@importknig
Перевод этой книги подготовлен сообществом "Книжный импорт".
Каждые несколько дней в нём выходят любительские переводы новых зарубежных книг в жанре non-fiction, которые скорее всего никогда не будут официально изданы в России.
Все переводы распространяются бесплатно и в ознакомительных целях среди подписчиков сообщества.
Подпишитесь на нас в Telegram: https://t.me/importknig
В. Линдер
«Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах»
Оглавление
Швейцария была создана по принципу "снизу вверх". В отличие от других стран, которые были основаны скорее "сверху вниз", путем завоевания территорий или династических браков, основные ценности и механизмы швейцарской демократии - это сотрудничество, малое правительство и демократия участия. Именно поэтому многие наблюдатели считают швейцарскую политику чем-то архаичным, устаревшим, средневековым. Действительно, два важнейших института, федерализм и прямая демократия, могут опираться на почти непрерывное многовековое наследие. Легендарный foedus или пакт, заключенный на лугу Рютли в Центральной Швейцарии, олицетворяет собой досовременную борьбу за освобождение от имперского господства, а некоторые из столь же средневековых собраний граждан функционируют и по сей день.
Несмотря на некоторую старомодность и простоту дизайна, Швейцария также глубоко постмодернистская и сложная страна. Она в значительной степени достигла мирного сосуществования различных культур, как постулирует Кимлика. Ее гражданский национализм напоминает идеи Юргена Хабермаса Verfassungspatriotismus. Швейцарское государство подчеркивает демократию как процесс обсуждения среди равноправных граждан, а его консенсусная демократия во многом приближается к теоретическому идеальному типу. Сложность, в свою очередь, проявляется в виде динамичных взаимодействий между различными институциональными элементами. Федерализм, прямая демократия и разделение власти многократно усиливают друг друга. Например, граждане могут напрямую голосовать по вопросам политики и выбирать своих представителей на местном, региональном и национальном уровнях. Однако существуют и противоречия, например, когда территориальное и народное большинство сталкиваются друг с другом или когда определенные регионы, партии и группы чувствуют себя исключенными из правительства и слишком долго им пренебрегают.
В некотором смысле эта книга описывает "девиантный случай" демократии, когда граждане не только участвуют в выборах парламента и правительства, но и голосуют и ратифицируют важнейшие парламентские решения. Поскольку этот тип прямой демократии остается уникальным, он рискует оказаться в двойном понимании: отвергнутым одними и прославленным другими. Поэтому главная цель этой книги - критически обсудить швейцарскую демократию и избежать обоих заблуждений. Мы также надеемся, что некоторые аспекты швейцарской демократии смогут стимулировать творческое мышление в других странах.
Однако не стоит забывать, что, наверное, никто в здравом уме не стал бы сегодня изобретать нечто подобное Швейцарии. Разделить маленькую страну с населением всего 8,5 миллиона человек на 26 кантонов и более 2000 муниципалитетов? Даже в Германии, где проживает более 80 миллионов человек, всего 16 земель. Более того, это не только означает, что в среднем в кантоне проживает всего 330 000 человек. Но у каждого кантона также есть своя конституция, правительство, парламент, суды, флаг и гимн. В действительности кантоны сильно различаются по размеру: от Аппенцелльского Внутреннего Рода с населением всего 16 000 человек до Цюриха с населением более 1,5 миллиона человек. Количество муниципалитетов также сильно варьируется: от Гларуса и Базеля с тремя муниципалитетами до Берна с 346 муниципалитетами. Кроме того, в стране признаются четыре разных государственных языка - и не просто каких-то, а языков соседних стран: Италии, Франции и Германии. Если бы хотя бы языковое и кантональное разнообразие совпадало, все это имело бы смысл. Но нет, не совсем: 17 кантонов официально являются немецкоязычными, четыре - франкоязычными, три - двуязычными (два - с французским, один - с немецким в качестве языка большинства), один - италоязычным и один - трехъязычным (немецкий, итальянский и ретороманский). Логика определенно не была частью процесса принятия решений, когда все это воплощалось в жизнь.
