использовать в качестве критерия при отборе кандидатов их цвет кожи или вероисповедание, а законы о праве на труд – отказывать в приеме на работу тем, кто не является членом профсоюза. Несмотря на совпадение принципов, отношение к этим двум законам совершенно разное. Почти все сторонники FEPC выступают против «права на труд», в свою очередь, почти все сторонники «права на труд» выступают против FEPC. Как либерал я выступаю против обоих этих законов точно так же, как я против законов, запрещающих так называемые «контракты желтой собаки», подписывая которые при поступлении на работу человек обязуется не вступать в профсоюз.

С учетом конкуренции между работодателями и работниками нет, казалось бы, никаких причин для отказа работодателям в праве предлагать своим работникам любые условия по своему желанию. Например, в некоторых фирмах работники предпочитают получать часть вознаграждения за свой труд не в виде денег, а в виде бейсбольных полей, спортзалов или специальных комнат для отдыха, и тогда работодателям выгоднее включить в трудовые договоры эти объекты, а не предлагать им более высокую зарплату. Точно так же работодатели могут предложить своим работникам отчислять часть зарплаты в пенсионный фонд или сделать такие отчисления обязательными. Ни в одном из этих случаев не будет нарушено право человека на свободный выбор работы. Здесь речь идет только о стремлении работодателя сделать работу привлекательной для работников. Если работодателей много, то каждый работник, у которого есть какие-то особые потребности, сможет удовлетворить их, найдя место, где предлагают соответствующие условия. В условиях конкуренции то же самое справедливо и для контактов о «закрытом цехе», при котором все работники должны быть членами профсоюза. Если одни работники предпочитают фирмы с «закрытым цехом», а другие – с «открытым», то должны быть разные виды трудовых договоров, в которых учитывают эти предпочтения.

Разумеется, на практике FEPC сильно отличается от «права на труд», поскольку интересы работников защищает монополия в виде их профсоюзов и есть федеральные законы о профсоюзах. Вряд ли при конкуренции на рынке рабочей силы у работодателей есть какой-то смысл заставлять работников подписывать контракт о «закрытом цехе». Есть много профсоюзов, у которых нет монополии на трудоустройство, но «закрытых цехов» практически нет. Они почти всегда являются признаком монополии на трудоустройство.

Совпадение «закрытого цеха» с профсоюзной монополией нельзя рассматривать как аргумент в пользу закона о праве на труд. На самом деле это аргумент в пользу ликвидации монополии, в какой бы конкретной форме она ни проявлялась, а также в пользу более эффективных и масштабных действий по ликвидации монополий профсоюзов.

Другим особым обстоятельством, которое важно учитывать на практике, является конфликт между федеральным законодательством и законодательством штатов. Дело в том, что действующий сейчас федеральный закон распространяется на все штаты, но оставляет каждому отдельному лазейку только в возможности принятия им закона о праве на труд. Оптимальным решением будет ревизия федерального закона. Сложность состоит в том, что отдельные штаты не могут добиться ревизии федерального закона. Однако их население способно захотеть изменить профсоюзное законодательство своего штата. Вполне возможно, закон о праве на труд будет единственным эффективным способом решения этой проблемы, и поэтому его можно рассматривать как наименьшее зло. Я не считаю, что он сможет полностью устранить проблему, потому как такой закон сам по себе не в силах как следует ограничить монополию профсоюзов. Практические аргументы не кажутся достаточно убедительными для того, чтобы перевесить принципиальное возражение.

Сегрегация в школах – проблема, которую мы до сих пор не затрагивали. Она особая, потому что сейчас большинство школ являются государственными. То есть государству надо четко решить, проводить ли ему политику принудительной сегрегации или принудительной интеграции. Считаю, что оба варианта решения неверные. Те из нас, кто думают, будто цвет кожи не имеет никакого значения, всем следовало бы это признать, и тем не менее верят в индивидуальную свободу, поэтому стоят перед дилеммой. Если выбирать между злом принудительной сегрегации и злом принудительной интеграции, то я лично в любом случае предпочел бы второе.

В предыдущей главе, которая была сначала написана без какой-либо связи с проблемами сегрегации и интеграции, есть решение, позволяющее избежать обоих зол. И это наглядно доказывает, что решения, разработанные, чтобы расширить свободу вообще, помогают расширить свободу и в частности. Самое подходящее состоит в ликвидации государственного контроля над школами и предоставлении родителям права посылать детей в те школы, которые они сами выберут. В дополнение к этому, разумеется, нам придется по мере возможности пытаться всем своим поведением и речами способствовать созданию в обществе таких настроений, при которых смешанные школы станут правилом, а школы с разделением детей разных рас – редким исключением.

Если идея, которую я изложил в предыдущей главе, будет воплощена в жизнь, то появятся разнообразные школы. В том числе смешанные, и те, где будут учиться только дети белых или только дети темнокожих. Это разнообразие даст возможность осуществить плавный переход от одной комбинации школ к другой (предпочтительно к смешанной) по мере изменения общественного мнения. Плавный переход позволит избежать тех ожесточенных политических конфликтов, которые усиливают напряженность в обществе и ведут к социальному разобщению. Таким образом, и в этой сфере жизни, и в других, применение законов рынка обеспечит сотрудничество без подчинения единому стандарту[24].

Штат Виргиния уже принял план, многие пункты которого совпадают со схемой, предложенной в предыдущей главе. Хотя этот план разработан, чтобы избежать обязательной интеграции, я предвижу, что в конечном счете он приведет к совсем другим результатам. В конце концов несовпадение результатов и намерений – один из главных доводов в пользу свободного общества. Лучше разрешить людям преследовать собственные интересы, поскольку невозможно предсказать, к чему это в итоге приведет. И в самом деле, даже на первом этапе реализации этого плана не обошлось без сюрпризов. Как мне рассказывали, одними из первых ваучер на финансирование перехода в другую школу попросили родители, которые хотели перевести своего ребенка из школы с раздельным обучением в интегрированную. Они захотели не потому, что против сегрегации, а потому что в интегрированной школе выше качество обучения. Если систему ваучеров в Виргинии не отменят, то на школах этого штата можно будет проверить правильность выводов предыдущей главы. Если эти выводы правильные, то мы увидим расцвет системы образования в Виргинии, где школы станут разнообразнее: значительно или даже потрясающе повысится качество обучения в лучших школах, а позднее и во всех остальных школах штата.

Но нам не следует наивно надеяться, что система ваучеров сможет сразу покончить с глубоко укоренившимися расовыми предрассудками. Я живу в Чикаго. В моем городе нет закона, который требует соблюдать сегрегацию. Наоборот, местные законы ее запрещают. Но на практике в государственных школах в Чикаго такая же сильная сегрегация, как, наверное, в большинстве городов Юга. Уверен, если виргинскую систему начнут применять в Чикаго, то сегрегация у нас значительно уменьшится. А у способной и амбициозной темнокожей молодежи будет намного больше возможностей для развития и успешной карьеры.

У слова «конкуренция» два значения. В частном разговоре она означает личное соперничество, когда человек пытается добиться большего, чем его конкурент. В мире экономики, где нет места личному соперничеству, конкуренция имеет почти противоположное значение. Фермер, продающий пшеницу на свободном рынке, не считает личным соперником своего соседа, хотя тот фактически является его конкурентом, но не рассматривает его как угрозу для себя. Суть конкурентного рынка состоит в его обезличивании. Ни один из участников не может устанавливать условия доступа к товарам и рабочим местам для других участников. Все исходят из тех цен, которые предлагает рынок. Отдельный участник может лишь минимально влиять на цену, хотя она зависит от действий всех участников.

Из-за монополии в свободном обществе возникает две категории проблем. Во-первых, ее существование означает ограничение добровольного обмена, поскольку из-за нее у людей меньше альтернатив. Во-вторых, из-за монополии возникает проблема так называемой «социальной ответственности» монополиста. У участника конкурентного рынка нет достаточной власти, чтобы изменить правила обмена. Поэтому нельзя утверждать, что он несет какую-то «социальную ответственность», кроме общей для всех граждан обязанности соблюдать законы страны и нормы морали. Монополист действует у всех на виду и обладает большой властью. Из этого можно предположить, что он должен пользоваться своей властью не только в собственных интересах, но и в интересах общества. И тем не менее широкое применение доктрины «социальной ответственности» уничтожит свободное общество.

Разумеется, конкуренция – абстрактное понятие, точно такое же, как евклидова прямая или точка. Никто никогда не видел евклидовой прямой, у которой нет ширины и высоты. Тем не менее мы считаем полезным рассматривать многие трехмерные евклидовы объемы, например мерную ленту. Точно так же не существует и «чистой» конкуренции. У любого производителя есть некоторое, хотя бы минимальное, влияние на цену изготовляемого им продукта. Для лучшего понимания экономической политики важно определить, насколько значительно это влияние. Или же его можно игнорировать, как землемер игнорирует толщину того, что называет «прямой линией». Разумеется, ответ на этот вопрос зависит от конкретной проблемы. Но чем больше я изучаю экономическую жизнь США, тем больше удивляюсь, насколько много проблем и отраслей, где можно говорить об экономике, построенной на принципах конкуренции.

Проблемы, связанные с монополией, имеют технический характер и относятся к области, в которой я не являюсь экспертом. Поэтому в этой главе я дам только краткий обзор некоторых общих проблем: масштабы монополии, источники ее возникновения, антимонопольная политика государства и социальная ответственность бизнеса и профсоюзов.

Мы рассмотрим три основных вида монополии: монополия в промышленности, монополия в профсоюзах и государственная монополия.

1. Монополия в промышленности.

Монополия в промышленности относительно мало влияет на экономику в целом. Сейчас в США примерно 4 миллиона независимо работающих предприятий, каждый год появляются около 400 новых и несколько меньше закрывается. Почти пятая часть трудоспособного населения страны является самозанятыми людьми. Практически в любой отрасли есть как гигантские корпорации, так и крохотные фирмы.

Помимо этой общей оценки, трудно достоверно измерить масштабы монополии и конкуренции. Выше я уже объяснял: такие трудности вызваны тем, что в экономической теории понятия монополии и конкуренции используются как абстрактные конструкции, предназначенные для анализа отдельных проблем, а не для описания существующей ситуации. Поэтому нельзя точно определить, следует ли считать данное предприятие или отрасль монополизированными или конкурентными. Из-за сложности точного определения этих двух терминов часто возникает непонимание, поскольку одно и то же слово обозначает разные вещи в зависимости от того, на основании какого опыта анализируется степень конкуренции. Например, одну и ту же ситуацию американский экономист оценит как монополию, а европеец – как сильную конкуренцию. В результате европейцы, обсуждая книги американских экономистов и их дискуссии, оценивают их по своим понятиям о монополии и конкуренции, и часто сильно переоценивают степень монополизации экономики США.

В ряде исследований, особенно в книгах Уоррена Наттера и Джорджа Стиглера, предпринимались попытки классифицировать отрасли экономики как монополизированные, действительно конкурентные и государственные либо контролируемые государством, и отследить изменения этих трех категорий[25]. Авторы этих исследований пришли к выводу, что в 1939 году примерно четверть американской экономики составлял государственный сектор. Из оставшихся трех четвертей не более четверти, а может быть, только 15 % были монополизированными, а конкурентными являлись не менее трех четвертей, а может, даже 85 %. Разумеется, за последние полвека государственный сектор экономики значительно вырос. Но в частном секторе за это время не зафиксировано никакой тенденции к увеличению монополизации, и вполне возможно, что она даже уменьшилась.

Эти оценки опровергают широко распространенное мнение о большой важности монополии и постепенном увеличении монополизации экономики. Данные заблуждения возникают в том числе и из-за того, что часто путают абсолютный и относительный размер. Поясним это на следующем примере. С ростом экономики абсолютный размер предприятия увеличивается, но это вовсе не означает, что увеличивается и его доля рынка, ведь он может расти еще быстрее. Кроме того, монополия всегда привлекает больше внимания прессы, чем конкуренция. Если спросить людей, какие отрасли экономики США они считают главными, то наверняка все назовут автомобильную промышленность. Но мало кто вспомнит об оптовой торговле, хотя по объему она вдвое больше автомобилестроения. Из-за сильной конкуренции в оптовой торговле она почти не привлекает к себе внимания. Вряд ли кто-то с ходу назовет ведущие предприятия оптовой торговли, хотя у них очень большой абсолютный размер. Однако в автомобильной промышленности тоже достаточно сильная конкуренция, но на этом рынке работает намного меньше предприятий. Любой человек может с ходу назвать ведущих производителей автомобилей. Потому автомобильный рынок намного ближе к монополизации. Точно так же рынок домашней прислуги по объему намного больше, чем рынок услуг телеграфной и телефонной связи. Еще одна причина заблуждений о монополии – привычка переоценивать крупное по сравнению с мелким, как в предыдущем примере с прислугой и услугами связи. Наконец, поскольку мы сейчас живем в индустриальном обществе, то часто неоправданно завышаем значение отличающегося высокой монополизацией промышленного сектора экономики. Хотя на самом деле на его долю приходится не более четверти национального валового продукта и рабочих мест.

По тем же причинам, по которым завышается важность монополии, придается слишком большое значение техническим изменениям, способствующим монополизации. А также преуменьшается важность технических изменений, увеличивающих конкуренцию. Например, очень много говорится о внедрении массового производства. Но куда меньше внимания уделяется развитию технологий транспорта и связи, способствовавших развитию конкуренции за счет глобализации. Увеличение консолидации рынка автомобилестроения уже стало общим местом. Однако развитие индустрии автомобильных перевозок, уменьшающее зависимость экономики от железных дорог, мало кто замечает, как и снижение консолидации рынка производства стали.

2. Монополия в профсоюзах.

Также часто преувеличивают степень монополизации со стороны профсоюзов. Поскольку в них состоит около четверти работающего населения, то считается, что они сильно влияют на систему ставок оплаты труда. На самом деле многие профсоюзы полностью неэффективны, и даже самые мощные из них не способны сильно влиять на ставки оплаты труда. В случае профсоюзов причины преувеличения степени монополизации еще очевиднее, чем в промышленности. Если есть профсоюз, то любое повышение зарплаты согласуется с ним. Даже при условии, что сам он не требовал такого повышения. Например, за последние годы резко возросла зарплата прислуги. Если бы у домашней прислуги был свой профсоюз, то он согласовывал бы все повышения зарплаты и считалось бы, что он помогает поднять зарплату домашней прислуги.

Все это не означает, что профсоюзы вовсе не нужны. Как и монополия в бизнесе, они делают важное дело, и от них в значительной мере зависят ставки зарплаты. Недооценка значения профсоюзов будет такой же ошибкой, как и его завышенная оценка. По моим приблизительным расчетам, благодаря профсоюзам примерно у 10–15 % работающего населения зарплата выросла на 10–15 %. Это означает, что у 85–90 % работающего населения зарплата понизилась примерно на 4 %[26]. С тех пор как я сделал эти приблизительные расчеты, были опубликованы детальные исследования влияния профсоюзов на заплату, авторы которых пришли примерно к тем же результатам.

Если профсоюзы добиваются повышения зарплаты для какой-то профессии или отрасли, то неизбежно сокращается число рабочих мест в этой профессии или в этой отрасли, точно так же, как повышение цены товара ведет к уменьшению его продаж в штуках. Из-за такого сокращения рабочих мест увеличивается число людей, ищущих работу по другой профессии или в другой отрасли. В результате там происходит соответствующее снижение зарплаты. Поскольку у высокооплачиваемых профессий обычно самые мощные профсоюзы, то зарплаты высокооплачиваемых работников повышаются за счет низкооплачиваемых. Таким образом, профсоюзы не только приносят вред обществу и всему работающему населению, нарушая нормальное использование трудовых ресурсов, но и увеличивают разрыв в зарплатах разных профессий, сокращая возможности, доступные самым низкооплачиваемым должностям.

Между монополией профсоюзов и монополией в бизнесе есть одно важное различие. Если за последние полвека степень монополизации бизнеса практически не менялась, то среди профсоюзов она заметно выросла. Их значение существенно повысилось во время Первой мировой войны, уменьшилось в 1920-е и в начале 1930-х годов, а затем – в годы Нового курса – произошел резкий скачок. Во время и после Второй мировой войны профсоюзы закрепили свои завоевания. В последние годы просто удерживают свои позиции, хотя их влияние несколько сократилось. Эта тенденция последних лет связана не со спадом деятельности профсоюзов в отдельных отраслях или профессиях, а с уменьшением значения для экономики тех отраслей и профессий, в которых профсоюзы традиционно сильны.

На самом деле у монополии профсоюзов и монополии в бизнесе есть много общего. Профсоюзы часто используют механизмы, с помощью которых монополисты устанавливают цены на свои продукты, например на уголь. Угольный закон Гаффи, устанавливающий цены на уголь, должен был подвести юридическую базу под картель владельцев шахт. Этот закон был признали в середине 1930-х годов противоречащим Конституции, чем сразу же воспользовался профсоюз шахтеров и его президент Джон Льюис. Объявляя забастовку всякий раз, когда объем добычи возрастал до уровня, который мог привести к снижению цен на уголь, Льюис при негласном согласии владельцев шахт фактически контролировал добычу угля, а значит, и цены на него. Выгоду от таких картельных цен получали помимо владельцев шахт и сами шахтеры. У них повышались ставки зарплаты, что, разумеется, уменьшало число рабочих мест. В результате выгоду от картеля получили лишь те шахтеры, у которых была работа, причем в основном эта выгода выражалась в сокращении рабочего дня. Профсоюзы могут участвовать в картелях, потому что в антимонопольном законе Шермана для них сделано исключение. Этим исключением из правил воспользовались многие профсоюзы, которые из организаций, защищающих интересы работников, фактически превратились в предприятия, продающие услуги по организации отраслевых картелей. Самым ярким примером такой трансформации является профсоюз водителей грузовиков Teamsters Union.

3. Государственная и поддерживаемая государством монополия.

В США у государства есть непосредственная монополия на производство только некоторых товаров и услуг. В качестве наиболее известных примеров можно назвать почтовые услуги, производство электроэнергии (TVA и другие прочие государственные электростанции), услуги автодорог, которые продаются напрямую как проезд по платной дороге либо косвенно с помощью налога на бензин, муниципальные системы водоснабжения и другие коммунальные услуги. Кроме того, при нынешних огромных бюджетах, выделяемых на оборону, космос и научные исследования, федеральное правительство фактически стало единственным покупателем продукции многих предприятий и целых отраслей. Все эти государственные монополии создают серьезные угрозы сохранению свободного общества. Но обсуждение этих угроз выходит за рамки темы «Монополия».

Использование государства для создания, поддержки и навязывания картелей и монополий в частном секторе развивается намного быстрее непосредственной монополии государства. Поэтому сейчас эти виды монополии намного важнее государственной. Одним из первых примеров поддерживаемой государством монополии является Interstate Commerce Commission. Ее деятельность которой началась с регулирования железных дорог, а теперь охватывает автомобильные перевозки и другие виды транспорта. Самым одиозным примером является, бесспорно, программа поддержки сельского хозяйства, результатом которой является навязанный государством картель. Другие примеры: Федеральная комиссия по связи, контролирующая радио и телевидение, Федеральная энергетическая комиссия, контролирующая перевозки нефти и газа между штатами, Управление гражданской авиации, контролирующее авиаперевозки, и Совет управляющих Федеральной резервной системы, устанавливающий максимальную процентную ставку, которую банки могут выплачивать на срочные вклады, и контролирующий соблюдение запрета на выплату процентов на вклады до востребования.

Хотя все эти примеры относятся к федеральному уровню, аналогичные процессы часто происходят на уровне штатов и муниципалитетов. Техасская комиссия по железным дорогам, не имеющая, насколько я знаю, никакого отношения к железным дорогам, устанавливает, сколько дней может работать нефтяная скважина, и таким образом ограничивает добычу нефти. Эти ограничения вводятся якобы для экономии ресурсов. На самом деле их используют для контроля над ценами. Недавно контроль над ценами на нефть упростился благодаря введению на федеральном уровне квот на импорт нефти. Длительная остановка скважин ради поддержания цен на нефть ничем не отличается от практики «баловства» (featherbedding), когда человек ничего не делает на работе (как, например, кочегар паровоза в депо, где все паровозы заменили на тепловозы), но его не увольняют, потому что профсоюзу нужно сохранить численность рабочей силы. Тем не менее некоторые представители бизнеса, громче всех критикующие featherbedding как противоречащую принципам свободного предпринимательства, никогда не выступают против применения аналогичной практики для поддержания цен на нефть. Особенно если эта практика применяется для сохранения рабочих мест в нефтяных компаниях.

Обсуждаемое в следующей главе лицензирование является еще одним примером созданной и поддерживаемой государством монополии на уровне штата. Ограничение числа автомобилей такси – типичный пример аналогичных ограничений на местном уровне. Лицензионный номер такси сейчас в Нью-Йорке стоит примерно 20–25 тысяч долларов, а в Филадельфии – 15 тысяч долларов. Другой пример созданной государством монополии на местном уровне: строительные нормы, разработанные якобы для защиты безопасности людей, но на самом деле служащие интересам местных профсоюзов строителей или ассоциаций частных подрядчиков. Таких ограничений множество, и они распространяются на самые разнообразные виды экономической деятельности как на уровне муниципалитета, так и на уровне штата. Все они совершенно неоправданно лишают частных лиц возможности вступать в добровольный обмен друг с другом и не только ограничивают свободу людей, но и ведут к напрасной трате ресурсов.

От рассмотренных выше монополий, создаваемых государством, принципиально отличается монополия, связанная с патентами на изобретения и авторскими правами. Разница состоит в том, что патенты и авторские права точно так же можно рассматривать и как права собственности. В буквальном смысле, если у меня есть право собственности на какой-то земельный участок, то можно сказать, что государство предоставило мне монополию на эту землю. Когда речь идет об изобретениях и книгах, проблема состоит в том, нужно ли устанавливать на них аналогичные права собственности. Проблема эта является частью общей потребности определить с помощью государства, что именно следует считать собственностью.

И в случае патентов, и в случае авторских прав необходимо установить права собственности. Если его нет, то изобретателю очень трудно либо невозможно получить оплату за улучшение производства благодаря его изобретению, то есть он продолжит безвозмездно предоставлять другим людям преимущества своего изобретения и у него не будет стимула тратить на изобретательство свое время и усилия. Точно так же и у писателя не будет стимула тратить время и усилия на свои книги.

В то же самое время для изобретений нужны определенные затраты. Во-первых, многие «изобретения» невозможно защитить патентом. Например, тот, кто придумал супермаркеты, сделал покупки намного удобнее для других людей, но он не может заставить их платить ему за его изобретение. Поскольку одни изобретения требуют точно таких же способностей, как и другие, то система патентов ограничивает деятельность изобретателей только теми изобретениями, которые можно запатентовать. Во-вторых, тривиальные патенты или патенты с сомнительной легальностью, которую можно оспорить в суде, часто используются для заключения картельных сговоров, которые без таких патентов было заключить намного труднее либо вообще невозможно.

Все сказанное выше о патентах и авторском праве – всего лишь краткие комментарии по сложной и важной теме. Они не содержат каких-то конкретных решений, но разъясняют, почему патенты и авторские права являются особым типом поддерживаемой государством монополии. А также рассказывают о связанных с ними потенциальных проблемах социальной политики. Ясно одно: конкретные условия предоставления патентов и авторских прав (например, 17-летний срок действия) не являются принципиальным вопросом. Это вопрос целесообразности, определяемой практическими соображениями. Лично я считаю, что лучше значительно сократить срок действия патентов. Но это только советы постороннего по проблеме, по которой уже есть подробные исследования и которую надо изучать и дальше.

Есть три основных источника монополии: технические соображения, прямая или косвенная государственная поддержка и картельный сговор.

1. Технические соображения. Как уже отмечалось в главе 2, монополия часто возникает, когда технически с точки зрения экономической эффективности лучше иметь всего одно предприятие, а не несколько. Самые очевидные примеры – обслуживающие один город телефонная связь и система водоснабжения. К сожалению, для проблемы технической монополии нет подходящего решения. Поэтому приходится выбирать меньшее из трех зол: частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и государственной монополии.

Нет общего правила, позволяющего всегда верно выбрать из этих трех зол меньшее. Как уже говорилось в главе 2, регулируемая государством или контролируемая им монополия плоха прежде всего тем, что ее трудно превратить в другой тип технической монополии. Поэтому я считаю, что наименьшим злом является частная нерегулируемая монополия, конечно, в тех отраслях, где она возможна. Вполне вероятно, эта монополия не выдержит динамических изменений рынка и есть шанс, что такие изменения произойдут. Даже в краткосрочной перспективе, как правило, у частной нерегулируемой монополии есть намного больше альтернатив, чем кажется на первый взгляд. Поэтому частным предприятиям обычно невыгодно сильно завышать цены товаров по сравнению с расходами на их производство. Более того, как мы уже видели выше, сами регулирующие органы часто оказываются под контролем производителей, и поэтому регулирование государством не всегда приводит к снижению цен.

К счастью, есть совсем немного отраслей, где по техническим причинам предпочтительна монополия. Она в этих отраслях не представляла бы серьезной угрозы сохранению свободной экономики, если бы не происходило совершенно неоправданное расширение применения механизмов регулирования, которое введено исходя из этих технических соображений.

2. Прямая и косвенная государственная поддержка. По-видимому, самым главным источником монополистической власти служит прямая и косвенная поддержка государства. Выше я уже привел ряд примеров прямой государственной поддержки монополии. Косвенная поддержка – это действия государства, предпринимаемые в других целях, но тем не менее сужающие возможности для развития бизнеса новых участников рынка. Тремя самыми яркими примерами косвенной поддержки государством монополий являются таможенные пошлины, налоговое законодательство и законодательство о трудовых конфликтах.

Таможенные пошлины всегда вводятся в основном для «защиты» отечественной промышленности. То есть перед потенциальными иностранными конкурентами государство ставит таможенные барьеры. Таможенные пошлины в любом случае нарушают свободу людей добровольно обмениваться товарами и услугами, ведь единицей измерения для либерала всегда является отдельный человек, а не страна или гражданин какой-то определенной страны. Поэтому, когда гражданам США и Швейцарии мешают вести взаимовыгодный обмен, либерал считает это таким же нарушением свободы, как если бы мешали вести такой обмен двум гражданам США. Таможенные пошлины не обязательно должны приводить к монополии. Если рынок продукции, защищенной таможенными пошлинами отрасли, достаточно велик, а технические условия этого рынка позволяют работать на нем многим фирмам, то на нем вполне возможна полноценная конкуренция внутри страны, как это происходит, например, в текстильной промышленности США. Однако совершенно очевидно, что в общем случае таможенные пошлины способствуют монополизации рынка. Когда фирм мало, им намного легче сговориться о ценах, чем когда фирм много. Ведь тогда предприятиям из одной страны обычно легче сговориться, чем предприятиям из разных стран. В XIX – начале XX века экономику Великобритании защищала от распространения монополии свободная торговля, несмотря на относительно небольшой внутренний рынок и большие размеры многих фирм. Монополия стала для Великобритании серьезной проблемой после отмены свободной торговли – сначала после Первой мировой войны, затем в начале 1930-х годов, когда английское правительство ввело дополнительные таможенные пошлины.

Не менее важно косвенное влияние налогового законодательства. Одним из главных факторов такого влияния является связка корпоративного и индивидуального подоходного налогов в сочетании с льготами при расчете индивидуального подоходного налога при выплате налога на прирост капитала. Предположим, что сверх корпоративного налога какая-то корпорация заработала 1 миллион долларов. Если она выплатит весь этот миллион своим акционерам в виде дивидендов, то акционеры должны включить эти дивиденды в свою налоговую декларацию. Предположим, что в среднем они должны заплатить в виде подоходного налога 50 % этого дополнительного дохода. В таком случае они смогут потратить на потребление, отложить или инвестировать только оставшиеся 500 тысяч долларов. Если же корпорация не выплатит эти дивиденды своим акционерам, то она сможет инвестировать весь миллион в развитие своего бизнеса. Такое реинвестирование обычно увеличивает стоимость акций корпораций. Акционеры, которые отложат деньги, выплаченные в виде дивидендов, могут просто придержать акции и отложить уплату налогов до тех пор, пока они не продадут эти акции. Эти акционеры, как и те, которые продадут свои акции сразу, чтобы потратить вырученные деньги на потребление, будут платить налог на прирост капитала, ставка которого ниже ставки подоходного налога.

Такая система налогообложения заставляет удерживать корпоративные доходы. Даже если доход от акций корпорации значительно меньше дохода, который акционер может получить, инвестировав свои деньги в другой бизнес, ему все равно может быть выгоднее инвестировать в акции корпорации ради экономии на налогах. Такая особенность налогообложения приводит к неэффективному использованию капитала. Она была одной из главных причин происходившей после Второй мировой войны горизонтальной диверсификации многих фирм, которым нужно было куда-то выводить свои доходы. Эта особнность также дала весомое преимущество лидерам рынка и значительно осложнила конкуренцию с ними новых игроков. Корпорации с сильными позициями на рынке могут уступать по эффективности бизнеса новым предприятиям. Тем не менее их акционерам будет выгоднее по-прежнему инвестировать в них свои деньги, а не продавать их акции, чтобы на вырученные средства покупать акции новых предприятий.

Главным источником монополии профсоюзов является поддержка государства, включая лицензирование профессиональной деятельности и строительные нормы, которые мы обсуждали выше. Законодательство, дающее профсоюзам особый иммунитет, например, исключение из антимонопольных законов, ограничение ответственности профсоюзов, право на рассмотрение дел в специальном суде, является дополнительным источником монополии профсоюзов. Такое же, а возможно, еще большее значение имеют настроения в обществе, влияющие на органы правопорядка, рассматривающие трудовые конфликты совсем не так, как другие конфликтные ситуации. Если люди переворачивают автомобили или уничтожают чужое имущество из хулиганских побуждений или чтобы кому-то отомстить, никому не придет в голову, что они не должны нести предусмотренное законом наказание. Но если люди совершают такие же действия в ходе трудового конфликта, то вполне возможно, они не понесут никакого наказания. Профсоюзные активисты, которые хотят заставить выполнить свои требования, вряд ли решились бы применять для этого физическое насилие или даже угрозы физического насилия, если бы органы правопорядка не смотрели на их действия сквозь пальцы.

3. Картельный сговор. Наконец, третьим источником монополии является картельный сговор. Как писал Адам Смит, «представители одного и того же вида торговли или ремесла редко собираются вместе даже для развлечений и веселья без того, чтобы их разговор не кончился заговором против публики или каким-либо соглашением о повышении цен»[27]. Поэтому постоянно возникают такие картельные сговоры. Однако они, как правило, нестабильны и недолговечны, если только участникам картеля не придет на помощь государство. Если участники картеля завышают цену, то рынок, на котором они ведут бизнес, становится более выгодным для новых игроков. Более того, поскольку цену можно поднять, если участники картеля сократят выпуск продукции ниже того уровня, на котором им хотелось бы производить при той цене, о которой они договорились, то у каждого из них есть стимул снизить цену, чтобы увеличить выпуск продукции. Разумеется, тот участник картеля, который снизит цену, будет рассчитывать, что остальные будут соблюдать соглашение. Для краха картеля достаточно, чтобы несколько или даже один из его участников решился снизить цену и тем самым принес пользу обществу. Если государство не поддерживает картель, то в результате такого нарушения сговора он почти всегда быстро распадется.

Основная задача нашего антимонопольного законодательства – не допустить картельные сговоры, причем задача эта решается в основном не судебными преследованиями, а с помощью косвенного эффекта от этих законов. Они запрещают наиболее очевидные виды сговоров, например, официальное заключение соглашения о картеле, поэтому договориться о картеле намного сложнее. Еще важнее то, что эти законы вновь подтвердили общий принцип права, делающий невозможной защиту в суде сочетаний ограничений свободной торговли. Во многих европейских странах суды обеспечивают соблюдение соглашений между несколькими фирмами, обязуя их продавать свои товары только через совместное предприятие и предусматривая штрафы за нарушение этого соглашения. Но в США у судов нет таких полномочий. Эта особенность Старого света является одной из главных причин того, что в Европе картелей больше и они стабильнее, чем в США.

Первым и самым необходимым шагом государства является ликвидация всех мер, прямо поддерживающих монополию в бизнесе и монополию профсоюзов. А также обеспечение строгого соблюдения антимонопольного законодательства предприятиями и профсоюзами без каких-либо исключений. И предприятия, и профсоюзы должны нести всю предусмотренную законом ответственность за уничтожение имущества и вмешательство в деятельность частных организаций.

Помимо этого, наиболее важной и эффективной мерой борьбы с монополиями была бы радикальная реформа налогового законодательства, начиная с отмены налогов на корпорации. Вне зависимости от того, будет ли отменен этот налог или нет, нужно, чтобы корпорации приписывали доходы, которые не были выплачены в виде дивидендов, индивидуальным акционерам. Когда корпорация посылает акционеру чек на получение дивидендов, к нему нужно прилагать такое извещение: «В дополнение к данным дивидендам в сумме центов на акцию ваша корпорация заработала также центов на акцию, и этот доход был реинвестирован». Индивидуальный акционер должен будет указать в налоговой декларации, помимо дивидендов, и приписанные ему доходы, которые были реинвестированы. У корпораций все еще будет возможность реинвестировать любой процент доходов, но стимул для реинвестирования у них будет, только если их акции принесут акционеру больше дохода, чем инвестиции в другой бизнес. Эти меры лучше всех других возможных решений смогут оживить рынки капитала, стимулировать предприимчивость и эффективную конкуренцию.

Разумеется, до тех пор, пока у нас будет применяться высокопрогрессивный индивидуальный подоходный налог, многие акционеры продолжат применять разные способы ухода от уплаты налогов. Поэтому высокопрогрессивный налог не только напрямую, но и косвенно значительно мешает эффективному использованию наших ресурсов. Оптимальным решением этой проблемы является резкое снижение самых высоких налоговых ставок в сочетании с устранением из законодательства различных поправок, облегчающих уклонение от налогов.

Многие считают, что на руководителях корпораций и профсоюзных лидерах лежит некая «социальная ответственность», помимо защиты интересов их акционеров или членов профсоюзов. Это широко распространенное заблуждение о характере и природе свободной экономики. В ней у бизнеса есть одна (и только одна!) социальная ответственность: использовать свои ресурсы и вести операции, которые увеличивают прибыль, соблюдая правила игры, то есть участвуя в открытой и свободной конкуренции без обмана и мошенничества. Точно так же «социальная ответственность» профсоюзных лидеров означает защиту интересов членов своего профсоюза. А остальные граждане должны создать такую законодательную систему, при которой человек, преследуя свои собственные интересы, если снова процитировать Адама Смита, «невидимой рукой направляется к цели, которая совсем и не входила в его намерения. При этом общество не всегда страдает от того, что эта цель не входила в его намерения. Преследуя собственные интересы, он часто служит интересам общества более эффективнее, чем когда сознательно стремится делать это. Мне ни разу не приходилось слышать, чтобы много хорошего было сделано теми, более эффективнее делали вид, что ведут торговлю ради блага общества»[28].

Сами основы свободного общества окажутся под угрозой, если руководство корпораций возьмет на себя какую-то другую социальную ответственность кроме как заработать для своих акционеров как можно больше денег. Эта концепция социальной ответственности противоречит фундаментальным принципам свободного общества. Если у бизнесменов есть некая социальная ответственность кроме получения максимальной прибыли для своих акционеров, то как им узнать, что они обязаны делать? Могут ли частные лица, которых никто не выбирал, определять, что такое интерес общества? Способны ли они решить, какое бремя им нужно нести или возложить его на акционеров для служения интересам общества? Допустимо ли, чтобы эти государственные функции налогообложения, расхода общественных фондов и контроля взяли на себя люди, которые сейчас руководят определенными предприятиями, при том что на эти посты их выбрала группа частных лиц? Если бизнесмены являются чиновниками, а не работниками, нанятыми акционерами своих фирм, то в демократической стране их рано или поздно начнут назначать с помощью системы выборов.

И задолго до того, как это произойдет, у них отберут право принимать решения. Наглядным примером последствий вмешательства государства в экономику стала отмена повышения цен на сталь компании US Steel в апреле 1962 года после публичной резкой критики этого повышения президентом Кеннеди. Тогда же он угрожал применить различные репрессивные меры, начиная от привлечения к суду за нарушение антимонопольного законодательства и до проверки налоговых деклараций руководителей этой компании. Этот эпизод поразил всех тем, что мы наглядно увидели, какая огромная власть сосредоточена в Вашингтоне. Оказалось, что у правительства США уже есть достаточно власти для создания полицейского государства. Этот эпизод хорошо иллюстрирует и проблему социальной ответственности. Если цена на сталь, как гласит доктрина социальной ответственности, должна устанавливаться на государственном уровне, то нельзя, чтобы это делали частные фирмы.

Данный пример иллюстрирует один из аспектов доктрины социальной ответственности, который сейчас оказался в центре внимания. Согласно ему во избежание инфляции предприниматели и профсоюзы должны препятствовать росту цен и ставок заработной платы. Представим себе, что в период повышения цен, разумеется, неизбежного при росте денежной массы, каждый бизнесмен и профсоюзный лидер согласился взять на себя эту ответственность. И представим себе, что им общими усилиями удалось не допустить повышения цены ни на один товар. Так что мы получили добровольный контроль над ценами и зарплатами без открытой инфляции. К чему это приведет? Совершенно очевидно, что мы столкнемся с дефицитом товаров и рабочей силы и возникновением серого и черного рынков. Если мы хотим, чтобы поддержание уровня цен не приводило к нормированию товаров и рабочей силы, то требуется другое решение. Возможно ли использовать альтернативные системы нормирования с помощью частного сектора? Может быть, и возможно, но только временно и в какой-то небольшой второстепенной отрасли. Но если речь идет о различных важных товарах, то не обойтись без государственной системы распределения товаров, государственной политики контроля заработной платы и государственной системы трудоустройства.

Если будет эффективно применяться введенный государством или добровольный контроль над ценами, то это неизбежно приведет к ликвидации системы свободного предпринимательства и ее замене на контролируемую из центра систему. Но эти меры не смогут предотвратить инфляцию. История дает достаточно доказательств, что средний уровень цен и зарплаты определяется количеством денег в экономике страны, а не жадностью предпринимателей или работников. Государство требует самоограничения от бизнесменов и профсоюзов, потому что не может навести порядок в своем собственном хозяйстве, включая и контроль денежной массы. А также из-за привычки перекладывать ответственность на других людей.

Я обязан рассмотреть еще один аспект концепции социальной ответственности, который непосредственно затрагивает мои личные интересы как профессора университета. Эта концепция предполагает, что бизнес обязан финансово поддерживать некоммерческие организации, прежде всего университеты. Однако для свободного предпринимательства такие корпоративные пожертвования являются ничем не оправданным использованием корпоративных ресурсов.

Корпорация является инструментом владельцев ее акций. Когда она делает пожертвование, то лишает отдельного акционера права решать, как ему распоряжаться своими собственными средствами. Учитывая налоги на корпорации и налоговые льготы за пожертвования, акционеры, конечно, могут согласиться на пожертвования от их имени, потому что это позволит им потратить на благотворительность больше денег. Наилучшим решением была бы отмена налога на корпорации. А пока этого не произошло, нет никакого смысла в налоговых льготах за пожертвования благотворительным учреждениям и учебным заведениям. Такие пожертвования должны делать отдельные люди, которые в нашем обществе в конечном счете являются владельцами всей собственности.

Люди, во имя свободного предпринимательства призывающие к расширению налоговых льгот корпорациям за их благотворительность, действуют против собственных интересов. Современный бизнес часто критикуют за разделение собственности и контроля: корпорации превратились в социальные институты, живущие по своим законам. Их безответственные руководители не защищают интересы акционеров. Хотя эта критика ошибочна, текущая политика, разрешающая корпорациям списывать с подоходного налога расходы на благотворительность, создает разрыв между собственностью и контролем, подрывающим основы нашего общества. Эта политика ведет нас по пути от индивидуалистического общества к построению корпоративного государства.

Ликвидация системы средневековых гильдий стала важнейшим шагом на пути к свободе на Западе. Многие считали эту ликвидацию победой идей либерализма. Поэтому к середине XIX столетия в Англии, США и в меньшей степени в континентальной Европе люди получили возможность заниматься любой торговлей или ремеслом, не испрашивая для этого милости от государственных или квазигосударственных властей. В последние десятилетия в этой области идет регресс, усиливаются ограничения доступа людей к определенным профессиям, которые государство вводит с помощью системы лицензий на профессиональную деятельность.

Эти ограничения свободы отдельных людей использовать свои ресурсы по своему желанию сами по себе достаточно важны. Но они создают целый комплекс дополнительных проблем, к которым мы попробуем применить принципы, сформулированные в главах 1 и 2.

Сначала мы обсудим общую проблему. Затем – как частный пример – ограничение права заниматься медицинской практикой. Я в качестве наиболее наглядного примера выбрал профессию врача, потому что для нее такие ограничения кажутся наиболее оправданными. Думаю, большинство людей, а возможно, и большинство либералов, считает, что медициной должны заниматься только те, у кого есть государственная лицензия. Я согласен с тем, что выдача лицензий врачам более обоснована, чем людям других профессий. Но далее докажу, что даже этот тип лицензирования противоречит принципам либерализма, и его применение на практике дало нежелательные результаты.

Лицензирование представляет собой особый случай гораздо более общего и очень распространенного явления. А именно постановлений, разрешающих частным лицам заниматься определенными видами экономической деятельности только на установленных государством условиях. Средневековые гильдии – это наглядный пример системы, жестко определяющей, кто каким ремеслом может заниматься. Другим подобным примером служит кастовая система в Индии. При кастовой системе и в меньшей степени при системе гильдий ограничения устанавливались не напрямую государством, а в соответствии с традициями общества.

Многие думают, что в кастовой системе место в обществе каждого человека полностью зависит от той касты, к которой он принадлежит от рождения. Любому экономисту очевидна полная нежизнеспособность такой системы. Потому что род занятий отдельного человека в ней навсегда определяется его кастой и его нельзя никак изменить при увеличении спроса на какие-то профессии. Разумеется, такая система не может работать. Хотя члены некоторых каст могут выбирать свою профессию из ограниченного списка, не все они пользуются этим правом. Есть определенные виды деятельности, например обычные сельскохозяйственные работы, в которых могут участвовать члены разных каст. Это разрешается для того, чтобы удовлетворить спрос на услуги разных профессий.

Сегодня примерами аналогов кастовой системы можно считать таможенные пошлины, законы «справедливой торговли», квоты на импорт и производство, установленные профсоюзами ограничения на наем работников. В этих примерах государственный орган устанавливает условия, при которых отдельный человек может заниматься определенной профессиональной деятельностью, формулируя требования к его договоренностям с другими людьми. Общая черта всех этих примеров, как и лицензирования, – законодательство, созданное для защиты интересов группы производителей. Например, для лицензирования такой группой является профессиональный союз. В других примерах государственного регулирования экономики – группа производителей определенных товаров, которые требуют ввести тарифы, группа владельцев небольших магазинов, требующих защиты от якобы нечестной конкуренции розничных сетей, либо группа нефтедобывающих компаний, фермеров или металлургов.

Сейчас для занятия многими профессиями требуется получить лицензию. Уолтер Геллхорн в своем замечательном кратком исследовании писал: «В 1952 году законы отдельных штатов требовали лицензирования для более чем 80 профессий, за исключением индивидуальных предпринимателей, например владельцев ресторанов и такси. Кроме того, действовали различные муниципальные требования лицензирования профессиональной деятельности, не говоря уже о федеральных требованиях получения лицензий, охватывающих такие разные секторы экономики, как радиостанции и перепродажа продукции животноводства. Еще в 1938 году в Северной Каролине требовалась лицензия для 60 профессий. Нет ничего удивительного в том, что требования лицензирования в этом штате распространялись на фармацевтов, бухгалтеров, стоматологов, а также санитарных врачей, психологов, лаборантов, ветеринаров и архитекторов. Но почему лицензии нужны были для таких профессий, как техник-механик молотилки и продавец табачного скрапа? Какой смысл в лицензиях для сортировщиков яиц, тренеров собак-поводырей, дезинсекторов, продавцов яхт, мастеров по обрезке деревьев и рытью колодцев, кровельщиков, плиточников и картофелеводов? Чем руководствовались законодатели в штате Коннектикут, когда вводили лицензирование для специалистов по эпиляции волос с лица?»[29] Как правило, такие требования лицензирования профессиональной деятельности объясняются необходимостью защиты интересов общества. Однако инициатива по введению лицензий исходит почти всегда не от потребителей, которых обсчитали или плохо обслужили, а от самих профессионалов. Разумеется, они лучше всех знают, как получить побольше денег от своих клиентов, и, возможно, поэтому называют себя экспертами.

Аналогичным образом система лицензирования почти всегда предусматривает контроль представителей той профессии, на занятие которой выдаются лицензии. В определенном смысле это тоже вполне естественно. Если водопроводчиками могут работать только те, у кого есть ресурсы и навыки, необходимые для обеспечения хорошего качества услуг клиентам, то очевидно, что лишь сами водопроводчики способны определить, кому можно выдавать соответствующую лицензию. В результате сертификационная комиссия или другой орган, занимающийся выдачей лицензий, почти всегда состоит в основном из представителей той профессии, на занятия которой выдаются лицензии – водопроводчиков, фармацевтов, врачей и так далее.

Как отмечает Геллхорн, «75 % членов сертификационных комиссий, выдающих сейчас лицензии в США, – это уже имеющие лицензию представители соответствующей профессии. Для большинства из них участие в заседании сертификационной комиссии не является основной работой. Они непосредственно экономически заинтересованы во многих решениях, определяющих требования и нормы для выдачи лицензии. Еще важнее то, что эти люди обычно являются членами профессиональных организаций и представляют свои профессиональные организации в сертификационной комиссии. А официальное утверждение списка членов сертификационной комиссии губернатором или другим органом власти чаще всего не более чем формальность. Но даже она далеко не всегда соблюдается, и членов сертификационной комиссии назначает непосредственно профессиональная организация. Именно так формируется состав сертификационных комиссий, которые выдают лицензии бальзамировщика в Северной Каролине, стоматолога в Алабаме, психолога в Виргинии, врача в Мэриленде и адвоката в Вашингтоне»[30].

Таким образом, во многих случаях лицензирование, наделяющее представителей данной профессии правом решать, кто может работать по этой профессии, фактически не отличается от средневековой системы гильдий. Со стороны кажется, что на практике лицензии часто выдаются из соображений, не имеющих никакого отношения к профессиональной компетентности, и в этом нет ничего странного. Когда несколько человек решают, могут ли другие люди работать по их специальности, то на их решение могут повлиять совершенно посторонние факторы, зависящие от личных качеств членов сертификационной комиссии и от настроений в обществе. Геллхорн напоминает, что в США во времена маккартизма для многих профессий ввели присягу лояльности: «Согласно закону, принятому в Техасе в 1952 году, для получения лицензии фармацевта человек должен был заявить под присягой, что не является членом компартии и никак не связан с ней. А также не является членом какой-либо группы или организации, выступающей за свержение правительства США насильственными, незаконными и антиконституционными методами, и не поддерживает деятельность такой группы или организации». Непонятно, какая связь существует между этой присягой и здоровьем людей, защите которого якобы должно служить лицензирование аптекарей? Не более обоснованно и требование к профессиональным боксерам и борцам в штате Индиана, которые должны поклясться, что не являются подрывными элементами… Одному учителю музыки в начальной школе пришлось уволиться, когда выяснилось, что он член компартии. Он с большим трудом устроился работать настройщиком пианино в округе Колумбия. Разумеется, причиной его проблем с трудоустройством были его «коммунистические взгляды». Ветеринарам в штате Вашингтон запрещается лечить коров и кошек до тех пор, пока они не поклянутся под присягой, что не состоят в компартии»[31].

Как бы ни относиться к коммунизму, трудно найти связь между запретами для членов компартии заниматься профессиональной деятельностью и профессиональными качествами, которые требуются для получения лицензии. Как показывает Геллхорн на других примерах, в некоторых случаях из-за таких запретов возникает совершенно абсурдная ситуация[32].

Во многих штатах парикмахеры обязаны иметь лицензии, причем для ее получения нужно выполнить очень странные требования. Например, в штате Мэриленд суд отменил закон, аналоги которого до сих пор действуют в некоторых других штатах, указав в своем решении: «Суд считает необоснованными содержащиеся в законе требования к начинающим парикмахерам пройти курс обучения по научным основам парикмахерского дела, гигиене, бактериологии, гистологии волос, кожи, ногтей, мышц и нервов, строению головы, лица и шеи, химическим основам стерилизации и антисептиков, болезням кожи, волос, желез и ногтей, основам стрижки, бритья, а также укладки, подравнивания, окраски и изменения цвета волос»[33]. И еще одна цитата о лицензиях парикмахеров: «Ни в одном из 18 штатов, где в 1929 году исследовалось состояние парикмахерского дела, для получения лицензии не требовался диплом «парикмахерского колледжа», хотя стажировка была обязательна. В настоящее время законы штатов обычно требуют, чтобы парикмахеры окончили парикмахерскую школу, где они прошли курс обучения длительностью не менее (а зачастую и более) 1000 часов по таким, например, «теоретическим» дисциплинам, как стерилизация инструментов, и после этого еще какое-то время проработали стажерами»[34]. Полагаю, эти цитаты наглядно показывают, что проблема лицензирования профессий – не просто еще один банальный пример результата вмешательства государства. В нашей стране она ведет к серьезным нарушениям свободы людей заниматься любой деятельностью по своему свободному выбору. И важность этой проблемы может возрасти еще больше, потому что от законодательных органов постоянно требуют расширить применение лицензирования.

Прежде чем приступить к обсуждению достоинств и недостатков лицензирования, стоит пояснить, почему такая система существует и какую общую политическую проблему выявляет эта тенденция применения специального законодательства. Вряд ли общественность заинтересована в таких законах, как действующее во многих штатах специальное законодательство, требующее, чтобы утверждением парикмахеров занималась комиссия, состоящая из других парикмахеров. В действительности такие законы принимаются по совсем другой причине: группы производителей имеют всегда больше влияния на политику, чем группы потребителей. Хотя об этом очевидном факте много говорят, значение его трудно переоценить[35].

Каждый из нас является одновременно и производителем, и потребителем. Однако мы уделяем гораздо больше внимания тому, что производим, чем потребляемому, хотя потребляем мы огромное число товаров. В результате люди одной и той же профессии, например парикмахеры или врачи, очень интересуются специфическими проблемами свого дела и всегда готовы активно участвовать в их решении. С другой стороны, те из нас, кто стрижется в парикмахерской, ходят туда редко и тратят на такие визиты незначительную часть своих доходов. Поэтому клиентов мало интересуют проблемы парикмахеров. Вряд ли кто-либо из нас готов ходить по кабинетам законодателей, чтобы доказать несправедливость ограничений работы парикмахеров. Такая же ситуация и с таможенными пошлинами. Группы, полагающие, что они особым образом заинтересованы в определенных таможенных пошлинах, – это замкнутые группы. Для них конкретная таможенная пошлина очень важна, а для общественности вопрос отдельной таможенной пошлины не имеет особого значения. В итоге из-за отсутствия законов, запрещающих лоббирование, группы производителей всегда влияют на законодателей и исполнительные органы сильнее, чем разрозненные и разобщенные группы потребителей. Если посмотреть на ситуацию с этой точки зрения, то вызывает удивление не то, что у нас так много абсурдных законов о лицензировании, а то, что их гораздо меньше, чем могло бы быть. Удивительно, как мы вообще смогли в нашей стране и других странах хотя бы частично оградить профессиональную деятельность от государственного закона.

Единственным способом противостоять лоббированию групп производителей является, по моему мнению, установление общей презумпции незаконности определенных действий государства. Только если будет общепризнана необходимость строгого ограничения его действий в определенных ситуациях, можно будет с полным основанием требовать доказательств невиновности от тех, кто нарушил эту презумпцию. А также надеяться на ограничение применения особых мер, предпринимаемых в интересах производителей. О необходимости такой презумпции я уже неоднократно публично высказывался. В ее пользу говорят те же аргументы, что и в пользу Билля о правах и основных положений монетарной и фискальной политики.

Важно различать три разных уровня контроля: регистрация, сертификация и лицензирование.

Под регистрацией я понимаю определенную процедуру обязательного внесения в официальный реестр фамилий людей, занимающихся определенными видами профессиональной деятельности. Нет положений, запрещающих человеку, который внес свою фамилию в реестр, заниматься указанной деятельностью. Хотя ему, возможно, потребуется заплатить пошлину за регистрацию либо перейти на другую систему налогообложения.

Второй уровень – сертификация. Государственное учреждение может сертифицировать определенные профессиональные навыки человека, но оно не может запретить работать по этой профессии тому, у которого нет такого сертификата. Рассмотрим как пример сертификацию бухгалтеров. В большинстве случаев бухгалтером может работать любой человек, вне зависимости от того, есть ли у него профильный диплом или нет. Однако ставить в документах после своей фамилии обозначающую сертифицированного бухгалтера аббревиатуру СРА (Certified Public Accountant) или рекламировать себя как сертифицированного бухгалтера могут только те, кто сдали специальный экзамен. Сертификация во многих случаях является промежуточным этапом. Сейчас во многих штатах расширяется список работ, для выполнения которых бухгалтер должен иметь сертификат. В некоторых штатах титул «архитектор» может использовать только тот, кто успешно сдал специальный экзамен. Это тоже сертификация, и она не запрещает любому желающему проектировать дома за определенную плату.

Третий уровень – само лицензирование, то есть процедура получения лицензии на работу по определенной профессии, которую выдает организация с соответствующими полномочиями. Лицензия – это не просто формальность. Она свидетельствует, что ее обладатель продемонстрировал свою компетентность в данной профессии или успешно прошел тесты, якобы разработанные для проверки такой компетентности. А тому, у кого нет лицензии, под угрозой штрафа или тюремного заключения запрещается работать по этой профессии.

Я хотел бы здесь попытаться определить, при каких обстоятельствах оправдано применение каждой из этих трех процедур. Мне кажется, есть три разные причины, по которым регистрацию следует считать соответствующей принципам либерализма.

Во-первых, она может содействовать достижению других целей. Проиллюстрирую это на таком примере. Периодически происходят преступления с применением огнестрельного оружия, и для их расследования полиции важно установить, у кого оно есть. А для профилактики таких преступлений нужно не допускать, чтобы огнестрельное оружие могло попасть в руки людей, которые могут использовать его в преступной деятельности. Для достижения этой цели может быть оправдана регистрация магазинов, где можно купить огнестрельное оружие. Здесь я написал «может быть оправдана», а не просто «оправдана», потому что в некоторых ситуациях такая регистрация не будет оправдана. Как уже указывалось в предыдущих главах, необходимо учитывать все плюсы и минусы в соответствии с принципами либерализма. По моему мнению, такие соображения могут в некоторых случаях оправдывать регистрацию людей наперекор общей презумпции.

Во-вторых, регистрация иногда используется только для улучшения сбора налогов. Вопрос в таких случаях сводится к тому, является ли данный налог подходящим средством для увеличения доходов, затраченных на финансирование признанных необходимыми государственных услуг. А также обеспечивает ли регистрация сбор налогов. Это может происходить в результате того, что зарегистрированное лицо облагается налогом либо оно используется для сбора налогов. Так, при сборе налога на различные потребительские товары требуется реестр или список всех магазинов, где продаются эти товары.

В-третьих, и это, возможно, единственное оправдание регистрации, близкое к нашей основной теме, регистрация может защищать потребителей от мошенничества. Согласно общим принципам либерализма государство имеет право обеспечить соблюдение условий контракта, а мошенничество их нарушает. Разумеется, возникают сомнения в оправданности таких радикальных мер защиты от потенциального мошенничества, если контракт заключается добровольно. Тем не менее я не исключаю, что у каких-то видов деятельности могут быть высокие риски мошенничества, поэтому для них оправдано составление списка подозреваемых в мошенничестве. В качестве примера можно привести регистрацию водителей такси. Недобросовестный таксист, везущий пассажира ночью, легко может ограбить своего клиента. Для предотвращения таких преступлений желательно вести список людей, оказывающих услуги такси. Выдавать каждому из них номер и требовать, чтобы этот номер был написан на его автомобиле. И тогда пассажиру, которого ограбил таксист, достаточно будет запомнить номер такси, чтобы заявить о преступлении в полицию. В этом случае регистрация позволяет с помощью полиции эффективно защищать одних людей (пассажиров такси) от насилия со стороны других людей (водителей такси).

Гораздо труднее доказать необходимость сертификации, поскольку частный рынок обычно сам сертифицирует товары и услуги. Во многих отраслях есть частные сертификационные агентства, которые могут удостоверить компетентность специалиста или качество конкретного товара. Например, журнал Good Housekeeping самостоятельно тестирует качество товаров для дома. Сертификацией промышленного оборудования занимаются частные тестовые лаборатории. Для потребительских товаров услуги сертификации в США предоставляют Consumers Union, Consumers Research и ряд других менее известных агентств. Сертификацию дилеров проводят некоммерческие бюро Better Business Bureau. Техникумы, колледжи и университеты сертифицируют качество обучения своих выпускников. Помимо других функций, розничные и оптовые магазины выполняют сертификацию качества многих продаваемых ими товаров. И в результате потребитель начинает доверять магазину, в котором он постоянно покупает. А доверие покупателей, в свою очередь, стимулирует магазин проверять качество товаров, которые он им продает.

Мне могут возразить, что в отдельных, а может быть, и во многих случаях люди, готовые оплатить добровольную сертификацию, не будут проходить эту процедуру из-за рисков нарушения конфиденциальности данных о сертификации. Эта проблема, по существу, не отличается от проблемы патентов и авторских прав, владельцы которых сами определяют стоимость услуг, предоставляемых другим людям. Если я стану платно оказывать услуги сертификации, то, возможно, у меня не будет способа заставить клиентов платить за сертификаты, которые я им выдаю. Если я продаю информацию о сертификации одному человеку, то могу ли я запретить ему передавать эту информацию другим людям?

В результате может оказаться невозможным обеспечить для сертификации эффективный добровольный обмен. Хотя есть люди, которые в случае необходимости готовы оплачивать услуги сертификации. Одним из способов устранить эту проблему является государственная сертификация – аналогичное решение мы уже разбирали для «эффектов соседства».

Еще одно возможное обоснование сертификации – защита от монополизации. Существуют некоторые технические монопольные аспекты сертификации, поскольку стоимость ее проведения в значительной степени не зависит от количества лиц, которым передается информация. Но это не означает, что неизбежно возникнет монополия.

Для оправдания лицензирования есть еще меньше оснований, чем для оправдания сертификации. Оно намного сильнее ограничивает права отдельных лиц добровольно заключать контракты. Тем не менее некоторые доводы в защиту лицензирования не противоречат концепции правильных действий государства, которую продвигают либералы. Хотя здесь, как и в других случаях, необходимо учитывать как преимущества, так и недостатки. Главным аргументом, актуальным для либералов, является наличие «эффектов соседства». Самый простой и очевидный случай – пример «некомпетентного» врача, из-за которого возникла эпидемия. До тех пор, пока врач вредит только своему пациенту, некомпетентность врача затрагивает только добровольный контракт между ним и его пациентом. Поэтому здесь нет оснований для вмешательства государства. Однако если из-за неправильного лечения возникла эпидемия, которая нанесет ущерб третьим лицам, непосредственно не участвовавшим в контракте, то вполне возможно, что все стороны, в том числе потенциальный пациент и врач, будут согласны на предоставление права заниматься медицинской практикой только «компетентным» специалистам, чтобы предотвратить возникновение эпидемии.

На практике главным аргументом сторонников лицензирования является не наличие «эффектов соседства», с которым вполне могут согласиться либералы, а сугубо патерналистский аргумент, совершенно для них неприемлемый. Согласно этому аргументу люди самостоятельно не могут правильно выбрать себе обслуживающий персонал, например своего водопроводчика, врача или парикмахера, потому что для этого нужно быть профессионалом в той же области. Только врач знает, как правильно подобрать себе лечащего врача. Поскольку большинство из нас не обладают необходимой для правильного выбора компетенцией, то нас следует охранять от нашего же невежества. Если следовать этой логике, то как избиратели мы должны оберегать самих себя как потребителей от нашего собственного невежества и обеспечивать обслуживание населения только компетентными врачами, водопроводчиками или парикмахерами.

До сих пор я перечислял аргументы в пользу регистрации, сертификации и лицензирования. Очевидно, во всех трех случаях имеются как преимущества, так и существенные недостатки, что уже упомянуты выше. Я проиллюстрирую их в деталях на примере медицинского обслуживания, хотя было бы полезнее сразу же зафиксировать их в общем виде.

Наиболее явные недостатки связаны с тем, что любая из этих трех процедур (регистрация, сертификация и лицензирование) практически всегда превращается в инструмент, с помощью которого отдельная группа производителей пытается получить монопольное положение за счет остального общества. От этой проблемы невозможно избавиться даже с помощью специальных процедур контроля, которые должны не допустить монополизации. Все потому, что проблема возникает из-за более высокой степени концентрации интересов производителей по сравнению с интересами потребителей. Более всего заинтересованы в применении такой системы и ее администрировании люди, работающие по данной профессии или занимающиеся этим ремеслом. Они обязательно будут настаивать на превращении регистрации в сертификацию, а сертификации – в лицензирование. После введения лицензирования люди, которые хотели бы изменить сложившуюся систему, уже не смогут влиять на нее. Поскольку у них не будет лицензии, и им остается только поменять профессию, после чего для них эта проблема потеряет актуальность. Эта система приводит к тому, что решение о выдаче лицензий для данной профессии контролируют те люди, которые сами работают по той же профессии, и в результате они получают монопольную позицию.

В этом отношении сертификация приносит гораздо меньше вреда. Если кто-то «злоупотребляет» своим сертификатом, или при сертификации новичков люди, работающие по данной профессии, выдвигают завышенные требования и таким образом сильно ограничивают круг своих потенциальных конкурентов, то разница в стоимости услуг сертифицированных и несертифицированных специалистов возрастет настолько, что потребители предпочтут последних первым. С технической точки зрения, эластичность спроса на услуги сертифицированных специалистов будет достаточно большой, а границы, в которых они смогут эксплуатировать остальную часть общества за счет своего особого положения, сильно сузятся.

Поэтому сертификация без лицензирования представляет собой половинчатую меру по сравнению с лицензированием и обеспечивает значительную защиту от монополизации. Она имеет и свои слабые стороны, но стоит отметить, что привычные аргументы в пользу лицензирования, в частности патерналистские, почти полностью удовлетворяются одной лишь сертификацией. Если утверждается, что мы не обладаем необходимыми знаниями для оценки компетенции профессионалов, то для решения этой проблемы достаточно предоставить доступ к необходимой информации. Если же, обладая всей необходимой информацией, мы по-прежнему хотим пользоваться услугами несертифицированного специалиста, то это только наша проблема и в таком случае мы не можем жаловаться на отсутствие информации. Поскольку сертификация полностью снимает аргументы в пользу лицензирования, которые выдвигают те, кто работает по данной профессии, то я лично не могу представить себе ситуацию, когда лицензирование может быть предпочтительнее сертификации.

Даже у регистрации есть серьезные недостатки для общества, поскольку она ведет к созданию системы, при которой каждый человек будет обязан носить при себе удостоверение личности и заранее сообщать властям о планируемых действиях. Более того, как уже отмечалось выше, регистрация является первым этапом на пути к сертификации и лицензированию.

Уже достаточно давно наличие лицензии стало обязательным для практикующих врачей. Считается, что на вопрос «Можно ли заниматься практикой некомпетентным врачам?» возможен только отрицательный ответ. Однако я думаю, что если внимательно проанализировать всю ситуацию с лицензированием врачей, то вполне возможен и положительный ответ на этот вопрос.

Прежде всего, благодаря особенностям системы здравоохранения, профсоюзы с помощью лицензирования могут ограничивать число практикующих врачей. Американская медицинская ассоциация вполне может считаться самым влиятельным профессиональным союзом в США. Поддерживая завышенные ставки оплаты труда врачей, он может ограничивать число специалистов, работающих по его профессии. При завышенных ставках оплаты сокращается число рабочих мест. В результате уменьшается число практикующих врачей. У такой системы ограничений есть серьезные недостатки. Всегда найдется небольшая группа людей, недовольных сложившейся ситуацией и пытающихся работать по той или иной профессии. Профсоюзу намного удобнее непосредственно ограничить число желающих получить работу по его профессии. Ведь тогда обиженные и недовольные отсеятся с самого начала и профсоюзу не надо будет пытаться их хоть как-то ублажить.

Именно такова ситуация с Американским медицинским обществом, которое может ограничивать число практикующих врачей. Как это происходит? Самым важным является контроль набора студентов в медицинские учебные заведения. Совет по медицинскому образованию и больницам Американского медицинского общества проверяет медицинские университеты и колледжи и вносит в список одобренных только те учебные заведения, которые соответствуют стандартам этого Совета. Он неоднократно демонстрировал свою власть, когда ему удавалось ограничить число начинающих врачей. Например, во время депрессии 1930-х годов он послал письмо во многие медицинские учебные заведения, где утверждал, что они принимают больше студентов, чем могут обучить. В результате в следующие два года все медицинские университеты и колледжи сократили прием студентов. И можно с большой долей вероятности утверждать, что они пошли на это сокращение из-за письма Совета по медицинскому образованию и больницам Американского медицинского общества.

Почему одобрение Совета так важно для медицинских колледжей и университетов, почему те из них, кого Совет не внес в свой список, не протестуют? Дело в том, что почти во всех штатах практикующий врач обязан иметь лицензию, а чтобы ее получить, он обязан быть выпускником одобренных учебных заведений. И почти в каждом штате список этих заведений полностью совпадает с соответствующим списком Совета медицинского образования и больниц Американского медицинского общества. Таким образом, требование наличия лицензии позволяет эффективно контролировать прием на работу новых специалистов по определенной профессии. Лицензирование обладает двойным действием. С одной стороны, члены лицензионной комиссии всегда являются врачами и, следовательно, могут в какой-то степени осуществлять контроль еще на этапе рассмотрения заявок на получение лицензии. Этот контроль не такой жесткий, как на уровне приема студентов в медицинские учебные заведения. Почти во всех профессиях, для которых нужна лицензия, заявки на ее получение можно подавать несколько раз. Поэтому, если желающий работать по данной профессии проявит настойчивость, то сможет рано или поздно получить лицензию. Поскольку он уже затратил свои деньги и время на профессиональное обучение, то у него есть сильный стимул продолжать попытки до тех пор, пока он не добьется своего. Таким образом, рассмотрение заявок на получение лицензии не мешает человеку пройти обучение по данной профессии. Хотя отклонение его заявки, безусловно, помешает ему начать работу по профессии сразу после окончания обучения. Отклонение заявки на получение лицензии приведет к тому, что человек начнет свою профессиональную карьеру позже. А если он не поступит в учебное заведение, где учат по выбранной им профессии, то он никогда не начнет эту карьеру. Если человек не имеет медицинского образования, то он не сможет даже подать заявку на получение лицензии врача. Как мы видим, ограничение числа людей, работающих по данной профессии, гораздо эффективнее реализовать, ограничив прием студентов в профильные учебные заведения.

Контроль за приемом в медицинские учебные заведения с последующим лицензированием ограничивает возможность работать по профессии врача двумя способами. Первый способ очень простой – это отклонение большей части заявок. Второй и более сложный способ связан с использованием завышенных требований к абитуриентам и кандидатам на получение лицензий, из-за которых профессия теряет свою привлекательность для молодежи. Хотя в большинстве штатов для поступления в медицинские учебные заведения достаточно два года обучения в колледже, почти все абитуриенты приходят туда, отучившись в колледже четыре года. Аналогичным образом увеличена и длительность обучения в самих этих учебных заведениях, прежде всего за счет расширения программы интернатуры.

Следует отметить, что юристам, в отличие от врачей, по достаточно любопытной причине пока не удалось добиться такого эффективного контроля при поступлении в их профессиональные учебные заведения. Хотя они и движутся в том же направлении. Причина «отставания» юристов от врачей достаточно забавная. Почти все учебные заведения, включенные в список одобренных Американской ассоциацией юристов, – обычные дневные учебные заведения, и в них почти нет вечерних факультетов. С другой стороны, многие члены законодательных органов штатов являются выпускниками вечерних юридических факультетов. Если бы они проголосовали за то, чтобы юристами могли работать только выпускники одобренных этой ассоциацией учебных заведений, то тем самым они фактически признали бы свою собственную юридическую некомпетентность. Их нежелание пойти на такой шаг и стало основным препятствием для ограничения числа юристов с помощью лицензирования. Я давно прекратил следить за изменением требований к практикующим юристам. Но, насколько могу судить, это препятствие постепенно разрушается. Повышение материального благосостояния студентов ведет к тому, что увеличивается доля будущих юристов с дневной формой обучения. В результате среди законодателей штатов уменьшается процент выпускников вечерних юридических факультетов.

Возвращаясь к лицензированию врачей, отметим, что именно требование наличия диплома одобренного учебного заведения является основным способом ограничить число практикующих врачей. Во избежание недоразумений хочу подчеркнуть, что я не утверждаю, будто конкретные врачи, лидеры профсоюзов врачей или руководители Совета по медицинскому образованию и больницам сознательно создают эти ограничения, чтобы увеличить свои собственные доходы. Дело совсем не в этом. Даже в случаях, когда эти люди напрямую призывают ограничить число врачей ради увеличения своих доходов, они всегда утверждают, что «переизбыток» приведет к падению их доходов. И для обеспечения «достойного» зарабобтка им придется пойти на нарушение медицинской этики. По их мнению, обеспечить ее соблюдение можно, только сохранив доход врачей на достойном этой благородной и трудной профессии уровне. Подобные аргументы всегда казались мне сомнительными как с точки зрения этики, так и по существу. Удивительно, что руководители профсоюзов врачей не стесняются открыто заявлять, что членам их профсоюзов нужно платить за соблюдение медицинской этики. Если бы это было действительно так, то сомневаюсь, что зарплату врача можно было бы установить в пределах разумного. Вряд ли бедность исключает честность. Наоборот, ради денег человек иногда может пойти на нарушение этических норм.

Только во время экономических кризисов, когда резко возрастает безработица, а доходы населения падают, профсоюзы открыто заявляют, что нужны ограничения для работы по их профессиям. В другое время они используют иные аргументы в пользу этих ограничений. Например, профсоюзы врачей утверждают, что нужно повысить стандарты «качества» медицинского обслуживания. У всех этих аргументов одно и то же слабое место, потому что они не учитывают разницу между технической и экономической эффективностью. Поэтому они основаны на ошибочном понимании функционирования экономики.

В качестве иллюстрации приведу историю, которая произошла на собрании юристов, где обсуждались ограничения для работы по этой профессии. Присутствующий на том собрании мой коллега выступил против стандартов, являющихся основой таких ограничений, проведя аналогию с автомобильной промышленностью: «Разве можно себе представить, что автомобилестроители когда-нибудь потребуют запретить ездить на дешевых автомобилях, чтобы на рынок поставлялись только автомобили, соответствующие стандартам “Кадиллака”?» Один из участников совещания заявил на это, что, разумеется, в нашей стране все юристы должны быть класса «Кадиллак»! Вот так смотрят на эту проблему профессионалы! Врачи учитывают только технические стандарты и фактически утверждают, что у нас должны быть только первоклассные врачи. Хотя это приведет к тому, что для бедных слоев населения медицинская помощь станет недоступна. Разумеется, они не признают это публично. Идея, что люди должны получать только «оптимальную» медицинскую помощь, всегда приводит к ограничению числа практикующих врачей. Я, конечно, не утверждаю, что это единственная причина ограничений. Однако стоит отметить, что с помощью этой идеи многие действующие из лучших побуждений врачи убеждают себя, что такие ограничения необходимы.

Легко доказать, что качество обслуживания – это всего лишь оправдание, а не реальная причина ограничений. Совет по медицинскому образованию и больницам Американского медицинского общества ограничивал число практикующих врачей с помощью средств, не имеющих никакого отношения к качеству медицинского обслуживания. Например, рекомендовал разным штатам не разрешать лечить людей врачам, у которых нет американского гражданства. Хотя совершенно ясно, что компетентность врача абсолютно не зависит от его гражданства. Также Совет требовал, чтобы экзамены на право получения лицензии проводились только на английском языке. Самое наглядное представление о могуществе и влиянии объединения Американского медицинского общества, а также об отсутствии какой-либо связи с качеством лечения дает такой исторический факт. После прихода Гитлера к власти в 1933 году Германию, а затем Австрию и другие европейские страны покинуло огромное количество специалистов, в том числе, разумеется, и врачей, которые хотели найти работу в США. Однако число, получивших образование за границей и допущенных к медицинской практике в США в течение пяти лет после 1933 года, осталось на том же уровне, что и было в предыдущие пять лет. Очевидно, что такая ситуация была совершенно противоестественной. Угроза конкуренции со стороны эмигрантов привела к резкому ужесточению требований к врачам-иностранцам, и им стало намного труднее получить работу в США.

Из этих фактов становится ясно, что лицензирование является главным инструментом профсоюзов врачей для ограничения числа практикующих медиков. Кроме того, оно замедляет внедрение новых технологий и организационные изменения в здравоохранении. Американское медицинское общество последовательно выступало против системы медицинского обслуживания групп людей и против системы лечения с предварительной оплатой. Эти две системы медицинского обслуживания имеют свои достоинства и недостатки. Но вместе с тем это технологические инновации, которые каждый человек должен иметь возможность попробовать по своему желанию. Нет никаких оснований безапелляционно утверждать, что оптимальной системой медицинского обслуживания всегда является система врачей с частной практикой. Вполне возможно, что для конкретного человека оптимальной окажется система медицинского обслуживания в группе или корпоративное медицинское обслуживание. Ему нужно предоставить возможность попробовать разные варианты.

Американское медицинское общество успешно противостоит внедрению альтернативных систем медицинского обслуживания, поскольку с помощью лицензирования оно может косвенно контролировать допуск к практике в больницах, которые так же, как и учебные заведения, проверяет Совет по медицинскому образованию и больницам Американского медицинского общества. Для того, чтобы врач мог работать в «одобренной» больнице, он обычно должен получить разрешение от местного отделения Американского медицинского общества и совета директоров больницы. Почему же тогда нельзя создать «неодобренные» больницы? Дело в том, что при существующих экономических условиях больницы могут работать, только если у них есть определенное число ординаторов. В соответствии с законодательством большинства штатов для работы на этой должности нужно иметь определенный стаж работы в ординатуре в «одобренной» больнице. А список «одобренных» в данном штате больниц обычно полностью совпадает со списком Совета по медицинскому образованию и больницам Американского медицинского общества. Таким образом, закон о лицензировании предоставляет профсоюзу врачей контроль не только над учебными заведениями, но и над больницами. Этим и объясняется, почему AMA удается блокировать попытки внедрения группового медицинского обслуживания. Лишь в отдельных случаях получается внедрить систему группового медицинского обслуживания. Например, в округе Колумбия группа людей смогла перейти на эту систему после того, как подала в суд на AMA, обвинив профсоюз в нарушении антимонопольного закона Шермана, и выиграла процесс. Были и несколько других особых случаев, когда Американское медицинское общество не смогло помешать внедрению группового медицинского обслуживания. Нет никакого сомнения, что оно до сих пор мало распространено именно из-за противодействия AMA.

Стоит уточнить, что Американское медицинское общество выступает только против предоплаченного группового медицинского обслуживания. По-видимому, этот тип крайне экономически невыгоден для Американского медицинского общества, потому что лишает членов этого профсоюза возможности вводить дискриминационные цены на медицинские услуги[36].

Очевидно, что лицензирование сильно ограничивает возможность работать врачам. Такое ограничение наносит большой ущерб не только выпускникам медицинских учебных заведений, не способных работать по специальности, но и многим другим людям, лишенным возможности получить то медицинское обслуживание, что им не по карману. А теперь попробуем выяснить, обеспечивает ли лицензирование те улучшения качества медицинского обслуживания, о которых говорят его сторонники?

Прежде всего, действительно ли лицензирование повышает уровень компетентности врачей? Совершенно неочевидно, что оно ее повышает, если врачи практикующие. Во-первых, где бы ни применялись ограничения на работу по данной профессии, они всегда создают стимул найти способ обойти эти ограничения и, разумеется, врачебное дело в этом отношении не является исключением. Прогресс в специальностях остеопатия и хиропрактика нельзя рассматривать как положительный результат таких ограничений. Наоборот, обе эти специальности возникли в результате попытки обойти эти ограничения. В свою очередь, для обеих специальностей уже происходит формирование системы лицензирования с соответствующими ограничениями. В результате формируются различные категории и типы медицинской практики, чтобы отличить традиционную медицину от остеопатии, хиропрактики, гипноза и тому подобных нетрадиционных методов лечения. Вполне возможно, что у нетрадиционных методов лечения более низкое качество по сравнению с тем уровнем, которое могла бы обеспечить традиционная медицинская практика, если бы не было ограничений на работу врачом.

Для любой специальности, если число врачей меньше того, каким оно могло бы быть при отсутствии ограничений, и если все врачи полностью заняты, как обычно и происходит, это означает, что квалифицированным медикам просто не хватает человеко-часов, чтобы обслужить всех пациентов. Поэтому часть из последних вынуждена обращаться за помощью к людям, у которых нет специального медицинского образования. На самом деле проблема еще более острая. Если «медицинскую практику» должны вести только имеющие лицензию практикующие врачи, то необходимо определить понятие «медицинская практика». «Баловство» (featherbedding), о котором мы говорили в предыдущей главе, можно найти не только в железнодорожном транспорте. При существующей интерпретации законоположений, запрещающих неавторизованную медицинскую практику, выполнение многих лечебных процедур разрешается только лицензированным врачам. Хотя с этими процедурами вполне могут справиться медсестры и другой младший медицинский персонал, прошедший соответствующую подготовку, но не имеющий высшего образования. Я слишком плохо знаю медицинскую специфику, чтобы привести здесь несколько примеров, подтверждающих это утверждение. Мне, однако, известно от специалистов в этой области, что есть тенденция включать в понятие «медицинская практика» еще больше операций и процедур, для выполнения которых вовсе не требуются знания дипломированного врача. И в результате врачи тратят значительную часть своего рабочего времени на то, что можно было бы спокойно поручить младшему медицинскому персоналу. Обеспечить высокий уровень так называемого «усредненного качества медицинских услуг» невозможно, просто рассчитав средний показатель качества. Это так же бессмысленно, как оценивать эффективность лечения только по числу вылечившихся пациентов. Необходимо учитывать, что объем медицинских услуг уменьшается из-за связанных с лицензированием ограничений. В результате вполне может оказаться, что эти ограничения приводят к ощутимому снижению среднего уровня компетентности лечения.

Эти замечания не дают полной картины, поскольку они относятся к текущей ситуации и не учитывают процессов в динамике. Прогресс в любой области науки часто является результатом деятельности какого-то одного человека из тысяч чудаков и шарлатанов. Сейчас в медицине сложилась такая ситуация, что человеку со стороны очень трудно заниматься исследованиями и экспериментами. Если вас пустили в эту систему и вы не хотите потерять свое положение в ней, то у вас мало возможностей для экспериментирования. Гипнотизер вполне способен оказаться одним из многих тысяч шарлатанов, обманывающих легковерных пациентов. Но нельзя полностью исключать, что придуманный им способ лечения может быть вполне эффективным. К знаниям и опыту приходят разными путями, однако при нынешней ситуации заниматься медицинской практикой может только особая группа врачей, приспособленных к устоявшимся нормам. Это существенно сужает возможности для экспериментирования, а следовательно, и замедляет развитие медицины. Все сказанное справедливо не только для медицинской науки, но и для организаций медицинского обслуживания, как я и предполагал выше. Объясню это подробнее.

Качество медицинского обслуживания снижается еще из-за одного аспекта лицензирования врачей и связанной с ним монополизации. Я уже говорил, что средний уровень медицинского обслуживания снижается при сокращении числа врачей, уменьшении количества часов, которые эти врачи могут тратить на важную работу, и ослаблении стимулов для исследований и разработки новых методов лечения. Снижается он и за счет того, что при неправильном лечении пациенту очень трудно заставить врача заплатить компенсацию. Действенная защита частных лиц от некомпетентности врачей предполагает, что пациент может подать на врача в суд за мошенничество и медицинскую ошибку. Иногда такие иски рассматриваются судами. И если они эти иски удовлетворяют, то врачи жалуются на высокую стоимость медицинской страховки. Однако далеко не всегда пациент, которого неправильно лечили, подает на своего врача в суд. Ведь известно, что суд при рассмотрении подобных исков часто встает на сторону врача, которого поддерживает его профсоюз. Очень трудно убедить врача выступать в суде против его коллеги свидетелем обвинения, если из-за этого он рискует потерять право работать в «одобренной» больнице. Обычно свидетелей для таких судебных заседаний отбирает профсоюз врачей, якобы всегда защищающий при этом интересы пациентов.

Если принять во внимание эти последствия лицензирования, то становится ясно, что оно привело к снижению как объемов, так и качества медицинского обслуживания. Также ограничило перспективы людей, которые хотят стать врачами, и заставило их работать по другим, менее привлекательным для них профессиям. Вынудило пациентов платить больше за худшие медицинские услуги и затормозило развитие технологий и организационной структуры здравоохранения. Из всего этого следует, что лицензирование врачей необходимо отменить.

На этом месте у многих читателей может возникнуть тот же вопрос, который я часто слышал в дискуссиях по этой проблеме: «Но есть ли другой способ проверить компетентность врача? Даже если верно все то, что вы говорите о стоимости медицинского обслуживания, разве не остается лицензирование единственным способом обеспечить население хотя бы минимальным качеством лечения?» В ответ на этот вопрос можно, например, возразить, что сейчас никто не выбирает себе врача наугад из списка имеющих лицензию. Если человек двадцать или тридцать лет назад сдал экзамен, то это не гарантирует, что сейчас он способен обеспечить высокое качество лечения. Поэтому полученную много лет назад лицензию сегодня уже нельзя рассматривать как главную и даже важную гарантию компетентности врача. Но мое основное возражение совсем другого рода. Дело в том, что сама постановка вопроса показывает стремление сохранить статус-кво и бедность нашего воображения по сравнению с изобилием рынка, когда мы говорим о тех сферах жизни, о которых почти ничего не знаем или знаем слишком мало. Давайте попробуем представить, как развивалось бы здравоохранение и какие были бы возможны способы проверки компетентности врачей, если бы не было монополизации рынка медицинских услуг.

Представим, что любой человек мог бы заниматься медицинской практикой только с одним-единственным условием: он согласен нести юридическую и финансовую ответственность, если в результате его мошенничества или неправильного лечения пострадают другие люди. Мне кажется, тогда все здравоохранение развивалось бы совсем по-другому. Несмотря на ряд допущений, текущая ситуация на рынке медицинского обслуживания позволяет представить, насколько лучше пошли бы дела в здравоохранении. Стало бы широко использоваться групповое медицинское обслуживание в сочетании с лечением в стационаре. Вместо врачей с частной практикой и больших больниц, которые финансируют государство или благотворительные фонды, возникли бы медицинские компании или корпорации. Их я здесь буду называть «медицинские команды». Они могли бы обслуживать лечебно-диагностические центры и больницы. Некоторые из их услуг оплачивались бы предварительно единым пакетом. В него бы включались используемая в настоящее время больничная страховка, медицинская страховка и групповое медицинское обслуживание. Другие медицинские команды могли бы взимать отдельную плату за иные виды обслуживания. Разумеется, большинство этих медицинских команд могло бы использовать оба способа оплаты услуг.

Такие медицинские команды, которые можно считать супермаркетами, где продают разные медицинские услуги, станут посредниками между пациентами и врачами. Они будут работать в одном районе длительное время. Поэтому для них крайне важно, чтобы их услуги считались надежными и качественными. У местных жителей за это время сформируется впечатление о качестве услуг этих команд. У них будет достаточно компетенции, чтобы оценить квалификацию врача. Фактически они будут работать точно такими же агентами потребителя, как и супермаркет, проверяющий качество продуктов, которые он предлагает своим покупателям. Кроме того, они смогут эффективно организовать медицинское обслуживание, привлекая медицинский персонал с разным уровнем подготовки и специализацией. Доверяя выполнение вспомогательных работ медикам со средним специальным образованием, опытные и компетентные специалисты освободятся для тех операций и процедур, с которыми в силах справиться только они. Читатель по своему усмотрению может добавить какие-то детали в эту картину, которую я нарисовал на основе опыта ведущих медицинских учреждений.

Разумеется, это не означает, что все медицинское обслуживание будет организовано с помощью таких команд. Частная практика врачей останется точно так же. Как и маленькие магазины, обслуживающие небольшое число покупателей, продолжают работать наряду с крупными супермаркетами, а юристы с частной практикой – наряду с большими юридическими фирмами. Если у врача с частной практикой хорошая репутация, то некоторые пациенты, которые ценят конфиденциальность, предпочтут пользоваться его услугами, а не услугами команды медиков. Кроме того, в некоторых районах с небольшим населением для медицинских команд будет слишком мало работы.

Не могу утверждать, что команды медиков займут доминирующие позиции на рынке здравоохранения. Я только хотел показать на этих примерах, что есть много альтернатив нынешней системе медицинского обслуживания. Неспособность отдельного человека или небольшой группы людей представить все возможные варианты, не говоря уже об оценке их преимуществ, является главным аргументом против централизованного государственного планирования и монополий профессиональных объединений, ограничивающих возможности экспериментирования. С другой стороны, главным аргументом в пользу рынка является его терпимость по отношению к разнообразию и способность использовать различные узкоспециальные знания и ресурсы. Благодаря этим преимуществам рынка никакие объединения профессионалов не смогут ограничить экспериментирование. В результате сами потребители, а не производители будут решать, какой товар им лучше подходит.

Главной причиной роста в XX веке коллективистских настроений на Западе была вера в необходимость равенства доходов как цели общества и готовность использовать государство для достижения этой цели. Для анализа этих эгалитарных настроений и порожденных ими эгалитарных мер нужно ответить на два совершенно разных вопроса. Первый вопрос касается норм и этики: как можно оправдать действия государства, которое вмешивается для достижения равенства? Второй вопрос позитивный и научный: каковы результаты применения этих мер?

Этический принцип, непосредственно оправдывающий распределение доходов в обществе со свободным рынком, гласит: «Каждому по продуктам, которые он произвел с помощью принадлежащих ему орудий труда». Даже применение этого принципа косвенно зависит от действий государства. Права собственности определяются законом и общественным соглашением. Как мы выяснили в предыдущих главах, их определение и соблюдение является основной функцией государства. Окончательное распределение доходов и богатства в полном соответствии с этим принципом сильно зависит от применяемых правил собственности.

В какой связи находится этот принцип с другим этически привлекательным принципом – равного обращения со всеми людьми? Отчасти эти два принципа не противоречат друг другу. Вполне возможно, что для настоящего равного обращения необходима оплата в соответствии с продуктом. Мы имеем дело с индивидами, первоначальные ресурсы и способности которых готовы признать одинаковыми. Но поскольку одни из них более склонны к отдыху и развлечениям, а другие к обладанию продаваемыми на рынке товарами, то для достижения равенства совокупного дохода или равного обращения необходимо неравное вознаграждение посредством рынка. Один человек может быть более заинтересован в рутинной и легкой работе, которая даст ему много свободного времени, чтобы вдоволь позагорать на пляже. Поэтому его не привлекает более напряженная работа с высокой зарплатой. А у другого человека может быть все наоборот. Если бы они получали одинаковую зарплату, то их доходы фактически были бы неравными. Аналогичным образом для равенства нужно, чтобы за тяжелую и неинтересную работу платили больше, чем за приятную. В большинстве случаев возникает неравенство подобного рода. Разница в денежных доходах компенсируется за счет различия в преимуществах профессии или ремесла. Как говорят экономисты, это «уравновешивающие различия», необходимые для уравнивания суммарных денежных или неденежных «чистых преимуществ».

Необходимо и не такое явное, связанное с рынком неравенство, без которого невозможно одинаковое отношение к людям или, говоря другими словами, удовлетворение их вкусов. Проще всего это объяснить на примере лотереи. Представим себе группу людей, у каждого в ней одинаковая сумма денег и все они решили устроить лотерею с призами разной стоимости. Совершенно ясно, что доходы от участия в лотерее у этих людей будут неодинаковыми. Если после розыгрыша призов лотереи заставить тех, кто получил самые ценные призы, поделиться своим выигрышем с остальными, то лотерея по теряет всякую ценность. Практический смысл этого примера выходит далеко за рамки организации лотерей. Люди выбирают профессию, делают инвестиции и тому подобное отчасти во многом из-за склонности к неопределенности. Девушка, желающая стать кинозвездой, а не государственным служащим, сознательно делает выбор в пользу лотереи точно так же, как и человек, инвестирующий в копеечные акции урановых рудников, а не в облигации государственного займа. Страхование – это способ выражения склонности к определенности. Даже эти примеры не демонстрируют в полной мере, каким образом система, предназначенная для удовлетворения вкусов людей, приводит к фактическому неравенству. Сама система оплаты и найма зависит от этих предпочтений. Если бы все кандидаты в киноактрисы не выносили неопределенности, то они бы организовали «кооператив» киноактрис, члены которого заранее соглашались бы на относительную уравниловку доходов. То есть фактически застраховали бы себя за счет равного распределения рисков между членами кооператива. Если такого рода предпочтения были бы повсеместными, то в экономике доминировали бы крупные многоотраслевые корпорации, ведущие как рискованные, так и нерискованные проекты. И почти не осталось бы независимых разработчиков малоизученных нефтяных месторождений, единоличных собственников и мелких товариществ.

По существу, эти примеры с лотереей и кооперативом следует рассматривать как интерпретацию перераспределения доходов государством с помощью прогрессивного налогообложения и тому подобных мер. Можно утверждать, что по различным причинам, например из-за высоких административных расходов, рынок не может организовать лотереи, нужные обществу, поэтому их функции выполняет прогрессивное налогообложение. Думаю, в этом утверждении есть элементы истины. Но оно неспособно оправдать применяемую сейчас систему налогообложения хотя бы потому, что налоги взимаются, когда в основном уже известно, кому достались призы и кто остался без выигрыша в лотерее жизни. За налоги голосуют обычно те, кто считает, что им не повезло в лотерее. По этой логике можно обосновать и ставки шкалы налогов, за которые проголосовало одно поколение. А платить их будет следующее, еще не родившееся поколение. Полагаю, любая подобная процедура приведет к введению гораздо менее прогрессивной шкалы налоговых ставок по сравнению с используемой сейчас, во всяком случае, на бумаге.

Хотя неравенство доходов из-за оплаты «по продукту» и отражает «уравнивающие» различия или удовлетворение склонности людей к неопределенности, оно в большей степени показывает первоначальные различия способностей и собственности людей. А это создает действительно сложные этические проблемы.

Многие считают, будто нужно отличать неравенство индивидуальных способностей и собственности от неравенства унаследованного и приобретенного богатства. Неравенство вследствие разных личных способностей или разного приобретенного богатства считается справедливым. Или, по крайней мере, не таким несправедливым, как неравенство вследствие унаследованного богатства.

Такая точка зрения несостоятельна. Можно ли считать более соответствующими этическим принципам высокие доходы популярного певца, унаследовавшего от родителей голос, чем высокие доходы человека, унаследовавшего от родителей большую собственность? Дети русских комиссаров наверняка могут больше рассчитывать на высокие доходы (как, впрочем, и на уничтожение), чем дети крестьян. Являются ли их надежды более или менее справедливыми, чем надежды сына американского миллионера на увеличение его дохода? Можно взглянуть на эту проблему и с другой стороны. Если родители хотят, чтобы их богатство досталось сыну, то они могут осуществить свое желание разными способами. Например, потратить часть своих денег на оплату обучения сына, чтобы он стал дипломированным бухгалтером. Помочь ему сделать карьеру в бизнесе или же учредить трастовый фонд, который будет приносить сыну доход от их собственности. В каждом из этих трех случаев их сын будет получать более высокий доход. Однако в первом варианте считается, что этот доход получен благодаря его личным способностям, во втором – благодаря прибыли, а в третьем – благодаря наследству. С точки зрения этики есть ли принципиальная разница между этими тремя сценариями повышения дохода? Наконец, мне кажется нелогичным утверждать, будто человек имеет право на то, что он получил благодаря своим личным способностям либо накопил, но не имеет права передавать состояние своим детям. Это точно также противоречит логике, как утверждение, что человек может растратить все свои накопления на разные прихоти, но не может передавать их своим наследникам. Разумеется, роскошная жизнь – тоже один из способов использования заработанных средств.

Несостоятельность этих аргументов против так называемой «капиталистической этики», разумеется, не означает полного принятия ее принципов. Мне трудно согласиться с ней или ее отвергнуть либо выступать за какие-то альтернативные принципы. Думаю, ее нельзя рассматривать как отдельный этический принцип. Правильнее считать ее инструментом или следствием какого-то другого принципа, например свободы.

Эту фундаментальную проблему можно проиллюстрировать на нескольких гипотетических примерах. Представим, что четыре Робинзона Крузо независимо друг от друга оказались на четырех расположенных рядом необитаемых островах. Одного Робинзона море выбросило на большой остров, где плодородная земля, и поэтому у него много еды. А остальные вынуждены жить на маленьких островах, где ничего не растет и они с трудом находят себе пропитание. Однажды все эти Робинзоны как-то узнают, что у них есть соседи. Разумеется, Робинзон с большого острова из благородных побуждений может пригласить своих соседей к себе и отдать им часть своей еды. Однако если он этого не сделает, то имеют ли право три остальных Робинзона общими усилиями заставить его поделиться едой? Многие читатели сразу же ответят положительно на этот вопрос, но сначала стоит рассмотреть очень похожий случай. Предположим, вы с тремя друзьями идете по улице и заметили на тротуаре купюру 20 долларов. Разумеется, если вы поделитесь этими 20 долларами со своими друзьями или хотя бы поведете их на эти деньги в бар, то поступите благородно. Однако если предпочтете оставить эти 20 долларов себе, то имеют ли ваши друзья право общими усилиями заставить вас дать каждому из них по 5 долларов? Думаю, большинство читателей не одобрят этих трех друзей и даже скажут, что в данной ситуации благородный жест неуместен. Тогда почему мы пытаемся убедить себя или тех, кто нас окружает, что у нас есть право потребовать от любого человека, благосостояние которого превосходит средний уровень благосостояния на нашей планете, поровну распределить избытки того, что у него есть между всеми остальными людьми? Можно восторгаться богачами, которые иногда раздают беднякам свое имущество, но в цивилизованном мире такая благотворительность не считается правилом.

Как говорит пословица, злом зла не поправишь. Если богатый Робинзон Крузо или счастливчик, нашедший 20 долларов, не хотят делиться с другими людьми едой или деньгами, то это не дает нам права принуждать их делиться. Вправе ли мы считать самих себя судьями, когда дело касается нас, и самим решать, в каких случаях мы можем насильно отнять у других людей то, что считаем принадлежащим нам по праву или полученным ими незаконно? Различия в статусе, положении или богатстве разных людей часто связаны со случайностью. Трудолюбивого и экономного человека принято считать «достойным». Хотя вполне возможно, что этими качествами он обязан генам, которые ему повезло (или не повезло?) унаследовать от предков.

Мы намного чаще хвалим тех, кто разбогател благодаря своим «заслугам», а не «случаю». Но больше возмущаемся неравенством из-за разных заслуг, а не случая. Профессор колледжа вполне может завидовать коллеге, выигравшему главный приз в лотерее, но вряд ли будет утверждать, что выигрыш случился несправедливо. Однако если тот же коллега получит небольшую надбавку к зарплате и у него она станет чуть выше, чем у этого профессора, то последний, скорее всего, будет возмущаться, что у него нет такой надбавки. В конце концов богиня случая точно так же слепа, как и богиня правосудия. В этом примере решение о прибавке к зарплате было принято исходя из сравнения заслуг двух профессоров.

Оплата в соответствии с продуктом в обществе с рыночной экономикой используется в основном для аллокации, а не распределения. Как отмечалось в главе 1, основным принципом рыночной экономики является сотрудничество на основе добровольного обмена. Одни люди сотрудничают с другими, поскольку таким образом они могут более эффективно удовлетворить собственные потребности. Однако до тех пор, пока человек не получит полностью все, что он вложил в продукт, он будет совершать обмены, основываясь на том, что может получить, а не на том, что способен произвести. Взаимовыгодный обмен невозможен, если в результате его каждая сторона получает то, что она вложила в совокупный продукт, поэтому необходима оплата по продукту для того, чтобы ресурсы использовались наиболее эффективно, во всяком случае, при добровольном сотрудничестве сторон. Если у нас будет достаточно знаний, то, возможно, тогда стимулом станет вознаграждение. Хотя лично я сомневаюсь, что это когда-нибудь произойдет. Можно переставлять неодушевленные предметы, оставить людей в определенное время в определенном месте, но вряд ли возможно заставить их трудиться изо всех сил. Иными словами, замена принуждения сотрудничеством изменяет объем доступных ресурсов.

Хотя главной функцией оплаты в соответствии с продуктом в обществе с рыночной экономикой является эффективное размещение ресурсов без принуждения, вряд ли бы ее стали применять, если бы не считалось, что она обеспечивает и справедливое распределение. Ни одно общество не может быть стабильным, если у него нет набора базовых оценочных суждений, с которыми безоговорочно согласна подавляющая часть этого общества. Некоторые ключевые институты общества должны приниматься как «абсолютно необходимые», а не просто как инструменты. Уверен, что оплата по продукту была и в большой степени остается одним из таких признанных оценочных суждений или институтов общества.

Чтобы убедиться в этом, достаточно ознакомиться с доводами внутренних оппонентов капиталистической системы, которые яростно критикуют используемое в ней распределение доходов. Главные ценности общества признаются всеми его членами, вне зависимости от того, считают ли они себя сторонниками или противниками текущей системы организации общества. Даже самые строгие внутренние критики капитализма признают, что с точки зрения этики оплата по продукту, безусловно, является справедливой.

Дальше всего в своей критике идут марксисты. Маркс утверждал: рабочие подвергаются эксплуатации, потому что они производят весь продукт, но получают только его часть. Остальную часть продукта Маркс считал «прибавочной стоимостью». Даже если согласиться с такой трактовкой фактов, то оценочное суждение можно вынести лишь с точки зрения капиталистической этики.

Рабочие «эксплуатируются» лишь в том случае, если они имеют право на продукты своего труда. Если же применять социалистический лозунг «каждому по потребностям, от каждого по способностям» (что бы он ни означал), то надо сравнить то, что производят рабочие, не с тем, что они получают, а с их «способностями». А также то, что они получают, не с тем, что они производят, а с их «потребностями».

Разумеется, аргументация марксистов неверна и по другим причинам. Во-первых, они путают совокупный продукт всех ресурсов сотрудничества с количеством, прибавленным к продукту (экономисты называют это «предельным продуктом»). Еще более важно, что слово «рабочие» имеет разные значения в исходных рассуждениях марксистов и в их конечном выводе. Маркс признавал роль капитала в производстве продукта, но рассматривал капитал как овеществленный труд. Поэтому силлогизм Маркса на самом деле означает следующее: «Рабочие в прошлом и в настоящем производят весь продукт. Рабочие в настоящем получают только часть продукта». Из такого силлогизма следует, что поскольку в прошлом происходит эксплуатация труда рабочих, то они (рабочие в прошлом) должны получать больше из этого продукта, хотя совершенно неясно, каким образом (разве что в виде элегантных надгробий).

Размещение ресурсов без принуждения является главным, но не единственным инструментом распределения в соответствии с продуктом при рыночной экономике, применение которой ведет к неравенству. В главе 1 мы уже отмечали ту роль, которую играет неравенство в создании независимых очагов власти в противовес централизации политической власти. А также роль распределения в продвижении гражданских свобод с помощью спонсоров, финансирующих пропаганду непопулярных или революционных идей. Кроме того, в области экономики благодаря неравенству появляются спонсоры, финансирующие эксперименты и создание новых продуктов. Например, покупающие экспериментальные модели автомобилей и телевизоров, не говоря уже о картинах импрессионистов. И наконец, оно обеспечивает обезличенное распределение, для которого не нужно никакой «власти». А это является особым аспектом общей роли рынка в обеспечении сотрудничества и координации без принуждения.

Капиталистическая система с оплатой в соответствии с продуктом в теории и на практике ведет к значительному неравенству дохода и благосостояния. Из этого факта многие делают неверный вывод о том, что капитализм и свободное предпринимательство порождают больше неравенства, чем альтернативные системы. И что распространение и развитие капитализма усилили неравенство. Такую ошибочную трактовку подкрепляет часто вводящая в заблуждение статистика распределения доходов, не учитывающая разницу между кратковременным и долговременным неравенством. Чтобы разобраться с этой ситуацией, попробуем проанализировать больше фактов о распределении доходов.

Как это ни удивительно, но общепринятые представления об источниках доходов оказываются неправильными. Чем более капиталистической является страна, тем меньше доля доходов, которая идет на оплату использования капитала в общепринятом значении этого слова, и тем больше доля оплаты сервисов. В развивающихся странах, например в Индии и Египте, примерно половину общего дохода составляют доходы от собственности. А в США эта доля равна примерно одной пятой. В других развитых капиталистических странах она примерно такая же. Конечно, у этих стран больше капитала, чем у развивающихся, но они еще богаче за счет производительности их населения. Поэтому, хотя в этих странах доход от собственности больше, чем в развивающихся, его доля в общем доходе меньше. Огромным достижением капитализма является не накопление собственности, а те возможности, которые есть у людей для развития, роста и совершенствования своих способностей. Несмотря на это, враги капитализма с удовольствием проклинают его за материалистический подход, а его друзья слишком часто вынуждены оправдывать его материализм необходимостью платить за прогресс.

Еще один поразительный факт, опровергающий широко распространенные заблуждения, связан с тем, что при капитализме неравенства меньше, чем при альтернативных системах экономики, и по мере его развития неравенство постепенно уменьшается. Этот факт основан на сравнении данных как по регионам, так и по годам. Бесспорно, что в западных капиталистических странах (в Скандинавии, Франции, Англии и США) неравенства гораздо меньше, чем в Индии с ее кастовой системой и Египте с его отсталой экономикой. Труднее провести сравнение с Россией и другими коммунистическими странами, потому что о них у нас мало информации и она не всегда достоверна. Тем не менее если определять неравенство разницей уровня жизни привилегированных и непривилегированных классов, то оказывается, что неравенства в капиталистических странах намного меньше, чем в коммунистических. В самих западных странах неравенства тем меньше, чем более капиталистической является данная страна. В Англии его меньше, чем во Франции, а в США меньше, чем в Англии, хотя при сравнении трудно учесть разнообразие населения. Наверное, корректней сравнивать США не только с одной Великобританией, но вместе с ее колониями в Вест-Индии и Африке.

Если же принимать во внимание и временные изменения, то очевидно, что по мере экономического развития капиталистических стран резко сократилось неравенство. Еще в 1848 году Джон Стюарт Милль писал: «До сих пор сомнительно, чтобы все сделанные к настоящему времени технические изобретения облегчили повсеместный труд хотя бы одного человеческого существа. Они позволили большему числу людей влачить такое же существование, связанное с однообразным тяжелым трудом и каторжными условиями, и большему числу мануфактур и других людей – наживать богатство. Они улучшили условия жизни средних классов. Но эти изобретения все еще не привели к началу тех великих изменений в человеческой судьбе, которые они по своей природе неизбежно вызовут и за которыми стоит будущее»[37]. Вероятно, подобное утверждение было не вполне корректно уже и во времена Милля. Совершенно ясно, что оно неверно, если речь идет о современных развитых капиталистических странах. И тем не менее оно верно в отношении остального мира.

Главным результатом прогресса и развития на протяжении последнего столетия стало освобождение масс населения от каторжного труда и обеспечение их доступом к товарам и услугам, которые прежде были монопольной привилегией высших классов. Причем круг товаров и услуг, доступных богатым людям, за это время не расширился. Если оставить в стороне медицину, то развитие технологий в основном всего лишь сделало доступными широким массам те удобства, которые всегда были доступны настоящим богачам в той или иной форме. Например, современные водопровод и канализация, центральное отопление, автомобили, телевидение, радио предоставляют населению удобства, фактически не отличающиеся от тех, что, всегда доступных богатым людям с их слугами, наемными музыкантами и так далее.

Хотя трудно найти детальную сравнительную статистику распределения доходов, которая могла бы подтвердить этот феномен, пусть даже имеющиеся исследования не противоречат таким общим выводам. Однако подобная статистика может легко ввести в заблуждение, потому что в ней не выделены те различия в доходах, которые являются уравновешивающими. Например, относительно короткая карьера профессионального бейсболиста означает, что его годовой доход за время занятий большим спортом должен намного превышать доход от других доступных ему профессий, чтобы бейсбол был также привлекателен для его финансов. Но подобное различие влияет на статистику точно так же, как и любое другое различие в доходах. Исключительное значение имеет и выбор единицы для измерения распределения доходов. В распределении доходов среди отдельных людей всегда видно значительно больше неравенства по сравнению с распределением среди семей. Среди индивидуальных получателей много домохозяек с неполным рабочим днем или получающих небольшой доход от собственности и других членов семьи с небольшими доходами. Следует ли анализировать распределение доходов по суммарному доходу отдельной семьи, или по доходу отдельных членов семьи, или по некоей условной единице? Это не просто игра слов. Считаю, изменение средней численности семьи было главным фактором уменьшения неравенства уровня жизни в нашей стране за последние 50 лет. Оно гораздо важнее введения прогрессивной шкалы налога на наследство и подоходного налога. Действительно, низкий уровень жизни – одновременно результат и относительно низких доходов семьи, и относительно большого количества в ней детей. Число детей в среднем сократилось, и, что более важно, это сокращение в значительной степени вызвано практически полным исчезновением многодетных семей. В результате семьи сейчас намного меньше отличаются друг от друга по числу детей. Однако эти изменения не учитываются при распределении семей по размерам общего дохода.

Главной проблемой интерпретации данных о распределении доходов является необходимость различать два совершенно разных вида неравенства доходов – временное, краткосрочное и долговременное, влияющее на статус человека в обществе. Представим себе два общества с одинаковым распределением годового дохода. Для одного характерны большая мобильность и динамичность. Поэтому статус отдельных семей в иерархии доходов может каждый год меняться. Другое общество более консервативное, и в нем статус семьи изменяется очень редко. Ясно, что во втором обществе неравенства больше. Один вид неравенства является символом динамичных изменений, социальной мобильности, равенства возможностей. Другой – символом общества, в котором человеку очень трудно изменить свой статус. Важно различать эти два вида неравенства, потому что капитализм с его свободной конкуренцией стремится к замене второго на первое. В некапиталистических обществах неравенство, как правило, сильнее, чем в капиталистических, даже если судить только по годовым доходам. Кроме того, оно практически не меняется с течением времени, тогда как капитализм устраняет иерархию статусов и способствует социальной мобильности.

Чаще всего изменить распределение доходов государство пытается с помощью прогрессивного подоходного налога и налогов на наследство. Прежде чем говорить об их целесообразности, стоит выяснить, помогают ли эти налоги более справедливому распределению доходов.

При современном уровне знаний невозможно однозначно ответить на этот вопрос. Следующие рассуждения – всего лишь мое частное мнение, и надеюсь, хотя бы в какой-то мере обоснованное. Для краткости изложения я использую немного догматический стиль, не вполне соответствующий природе имеющихся доказательств. Мне кажется, эти налоги оказали небольшой (хотя и не нулевой) эффект на различия в уровне жизни разных групп семей, классифицируемых по статистике их доходов. В то же время они создали новое и практически такое же сильное произвольное неравенство внутри этих групп семей. Поэтому абсолютно непонятно, удалось ли в итоге с помощью этих налогов уменьшить или увеличить неравенство с точки зрения равного обращения или равенства доходов.

На бумаге ставки налога являются сильно прогрессивными, однако результат от их применения оказался незначительным по двум причинам. Во-первых, из-за них просто усилилось неравенство при распределении доходов до выплаты налогов, поскольку они всегда влияют на распределение доходов. Если из-за высоких налогов люди не хотят вести какой-то бизнес (в данном случае бизнес с высокими рисками и недостатками, не связанными с финансовой выгодой), то его прибыльность возрастает. Во-вторых, из-за таких ставок налога в законодательстве и в других нормативных актах появилось множество разнообразных лазеек, позволяющих уйти от уплаты налогов. Например, процент на истощение природных ресурсов, освобождение от выплаты процентов по облигациям штатов и муниципалитетов, особый преимущественный режим для доходов от прироста капиталов, расходные счета, другие косвенные способы оплаты и оформление обычного дохода в виде доходов от прироста капитала. В результате фактические налоговые ставки оказались значительно ниже номинальных. Что важнее, распределение налоговой нагрузки стало еще более произвольным и неравным. Лица с примерно равными доходами платят совершенно разные налоги в зависимости от источника доходов и от тех возможностей, которые у них есть, чтобы уйти от уплаты налогов. Если бы государство в полном объеме взимало налоги по используемым сейчас ставкам, то это могло бы привести даже к значительному падению продуктивности общества. Поэтому вполне возможно, что уклонение от уплаты налогов необходимо для успешного развития экономики. Если все действительно так, то это означает, что происходит совершенно бесполезная трата ресурсов и увеличивается неравенство. Значительное сокращение номинальных ставок в сочетании с расширением налогооблагаемой базы за счет более равномерного налогообложения всех источников дохода было бы прогрессивнее с точки зрения усредненного распределения налогов и справедливее в частностях, а также уменьшило бы напрасный расход ресурсов.

Многие специалисты по налогообложению, включая и тех, кто выступает за уменьшение неравенства с помощью прогрессивного налогообложения, считают, что эффект от введения подоходного налога физических лиц оказался произвольным. И это не привело к существенному уменьшению неравенства. Они также призывают значительно снизить ставки налогообложения высоких доходов и расширить налогооблагаемую базу.

Поскольку прогрессивные налоги больше затрагивают тех, кто разбогател сейчас, чем тех, кто обладал богатством и раньше, то этот фактор также ослабляет их влияние на неравенство доходов и богатства. Ограничивая пользование доходом от существующего, они удивительным образом затрудняют его накопление богатства до тех пор, пока налогоплательщик наконец не разбогатеет. Введение налога на доход от богатства никак не уменьшает его само, оно лишь понижает уровень потребления и сдерживает прирост богатства, который может обеспечить его владелец. Налогообложение стимулирует уход от рисков и закрепляет богатство в относительно стабильной форме, уменьшая вероятность растраты накопленных средств. С другой стороны, главный путь к накоплению новых богатств лежит через получение крупных текущих доходов, большая часть которых не тратится, а инвестируется в рискованные предприятия, частично несущих высокую прибыль. Если бы подоходный налог эффективно работал, то этот путь бы закрыли. В результате он мешал бы новым богачам конкурировать с теми, кто свое богатство накопил раньше. На практике этого не происходит из-за уже упомянутых способов ухода от уплаты налогов. Стоит отметить, что большую часть новых накоплений получают нефтяные компании, которые с помощью процентов на истощение природных ресурсов легко уходят от налога на доход.

Я считаю, что при оценке желательности прогрессивного налогообложения доходов важно отделить налоги, которые вводятся для финансирования различных государственных программ (например, программы борьбы с бедностью, которой посвящена глава 12), от налогов, вводящихся только для перераспределения доходов. Хотя на практике не всегда можно провести четкую границу между этими двумя типами налогов. В первом случае может потребоваться некоторая градация налогов как при оценке затрат в сравнении с результатом этих затрат, так и с учетом норм социального равенства. Однако этим нельзя оправдать высокие номинальные ставки налогов на большие доходы и наследство хотя бы потому, что эти налоги приносят мало налоговых поступлений.

Как либерал, я не вижу никакого смысла в использовании прогрессивного налогообложения только для перераспределения дохода. Считаю это явным случаем использования принуждения, чтобы заставить одних людей отдать что-то другим людям. А такое не совместимо с принципами личной свободы.

С учетом всех этих замечаний считаю оптимальной следующую систему налогов на доходы физических лиц: налогообложение с фиксированной ставкой на доходы, превышающие освобождаемую от налогов сумму. Причем само понятие доходов нужно существенно расширить, и налоговые вычеты должны применяться для точно определенных расходов, связанных с получением дохода. Как я уже говорил в главе 5, нужно применять эту программу в сочетании с отменой налога на доходы корпораций. Они должны указывать, какие доходы получили их акционеры, а те, в свою очередь, включать эти суммы в свою налоговую ведомость. Очень важно было бы отменить проценты на истощение месторождений нефти и других ископаемых, освобождение от налога с процентов по облигациям штатов и муниципалитетов, особые привилегии для доходов от прироста капитала. А также учитывать в налогах на доходы выплаченные налоги на недвижимость и подарки, и отменить применяемые сейчас различные налоговые вычеты.

Думаю, что освобождение сумм от налога можно применять при градации доходов (см. далее, глава 12). Одно дело, когда 90 % населения голосуют за налогообложение собственного дохода и освобождение от его уплаты остальных 10 % населения. И совсем другое, когда те же 90 % населения голосуют за карательные налоги для остальных 10 %, что фактически и произошло в США. Пропорциональная фиксированная ставка налога приведет к тому, что получающие высокие доходы государственные служащие будут платить более высокие налоги в денежном выражении. Это вполне справедливо, если учитывать предоставляемые им преимущества. Одновременно такая ставка налога позволит предотвратить ситуацию, когда простым голосованием большинство может заставить меньшинство платить налоги, не влияющие на его собственное налогообложение.

Многие читатели сочтут предложение заменить используемую сейчас прогрессивную ставку налога фиксированной чересчур радикальной мерой. Если рассматривать его на концептуальном уровне, то эти читатели правы. Однако с точки зрения получения прибыли, перераспределения доходов и других релевантных критериев в нем нет ничего радикального. Сейчас ставка подоходного налога может быть в пределах от 20 до 91 %. Причем она приближается к 50 %, когда облагаемый налогом доход превышает 18 тысяч долларов для несемейных налогоплательщиков и 36 тысяч долларов для семейных пар, представляющих единую налоговую декларацию. В то же время применяемая сейчас фиксированная ставка 23,5 % подоходного налога с облагаемого налогом дохода даже с учетом всех налоговых льгот и вычетов обеспечит такие же налоговые поступления, как и нынешняя сильно прогрессивная[38]. Фактически такая фиксированная ставка даже без каких-либо изменений законодательства принесет больше налоговых поступлений, поскольку физические лица будут указывать в своих налоговых декларациях более высокий доход по трем причинам. А именно: меньше стимулов использовать связанные с большими затратами юридические схемы, позволяющие занизить в налоговой декларации величину дохода; меньше стимулов скрывать доходы; устранение нынешней структуры налоговых ставок создаст дополнительные стимулы повышения эффективности использования имеющихся ресурсов, что позволит получить больше налоговых отчислений.

Если используемые сегодня сильно прогрессивные ставки дают так мало налоговых поступлений, значит, они мало влияют на перераспределение. Это не означает, что они совершенно безвредные. Наоборот, налоговые поступления оказываются такими низкими потому, как часть наиболее способных людей в стране вынуждена придумывать способы уйти от налогов. А также многие другие люди строят свой бизнес так, чтобы оптимизировать свои налоги. Все это пустая трата ресурсов. А что мы получаем в результате? В лучшем случае некоторые люди испытывают чувство удовлетворения от того, что государство перераспределяет доходы. Но даже и это чувство основано на игнорировании фактических последствий применения прогрессивной структуры налогов. И оно наверняка бы исчезло, если бы эти люди узнали фактическое положение дел.

Возвращаясь к распределению доходов, нужно подчеркнуть, что есть другой и намного более эффективный способ устранить это неравенство. Во многом существующее неравенство – следствие несовершенства рынка. Оно, в свою очередь, часто является следствием действий государства или может быть устранено с его помощью. Есть все основания скорректировать правила игры, чтобы устранить причины неравенства. Например, оно возникает, когда государство предоставляет какой-то группе право на особую монополию, особые тарифы или другие льготы. Либералы будут приветствовать их устранение. Главный фактор уменьшения неравенства – расширение возможностей для получения образования. С практической точки зрения преимущество этих мер состоит в том, что они устраняют причины, а не последствия неравенства.

Распределение доходов – еще одна область, где предпринятые государством меры принесли больше вреда, чем пользы. Здесь предлогом для вмешательства государства оказались мнимые недостатки системы частного предпринимательства. Хотя многие проблемы, о которых говорят сторонники «большого правительства», созданы в результате вмешательства «большого» и «малого» правительства.

Гуманистические и эгалитарные взгляды, которые привели к появлению высокопрогрессивного подоходного налога для физических лиц, стали причиной и многих других мер для улучшения «благосостояния» отдельных групп населения. Наиболее важным среди этих мер является пакет мероприятий с вводящим в заблуждение названием «социальное обеспечение». А среди других следует упомянуть строительство социального жилья, законы о минимальной заработной плате, поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию и специальные программы помощи. Сначала мы кратко рассмотрим эти другие меры, чтобы показать, насколько результат их применения отличается от заявленной цели. Потом подробно поговорим о страховании по старости и на случай потери кормильца, которые являются самыми большими по объему затрат компонентами программы социального обеспечения.

1. Строительство социального жилья. Часто необходимость строительства социального жилья пытаются оправдать, бездоказательно прибегая к «эффекту соседства». Утверждается, что трущобы, а также в меньшей степени другие жилые дома низкого качества дороже обходятся обществу из-за высоких расходов на оплату работы пожарных бригад и полиции. Вполне возможно, что этот «эффект соседства» действительно существует. Но тогда он является аргументом не в пользу строительства социального жилья, а в пользу повышения налогов на владельцев таких домов. Из-за них увеличиваются расходы на социальную сферу, поскольку такие налоги будут перекладывать часть этих расходов с общества на домовладельцев.

На это мне могут возразить: нельзя повышать налоги на владельцев таких домов, потому что это люди с низким уровнем доходов. Я могу ответить на такое возражение: строительство социального жилья предлагается не исходя из «эффекта соседства», а как средство помочь бедным слоям населения. А если это так, то почему надо оказывать помощь в виде субсидий на жилье? Если фонды предназначены для помощи бедным слоям населения, то не лучше ли выдать эту помощь наличными, а не в виде социального жилья? Очевидно, что семьи, получающие помощь, предпочтут ее в виде денег, которые при желании можно потратить на жилье. Следовательно, положение этих семей не ухудшится, если им выдадут помощь наличными. А если есть более важные потребности, то деньги потратят деньги на них. Денежная субсидия снимет «эффект соседства» точно так же, как и субсидия в неденежной форме. Ведь если ее не потратят на жилье, то ее можно использовать для оплаты дополнительного налога, вызванного «эффектом соседства».

Таким образом, строительство социального жилья нельзя оправдать ни «эффектом соседства», ни помощью семьям с низкими доходами. Его вообще можно оправдать только с патерналистской точки зрения, и то если считать, что семьи, которым больше всего нужно жилье, откажутся получать помощь наличными либо не смогут правильно ими распорядиться. Либерал отвергнет такие рассуждения, если главами этих семейств являются отвечающие за свои действия взрослые люди. Однако он не сможет отвергнуть их в более косвенной форме, если речь идет о детях. А именно, если родители, используя эти наличные, не будут тратить их на улучшение жилищных условий своих детей. Но либерал наверняка потребует более убедительных и конкретных доказательств, прежде чем признает, что этот окончательный аргумент дает основания для больших инвестиций в строительство социального жилья.

Так можно было теоретизировать о необходимости строительства социального жилья, когда оно еще только начиналось. Теперь, когда у нас накоплено достаточно практического опыта, можно пойти значительно дальше. Оказалось, что строительство социального жилья дало совсем не тот результат, на который изначально рассчитывали.

Социальное жилье не только не улучшило жилищные условия бедных слоев населения, на что рассчитывали его пропагандисты, но и ухудшило их. В ходе реализации программы строительства социального жилья было снесено больше жилых домов, чем построено новых. А число людей, нуждающихся в жилой площади, при этом не уменьшилось. Таким образом, строительство социального жилья привело к увеличению плотности жильцов. Скорее всего, семьи, которым посчастливилось получить квартиру в построенных по этой программе домах, улучшили свои жилищные условия. Но у остальных неимущих семей они ухудшились, потому что средняя плотность жильцов возросла.

Правда, вред от программы строительства социального жилья был немного уменьшен частными предпринимателями. Они выполняли реконструкцию старых жилых домов и строительство новых для тех, кто из-за этой программы должен был переселиться либо, как в игре в «музыкальные стулья», оказался без жилища при очередном этапе реализации этой программы. Однако нужно подчеркнуть, что эти ресурсы частных предпринимателей были бы доступны и без программы строительства социального жилья.

Почему программа строительства социального жилья принесла больше вреда, чем пользы? Главная причина та же самая, о которой мы уже говорили несколько раз. Общие интересы, на которые ориентировались многие сторонники этой программы, были слишком расплывчатыми и преходящими. После одобрения программы на первый план вышли интересы определенных групп, которые она могла удовлетворить. В данном случае выразителями этих интересов выступали те местные группы. Они хотели оздоровить и реконструировать районы, где жила беднота, либо потому, что у них была недвижимость в этих районах, либо потому, что эти районы делали весь город непривлекательным для бизнеса. Программа строительства социального жилья очень удобна для этих групп, ведь они больше заинтересованы в сносе старых домов, чем в строительстве новых.

Несмотря на строительство социального жилья, бедные районы наших городов по-прежнему приходят в упадок, иначе бы не было постоянных просьб к федеральными властям о выделении им помощи.

Другим положительным эффектом строительства социального жилья должно было стать сокращение преступности среди несовершеннолетних благодаря улучшению жилищных условий. И в этом аспекте осуществление программы строительства социального жилья во многих случаях привело к прямо противоположным результатам, не говоря уже о том, что в среднем жилищные условия не улучшились. Ограничение по размеру доходов семей, имеющих право на социальное жилье, привело к очень высокой плотности среди его жильцов матерей-одиночек и других неполных семей. В них часто бывают «трудные» дети. Близкое проживание большого количества таких семей только способствует росту преступности среди несовершеннолетних. Один из симптомов этого явления – трудная ситуация в школах, расположенных в районах, где преобладает социальное жилье. Школа может успешно перевоспитать нескольких «трудных» подростков, но когда их десятки, то это очень трудно. Тем не менее в некоторых социальных жилых домах неполные семьи составляют не менее трети жильцов. Дети из таких домов могут составлять большинство учащихся в ближайшей школе. Если бы неполные семьи получали помощь наличными, то они бы снимали жилье в разных районах города.

2. Законы о минимальной заработной плате. Законы о минимальной заработной плате – это наглядный пример того, как благие намерения могут привести к прямо противоположным результатам. Многие сторонники законов о минимальной заработной плате совершенно справедливо возмущаются очень низкими расценками оплаты труда. Считают их признаками бедности и надеются, что бедность уменьшится, если запретить ставки оплаты труда ниже определенного уровня. На самом же деле если законы о минимальной зарплате хоть как-то изменят ситуацию, то только увеличив бедность. Законодатели какого-то штата могут установить минимальную зарплату. Но вряд ли они смогут заставить работодателей этого штата нанять на работу с такой зарплатой всех, кому раньше они платили меньше этого минимума за эту же работу. Совершенно очевидно, что это не выгодно работодателям, поэтому введение минимума зарплаты приводит к увеличению безработицы. Поскольку низкие расценки оплаты труда действительно являются признаком бедности, то в результате безработными оказываются именно люди, больше всего рискующие при потере дохода, который они ранее получали, сколь малым он ни показался бы тем, кто голосует за установление минимума зарплаты.

Во многом установление минимума зарплаты похоже на строительство социального жилья. В обоих случаях хорошо известно, кто выиграл от этих мер: в первом случае это люди, которым повысили зарплату, а во втором – получившие социальное жилье. Однако в обоих случаях мы не знаем, кто проиграл, и даже неясно, как проблемы проигравших связаны с этими мерами. В первом случае в проигрыше оказываются люди, потервшие работу после введения минимальной зарплаты. Или, что происходит чаще, те, кто не могут ее найти из-за введения минимальной зарплаты и поэтому вынуждены соглашаться на работу с еще меньшей зарплатой или перебиваться временной занятостью. Во втором случае – это люди, вынужденные жить в еще большей тесноте в о все разрастающихся трущобах, которые считаются символом необходимости расширения программы строительства социального жилья, а не ее результатом.

Среди тех, кто выступает за законы о минимальной зарплате, преобладают не бескорыстные люди доброй воли, а заинтересованные группы. Например, эти законы поддерживают профсоюзы и фирмы из северных штатов, надеющиеся, что введение минимума зарплаты ослабит их конкурентов из южных штатов.

3. Поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию. В качестве следующего примера рассмотрим поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию. Оно вообще не может быть ничем оправдано, кроме политики – очень сильных позиций представителей сельскохозяйственных районов в коллегии выборщиков и в Конгрессе. Поэтому остается предположить: те, кто выступает за эту меру, уверены, что в среднем у фермеров низкие доходы. Если даже согласиться с этим мнением, то в любом случае следует признать, что поддержание цен на сельхозпродукцию не помогает фермерам с самыми низкими доходами. Во-первых, от него больше всего выигрывают те, кто продает больше своей продукции на рынке, а не больше всего нуждающиеся в помощи. Бедный фермер не только продает на рынке меньше, чем богатый, но к тому же значительную часть своих продуктов не продает, а потребляет сам. А это означает, что его выигрыш от поддержания цен на сельхозпродукцию становится еще меньше. Во-вторых, даже если фермеры что-то выигрывают от программы поддержания цен, то значительно меньше затрат на проведение этой программы. Это совершенно очевидно, если учитывать затраты на хранение сельхозпродукции. И тогда окажется, что владельцы складов выигрывают от этой программы больше, чем фермеры. Аналогичная ситуация складывается и для расходов на закупку сельхозпродукции, потому что поддержание цен стимулирует фермеров больше тратить на удобрения, семена, технику и так далее. В лучшем случае их доходы могут немного вырасти за счет излишков. И наконец, даже если пытаться оценить эффект программы поддержания цен на сельхозпродукцию по этому незначительному приросту дохода, то не следует забывать, что из-за нее в сельском хозяйстве сейчас занято больше людей, чем это могло бы быть при иной ситуации. Чистый выигрыш фермера от этой программы равен разнице между доходом от его фермы при поддержании цен на сельхозпродукцию и доходом, который он мог бы получить, работая вне фермы. Главным результатом программы закупок сельхозпродукции по фиксированным ценам стало увеличение объемов сельскохозяйственного производства, а не повышение средних доходов фермеров.

Некоторые изъяны программы закупок сельхозпродукции по фиксированным ценам очевидны и хорошо известны, поэтому достаточно только упомянуть их. Потребитель платит дважды: первый раз в виде налогов на выплату субсидий фермерам, второй раз, когда покупает по повышенной цене продовольствие. Фермер скован строгими ограничениями и жестким централизованным контролем. На страну надето ярмо разбухающего бюрократического аппарата. Однако у этой программы есть и другие изъяны, о которых мало кто знает. Программа государственной поддержки сильно затрудняет проведение внешней политики США, поскольку для поддержания более высоких цен на внутреннем рынке по сравнению с мировыми ценами правительство вынуждено было ввести квоты на импорт многих продуктов сельского хозяйства. Непредсказуемые колебания нашего политического курса вызывают серьезные проблемы у других. Например, высокие цены на хлопок побудили другие страны расширить собственное производство хлопка. Когда же высокие цены привели к затовариванию складов хлопком, мы начали продавать его за границей по низким ценам, чемнанесли большой ущерб иностранным поставщикам хлопка, которых мы нашими высокими ценами раньше стимулировали расширять производство. Можно привести и ряд других примеров негативного влияния на внешнюю политику искусственного поддержания цен на внутреннем рынке.

Программа «социального обеспечения» представляет собой одно из проявлений магического эффекта тирании статус-кво. Хотя на первых порах эта программа вызвала много споров, сейчас к ней так привыкли, что никто не ставит под сомнение ее эффективность. Между тем ее проведение сопровождается массовым нарушением тайны частной жизни значительной части населения США. А это, как я считаю, невозможно оправдать даже с точки зрения человека, не разделяющего принципы либерализма. Предлагаю проанализировать самый большой по объемам помощи компонент этой программы, предусматривающий выплаты по старости.

Технически программа страхования по старости Old Age and Survivor’s Insurance (OASI) реализована с помощью специального налога на зарплату плюс выплат пособий людям, достигшим определенного возраста. Размер этих пособий зависит от возраста, при достижении которого человек начал получать выплаты, семейного положения и прежних заработков.

Далее мы будем анализировать три главных элемента программы OASI:

1. Обязательное приобретение многими людьми аннуитетов – принудительные взносы в пенсионный фонд.

2. Эти аннуитеты можно приобретать только у государства. То есть фактическая национализация этого пенсионного фонда.

3. Схема перераспределения доходов, поскольку объем аннуитета, на который имеют право люди, когда начинают участвовать в этой программе, не равен сумме налогов, что они заплатят по этой программе.

Совершенно ясно: необязательно комбинировать эти три элемента. Каждого человека можно обязать оплачивать свой собственный аннуитет. Или разрешить ему приобретать аннуитет у частных фирм и вместе с тем можно потребовать, чтобы он приобрел его на определенную сумму. Государство могло бы продавать аннуитеты, не заставляя людей приобретать какие-то определенные и дотируя эти продажи. Также совершенно ясно, что государство может перераспределять доходы и без помощи аннуитетов, чем оно, собственно, и занимается.

Рассмотрим все эти элементы по отдельности, чтобы проверить, насколько каждый из них оправдан, если он вообще оправдан. Для упрощения анализа сделаем это в обратном порядке.

1. Перераспределение доходов. Программа OASI сейчас предусматривает два основных типа перераспределения: от одних получателей пособий OASI к другим и от обычных налогоплательщиков к получателям пособий OASI.

При перераспределении первого типа доходы людей, которые начали участвовать в этой программе сравнительно молодыми, получают те, кто стал ее участником на пороге старости. Последние в течение определенного времени получат в виде пособия больше денег, чем они заплатили налогов. С другой стороны, в соответствии с существующими правилами начисления налога и пособий у тех людей, которые присоединились к OASI, когда были молодыми, пособие будет значительно меньше.

Я не вижу никаких оснований ни с точки зрения либерала, ни с другой точки зрения для такого типа перераспределения. Пособие по старости получают как бедные люди, так и богатые, и в одинаковом объеме. Налог, за счет которого выплачивается это пособие, представляет собой налог с фиксированной ставкой на зарплату до определенной максимальной суммы. Доля в нем налогов, которые платят люди с низкими доходами, выше доли людей с высокими доходами. Невозможно разумно объяснить то, что молодые люди вынуждены из своих заработков субсидировать пожилых, даже если те являются состоятельными людьми. Как и введение для таких отчислений повышенных ставок налога для людей с низкими доходами, а не высокими. Или увеличение доходных статей бюджета для выплаты этих пособий за счет налога на зарплату.

Перераспределение второго типа требуется, потому что система не является полностью самоокупаемой. Сначала, когда среди участников OASI было мало людей, получавших пособие по старости, система находилась на самоокупаемости и даже приносила прибыль. Но при этом накапливались обязательства перед теми участниками, которые платили налог на OASI. Причем этих налоговых поступлений вряд ли было достаточно для финансирования расчетов по накопившимся обязательствам. Многие эксперты считают, что даже при расчетах наличными потребуются субсидии. Как правило, они оказывались необходимыми и для финансирования страхования по старости в других странах. Среди экспертов нет единого мнения по этой сложной технической проблеме, поэтому мы не можем и не будем рассматривать ее подробно.

Ограничимся только ответом на гипотетический вопрос: если нужна субсидия, то следует ли ее выплачивать обычному налогоплательщику? Я не вижу никаких оснований для подобных субсидий. Да, очень важно помогать беднякам. Но оправдана ли помощь всем людям, которые достигли определенного возраста, независимо от их уровня благосостояния? Не является ли такое перераспределение доходов совершенно произвольным?

Единственный аргумент, который часто используют для оправдания перераспределения доходов по программе OASI, я считаю глубоко аморальным. Это перераспределение доходов пытаются оправдать тем, что в среднем, несмотря на значительный элемент случайности, оно помогает людям с низкими доходами больше, чем людям с высокими. И хотя оно нуждается в совершенствовании, общество не поддержит перераспределение как отдельную меру. Однако поддержит его, если оно будет включено в пакет мер социального обеспечения. Суть этого аргумента сводится к тому, что общество можно обманом заставить поддержать непопулярные меры, представив их как часть мер по защите его интересов. Нечего и говорить, что люди, прибегающие к таким аргументам, громче всех возмущаются тем, что коммерческая реклама «вводит в заблуждение»[39]!

2. Национализация пенсионного фонда. Предположим, что мы обойдемся без перераспределения, установив, что каждый человек должен оплачивать предоставляемый ему аннуитет. То есть страховая премия должна покрывать нынешнюю стоимость аннуитета с учетом как невыплаты пенсии по причине смерти, так и процентного дохода. Как в таком случае оправдать требование, чтобы человек приобретал аннуитет только в государственном фонде? Если предполагается перераспределение доходов, то, разумеется, государство должно использовать свое право взимания налогов. Но если перераспределение не является частью этой программы и, как мы только что убедились, нет никаких оснований включать его в эту программу, почему бы не разрешать по желанию приобретать аннуитет у частных фондов? Сразу напрашивается аналогия с действующими в ряде штатов законами об обязательном страховании автомобилей. Насколько мне известно, ни в одном из этих штатов нет своей собственной страховой компании. Не говоря уже о том, что ни один штат не принуждает владельцев автомобилей приобретать страховку в государственной компании.

Возможный эффект экономии за счет общенационального масштаба не может служить основанием для национализации пенсионного страхования. Если экономию можно обеспечить за счет масштаба и государство создает концерн для продажи страховок, то возможно благодаря своему масштабу он сможет предложить более низкие цены, чем конкуренты. В таком случае этот государственный концерн завоюет рынок без принуждения. Если же он не в состоянии предложить страховку по более низкой цене, значит, эффект масштаба отсутствует или недостаточен для компенсации неэффективности других принадлежащих государству предприятий.

Одним возможным преимуществом национализации пенсионного фонда является упрощение контроля обязательной покупки аннуитета, однако оно не является уникальным. Совсем нетрудно разработать альтернативные административные процедуры. Например, требовать от налогоплательщиков предоставлять копию документа о выплате страховки при подаче налоговой декларации. Или же обязать их работодателей подтверждать, что они выполнили требования. По сравнению с существующими правилами эти дополнительные требования наверняка будут незначительными.

Затраты на национализацию явно перевесят такое тривиальное преимущество. В данном случае, как и в остальных, индивидуальная свобода выбора и конкуренция частных предпринимателей за клиентов обеспечат совершенствование договоров о страховании и будут способствовать удовлетворению разнообразных индивидуальных запросов. В политическом плане это станет явным выигрышем, поскольку мы сможем предотвратить расширение масштабов государственного вмешательства в экономику, которое всегда косвенно ограничивает свободу человека!

Некоторые менее заметные политические затраты сопряжены с особенностями нынешней программы. Связанные с ней проблемы становятся все более сложными и чисто техническими, и постороннему человеку трудно о них судить. Национализация означает, что подавляющее число «экспертов» становится сотрудниками национализированной системы. Или же экспертами считаются тесно связанные с этой системой университетские профессора. Они неизбежно начинают выступать за ее расширение. Хотя в их оправдание надо уточнить, что делают они это не из личных интересов, а потому что работают в рамках системы. В ней считается естественным полное подчинение государственному аппарату и используются только бюрократические методы решения проблем. Единственную надежду в этой ситуации дает существование в США частных страховых компаний, предлагающих страхование по старости.

Эффективное контролирование Конгрессом деятельности Управления социального обеспечения и подобных государственных агентств почти невозможно из-за технических особенностей их работы и практически полной монополии на экспертов. В результате они превращаются в фактически независимые учреждения, и чуть ли не все их предложения утверждаются Конгрессом без обсуждения. Способные и амбициозные чиновники, которые делают карьеру в этих агентствах, естественно, пытаются расширить масштабы деятельности своего агентства. Остановить их очень трудно, точно так же, как сложно авторитетно спорить с экспертами, всегда выступающими на стороне этих агентств. Таким образом, сначала все больше населения подключалось к системе социального обеспечения. А теперь, когда все возможности для ее дальнейшего расширения практически исчерпаны, государство пытается запустить новые программы, например медицинского страхования.

Я прихожу к выводу, что аргументы против национализации пенсионного фонда чрезвычайно убедительны с точки зрения не только принципов либерализма, но даже и государства всеобщего благосостояния. Если сторонники последнего считают, что государство в состоянии предоставить лучшее обслуживание по сравнению с рынком, то им следовало бы выступать в защиту государственного концерна. Он продавал бы страховки и открыто конкурировал с частными страховыми компаниями. Если они правы, то государственный концерн будет процветать. А если не правы, то благосостояние населения улучшится за счет частной альтернативы. Мне кажется, принципиально отстаивать национализацию пенсионного фонда может только ортодоксальный социалист или убежденный сторонник централизованного контроля.

3. Принудительные взносы в пенсионный фонд страховок. Разобравшись с двумя элементами программы OASI, перейдем к ее главному элементу: принуждению частных лиц тратить часть своих текущих доходов на покупку аннуитетов для обеспечения своей жизни в старости.

Одно из возможных оправданий этого принуждения является чисто патерналистским. Люди могут по собственному желанию делать индивидуально то, что требует от них закон, когда они являются членами какой-то группы.

Каждый из них по отдельности недальновидный и расточительный человек. «Мы» знаем лучше «их» самих, что им стоит откладывать на старость больше, чем они готовы. Убедить их по отдельности мы не сможем. Зато способны убедить более половины этих людей заставить всех делать то, что лучше для их же собственного блага. Такой патернализм оправдывает принуждение ответственных людей, а не детей и сумасшедших.

Эта позиция внутренне последовательна и логична. Придерживающегося ее убежденного патерналиста нельзя разубедить, указав на ошибку в его рассуждениях. Он – наш принципиальный оппонент, а не просто благожелательный, хотя и заблуждающийся друг. В принципе патерналист не против диктатуры, хотя бы в мягкой форме.

Тот из нас, кто верит в свободу, должен также верить и в свободу людей совершать ошибки. Если человек сознательно предпочитает жить сегодняшним днем и уже сейчас тратит все свои средства на развлечения, обрекая себя на нищету в старости, то как мы можем ему мешать? Стоит ли спорить с ним, пытаться убедить его, что он поступает неразумно? Разве есть у нас основания насильно мешать ему идти по пути, который он сам для себя выбрал? Мы на 100 % уверены, что правы, а он ошибается? Отличительной чертой людей, которые верят в свободу, является смирение, а патерналистов – высокомерие.

Откровенных патерналистов не так уж много, потому что при беспристрастном рассмотрении патернализм оказывается совершенно несостоятельным. Тем не менее, поскольку патерналистские аргументы играют важную роль в обосновании мер социального обеспечения, имеет смысл разобрать их подробно.

Возможным обоснованием принуждения покупать аннуитет с точки зрения либерала является то, что люди, не заботящиеся о своем будущем, тем не менее не пострадают от последствий своей недальновидности, поскольку в старости будут жить за счет других людей. Мы не хотели бы, говоря в оправдание, видеть опустившихся стариков, жизнь которых заканчивается в беспросветной нищете. Поэтому им помогут частные и государственные благотворительные фонды. А это означает, что человек, который не позаботился о своей старости, будет жить за счет общества. Таким образом, принуждение этого человека к покупке аннуитета оправдывается не его собственным благом, но благом других членов общества.

Убедительность этой аргументации зависит от фактической ситуации. Если 90 % населения старше 65 лет живут за счет общества и нет никакого принуждения к покупке аннуитета, то этот аргумент кажется очень убедительным. А если только 1 %, то совсем неубедительным. Какой же смысл ограничивать свободу 99 % населения старше 65 лет отказываться от расходов, которые могут быть навязаны обществу остальным 1 %?

Во время Великой депрессии, когда и началась программа OASI, многие стали утверждать, что значительная часть населения в старости станет обузой для общества. Поэтому надо заставить ее приобрести аннуитет. С 1931 по 1940 годы одна седьмая часть работоспособного населения стала безработной. В пропорциональном отношении больше всего безработных было среди пожилых. Это беспрецедентное явление с тех пор ни разу не повторялось. Произошло оно не потому, что люди оказались недальновидны и не копили деньги на старость. Как мы показали в главе 3, Великую депрессию вызвали ошибки руководства страны. Программа OASI – это лекарство, если его вообще можно так назвать, от совсем другой болезни, с которой мы еще не сталкивались.

Безработица 1930-х годов, из-за которой многие люди вынужденно жили на государственные пособия, безусловно, резко обострила проблему помощи нуждающимся. Однако проблема пожилых людей не была самой серьезной, потому что среди получающих пособие по безработице оказалось много и молодых людей. А продолжающееся уже несколько десятилетий расширение программы OASI (пособия OASI получают сейчас уже более 16 млн человек) не остановило рост числа людей, получающих помощь из общественных фондов.

За прошедшие десятилетия частные соглашения об уходе за престарелыми кардинально изменились. Раньше дети считались главной опорой пожилых людей. Однако по мере повышения уровня жизни взгляды поменялись. Многие уже не рассчитывают на помощь детей в старости, а приобретают вместо этого недвижимость и платят взносы в негосударственные пенсионные фонды. В последние годы независимые от OASI негосударственные пенсионные фонды активно развиваются. Некоторые исследователи даже предполагают, будто эта тенденция может привести к тому, что многие люди будут скромно жить в работоспособном возрасте, чтобы, когда они выйдут на пенсию, их жизненный уровень был выше, чем когда они работали. Кто-то может сказать, что эти люди поступают крайне неразумно. Но если они хотят наслаждаться жизнью именно в старости, то зачем им мешать?

Как мы видим, принуждение к покупке аннуитета принесло много вреда и мало пользы. Оно лишило всех нас контроля над значительной частью наших доходов, заставляя тратить ее на определенную цель, а именно приобретение пенсионной страховки. И только в государственном пенсионном фонде это принуждение мешает конкуренции на рынке аннуитетов и сдерживает развитие пенсионных программ. Оно породило огромную армию бюрократов, которая постоянно растет и вмешивается во всё новые сферы нашей жизни. И все это было сделано только ради того, чтобы незначительная часть общества не превратилась в его иждивенцев!

Небывалое развитие экономики западных стран на протяжении последних двух столетий и распространение свободного предпринимательства резко сократили абсолютные масштабы бедности в капиталистических странах Запада. Однако бедность – понятие в некотором роде относительное. И даже в этих странах, очевидно, еще остается много людей, живущих в условиях, которые мы считаем бедностью.

Одним из средств борьбы с бедностью и во многих отношениях самым оптимальным является частная благотворительность. Стоит отметить, что в Англии и США частные филантропические организации и фонды бурно развивались в середине и в конце XIX века, когда государство практически не вмешивалось в экономику. Одним из главных минусов увеличения активности государства в социальной сфере стал упадок частной благотворительности.

Могут возразить, что частной благотворительности недостаточно, поскольку она помогает не тем, кто делает пожертвования, а другим людям. То есть опять возникает «эффект соседства». Я расстраиваюсь, когда вижу, что кто-то живет в бедности. Но я выиграю, если этот человек выберется из бедности независимо от того, кто ему даст денег. В любом случае я все равно выиграю от благотворительности других людей. Иными словами, каждый из нас хотел бы участвовать в борьбе с бедностью при условии, что и все остальные поступят так же. И без подобной гарантии мы, наверное, не стали бы жертвовать на благотворительность ту же сумму. В маленьких сообществах для сбора пожертвований на частную благотворительность обычно достаточно влияния общественного мнения. Но в крупных сообществах с большой степенью обезличивания, которое сейчас доминирует, добиться этого с помощью одного только общественного мнения намного труднее.

Предположим, кто-то вслед за мной согласится, что подобная аргументация оправдывает борьбу государства с бедностью, устанавливающего некий минимальный стандарт уровня жизни каждого члена общества. Однако нужно ответить на два вопроса: как государство установит этот минимальный стандарт и чему он будет равен? Уверен, что определить этот минимальный уровень можно только как сумму налогов, которые мы (имею в виду большинство населения) согласны заплатить для финансирования борьбы с бедностью. Второй вопрос допускает несколько вариантов ответа.

Во-первых, если мы хотим вести борьбу с бедностью, то у нас должна быть программа помощи бедным. Есть все основания оказывать помощь бедному фермеру не потому, что он фермер, а потому, что он беден. То есть программа должна оказывать помощь людям как таковым, а не членам определенных профессиональных или возрастных групп, групп с конкретными ставками зарплаты, членам профсоюзов или людям, которые работают в определенных отраслях. Это избавит программу от тех недостатков, которые есть у программ поддержки фермеров, пенсионных фондов, законов о минимальной зарплате и о профсоюзах, таможенных пошлин, системы лицензирования определенных профессий и так далее, без конца и края. Во-вторых, насколько это возможно, программа, действуя с помощью рыночных механизмов, не должна нарушать нормальную работу рынка. То есть не повторять ошибок программы поддержания цен на сельхозпродукцию, законодательства о минимальной зарплате, таможенных пошлин и других мер вмешательства государства в экономику и социальную сферу.

Чисто механически можно предложить финансировать борьбу с бедностью с помощью негативного подоходного налога. В настоящее время доход в размере 600 долларов на человека освобождается от федерального налога (плюс минимальный фиксированный вычет 10 %). Если человек получает 100 долларов, подлежащих налогообложению, то есть его доход на 100 долларов больше суммы, свободной от вычетов и удержаний, то с него взимается налог. Предлагаю, что если его доход, подлежащий налогообложению, равен минус 100 долларов, то есть на 100 долларов меньше суммы, свободной от вычетов и удержаний, то он должен платить негативный налог, то есть получать субсидию. Если ставка субсидии равна, скажем, 50 %, то человек получит 50 долларов. Если у него нет никакого дохода и никаких удержаний, а ставка остается постоянной, то он будет получать 300 долларов. Он мог бы получать и большую сумму, если бы у него имелся вычет, например, за лечение. Так что его доход минус удержания оказался негативным еще до вычитания суммы, свободной от обложения. Разумеется, ставки субсидии должны быть прогрессивными. Точно так же как и ставки налога с дохода сверх сумм, свободных от налогообложения. Подобным образом можно было бы установить минимальный предел, ниже которого ни у кого не опускался бы чистый доход, включающий в себя субсидию, – в самом простом случае 300 долларов на человека. Этот минимальный предел будет зависеть от того, что может позволить себе наше общество.

Преимущества предлагаемой системы очевидны. Она специально разработана для борьбы с бедностью и оказывает бедному человеку наиболее полезную для него помощь в виде наличных. Она универсальна и способна заменить множество применяемых сегодня специальных мер по борьбе с бедностью. Она обеспечивает прозрачность расходов общества, действует вне рамок рынка. Как и любые другие меры, направленные на борьбу с бедностью, система ослабляет стимул самостоятельно выбраться из бедности. Однако не устраняет его полностью, потому заменяет доходы только до достижения ими определенного фиксированного минимального уровня. Любой дополнительный заработанный доллар всегда означает, что можно выделить больше денег на расходы.

Разумеется, возникнут какие-то проблемы администрирования этой системы. Но они будут совсем незначительными, либо даже не станут таковыми. Эта система борьбы с бедностью хорошо впишется в существующую систему сбора подоходного налога, поэтому управлять ею можно как частью налоговой системы. Существующая налоговая система уже охватывает большинство получателей доходов. А система борьбы с бедностью дополнительно увеличит число налогоплательщиков. И что еще более важно, если она заменит применяемые сейчас меры борьбы с бедностью, между которыми нет никакой координации, то административные расходы наверняка сократятся.

Несколько несложных расчетов показывают, что связанные с предлагаемой системой затраты будут гораздо меньше суммарных затрат на применяемые сейчас программы социального обеспечения. Не говоря уже о том, что они значительно сократят вмешательство государства в борьбу с бедностью. Кроме того, эти расчеты доказывают: программы социального обеспечения плохо помогают людям с низкими доходами и неэффективно используют ресурсы.

По моим расчетам, в 1961 году правительство выделило около 33 млрд долларов из федерального бюджета, бюджетов штатов и местных властей на выплаты по социальному обеспечению и различным социальным программам. Эта сумма учитывает пенсии по старости, страхование по социальному обеспечению, пособия многодетным семьям, общие субсидии, программы поддержания цен на сельскохозяйственную продукцию, общественный жилой фонд и т. п. Я не учитывал в своих расчетах пособия ветеранам. А также прямые и косвенные затраты, связанные с законодательством о минимальной зарплате, сбором таможенных пошлин, лицензированием профессиональной деятельности и т. д. А еще затраты на государственную систему здравоохранения, расходы штатов и местных властей на содержание больниц, психиатрических лечебниц и т. п.

Эта цифра складывается из государственных трансфертных платежей (31,1 млрд долларов) за вычетом пособий ветеранам (4,8 млрд. долларов), которые выплачивались в обоих случаях со счетов национального дохода Министерства торговли. Плюс затраты из федерального бюджета на сельскохозяйственную программу (5,5 млрд. долларов), плюс затраты из федерального бюджета на строительство социального и другого жилья (0,5 млрд долларов), которые выплачивались в обоих случаях со счетов Казначейства за финансовый год, закончившийся 30 июня 1961 года. Плюс дополнительные около 0,7 млрд долларов для округления до миллиарда и учета административных расходов по федеральным программам, отмененным программам штатов и местных властей и пр. Предполагаю, что эта цифра значительно занижена.

Сейчас в США приблизительно 57 млн так называемых «потребительских единиц» (семей и несемейных людей). Затраченные в 1961 году 33 млрд долларов можно было бы направить на выплату наличными пособий примерно по 6000 долларов 10 % потребительских единиц с самыми низкими доходами. Подобные пособия повысили бы их доход до уровня выше среднего для всех потребительских единиц в США. Тех же затрат хватило бы для выплаты пособий примерно по 3000 долларов 20 % потребительских единиц с наиболее низкими доходами. Даже если бы мы пошли еще дальше и выплачивали пособия той трети населения США, которую сторонники «Нового курса» любили называть «голодной, бездомной и раздетой», затрат 1961 года хватило бы на выплату примерно 2000 долларов каждой потребительской единице. А это с учетом роста цен за прошедшие годы равняется сумме дохода, которая в середине 1930-х годов отделяла одну треть населения с низкими доходами от остальных двух третей с высокими доходами. В настоящее время с учетом роста цен менее одной восьмой потребительских единиц имеют такой же низкий доход, какой в середине 1930-х годов был у самой бедной трети населения.

Очевидно, что все эти непомерно дорогие программы вряд ли можно оправдать «борьбой с бедностью» даже при самом широком толковании этого термина. Программа, обеспечивающая дополнительный доход 20 % самых бедных потребительских единиц, приблизив его к самому низкому доходу остальных 80 % потребительских единиц, обошлась бы нам более чем вдвое дешевле нынешних затрат.

При внедрении негативного подоходного налога возникнет сложная политическая проблема, поскольку одни люди будут вынуждены платить для финансирования пособий другим людям. Так как у этих «других» есть право голоса, то всегда будет риск, что из системы, в которой подавляющее большинство добровольно платит налоги, чтобы помочь неудачливому меньшинству, оно превратится в систему, где большинство, чтобы получить дополнительные пособия, заставляет меньшинство платить налоги. У других мер борьбы с бедностью риск подобной трансформации системы намного меньше. Я не вижу никаких способов устранения этого риска. Поэтому остается только надеяться на самоограничение и порядочность избирателей.

В 1914 году Альберт Вэнн Дайси при рассмотрении используемой в Англии аналогичной системы пенсий по старости писал: «Разумный и благожелательный человек, безусловно, может спросить себя: не лучше ли было для Англии, если бы человек, получающий пособие по бедности в виде пенсии, не сохранял за собой право участия в выборах членов парламента?»[40]

Опыт английской пенсионной системы пока еще не позволяет дать однозначного ответа на этот вопрос. Англия пришла к всеобщему избирательному праву, не делая исключений для пенсионеров и других получателей государственных пособий. Произошло также колоссальное увеличение налогообложения одних в пользу других. Это, безусловно, затормозило развитие экономики страны и, возможно, что в итоге проиграли даже те, кто считал себя получателем государственной помощи. Однако эти меры не ликвидировали (по крайней мере, до сих пор) свободу в Великобритании английских граждан или ее преимущественно капиталистическую систему. И, что более важно, уже есть некоторые признаки перемен к лучшему и самоограничения избирателей.

Основой философии либерализма является вера в достоинство отдельного человека, в его свободу по собственному выбору использовать все свои способности и возможности с единственным условием, что он должен не мешать другим людям поступать подобным же образом. Следствием этой веры является вера в равенство людей в одном смысле и в их неравенство в другом. Все люди имеют одинаковое право на свободу. Оно важное и фундаментальное именно потому, что все люди разные. Поэтому один человек может распорядиться своей свободой совсем иначе, чем другой, и при этом внести больший вклад, чем другой, в общую культуру общества, в котором живет множество людей.

Либерал проводит четкое различие между равенством прав и равенством возможностей, с одной стороны, и равенством материального положения, или равенством результатов применения этих прав и возможностей, с другой стороны. Ему нравится, что свободное общество фактически тяготеет к равенству материального положения больше, чем какое-либо другое из известных в истории обществ. Но он считает это равенство побочным преимуществом свободного общества, а не его главным оправданием. Либерал одобряет меры, способствующие как свободе, так и равенству. Например, меры по ликвидации монополизма и совершенствованию механизмов работы рынка. Он рассматривает частную благотворительность, предназначенную для помощи неудачливым людям, как пример правильного использования свободы. И он может одобрять меры государства по борьбе с бедностью как более эффективное средство, с помощью которого большая часть общества может достичь общей цели. Однако он всегда будет предпочитать, чтобы такие меры вводились добровольно, а не по принуждению.

Эгалитарист согласен со всеми этими положениями, но он готов идти еще дальше. Он считает, что необходимо отнимать что-то у одних людей и передавать это другим. Но не потому, что это более эффективное средство, с помощью которого эти «одни» могут достигнуть своих целей, а из принципа «справедливости». В этом пункте равенство вступает в острый конфликт со свободой, и нужно делать выбор. Либерал никогда не будет жертвовать свободой ради такого «справедливого» равенства.