Вернее, логика присутствовала, но не в виде единого грандиозного замысла, навязанного кем-то сверху или извне. Большая удача швейцарцев в том, что они, за одним-двумя исключениями, всегда были хозяевами своей судьбы. В то же время они рано поняли, что вместе со свободой приходит и ответственность, а с правами - обязанности. Таким образом, сегодняшние институты постепенно формировались не по картезианскому принципу, а путем проб и ошибок, взаимного обучения и почти инстинктивного скептицизма по отношению ко всему новому. Подобно ребенку, которому нужно упасть, чтобы усвоить законы гравитации, швейцарцы также пережили болезненные военные поражения и гражданские войны.
Цель этой книги не в том, чтобы нахваливать швейцарский способ ведения политики и пытаться "продать" его демократию. Ни одна система не является совершенной, даже если некоторые из них кажутся чуть менее несовершенными. Ведь несмотря на множество преимуществ и механизмов, благодаря которым Швейцария предстает как история успеха, здесь есть куда совершенствоваться. Для прогрессивных левых финансирование избирательных кампаний и партий должно быть более прозрачным. Для консервативных правых интеграция в общеевропейские дела, в частности присоединение к свободе передвижения людей, зашла слишком далеко и должна быть свернута. Однако при всех своих культурных и политических различиях граждане Швейцарии хотят того же, что и граждане других стран: хорошей работы, здоровой жизни, устойчивой экономики и солидарного общества. В этом смысле Швейцария не представляет собой ничего особенного. Все, что отличается, - это политическая структура, в которой преследуются те же цели. Если и можно извлечь какой-то общий урок из швейцарского случая, то он заключается в том, что поиск правильной институциональной структуры требует времени и никогда не будет завершен раз и навсегда.
В главе 2 объясняется, что на самом деле не абстрактная логика, а чистая необходимость и прагматика диктовали условия государственного строительства Швейцарии . Более того, формирование нации происходило параллельно с государственным строительством - ни то, ни другое не было в полной мере реализовано на момент основания современной Швейцарии в 1848 году, после короткой гражданской войны. Это обстоятельство, а также наблюдаемое культурное разнообразие, придает швейцарской нации отчетливый политический, то есть "гражданский", колорит. Этим она отличается от монокультурных, "этнических" наций. Таким образом, историю Швейцарии можно рассматривать как постепенное достижение участия наиболее важных групп меньшинств и различных социальных слоев посредством пропорционального представительства. Пропорциональность - это первый и самый важный элемент разделения властей, которое политологи-компаративисты используют для описания характеристик демократий, отказывающихся от мажоритарных правил и правил "победитель получает все".
В главе 3 мы рассмотрим швейцарский федерализм. Федерализм позволяет разделить власть между одним центральным и многими региональными правительствами и поэтому является широко распространенным институциональным механизмом в мультикультурных обществах. Но швейцарский федерализм не ограничивается автономией и различиями, он также позволяет участвовать и объединяться для совместного решения проблем. Как объясняет Дени де Ружмон на примере Швейцарии:
Так получилось, что слова "федерализм" и "федерация" в [немецко- и франкоязычной частях] Швейцарии понимаются по-разному. В немецком языке конфедерация означает Bund, что означает союз, вызывая в памяти идею централизации. В швейцарской Романде, напротив, те, кто исповедует федерализм, на самом деле являются ревностными защитниками кантональной автономии от централизации. Поэтому для одних федерализация означает просто объединение. Для других быть федералистом означает просто защищать свободу у себя дома. Оба варианта неверны, потому что каждый из них прав лишь наполовину. Истинный федерализм заключается не только в объединении кантонов и не только в их полной автономии. Он заключается в постоянно корректируемом балансе между автономией регионов и их объединением. Он заключается в постоянном сочетании этих двух противоположных, но взаимно усиливающих друг друга сил.
Если федерализм, понимаемый и практикуемый таким образом, помог преодолеть разрыв между различными культурными сообществами, то прямая демократия способствовала тому, что разрыв между политической элитой и рядовыми гражданами не возник. В главе 4 рассматривается возникновение и функционирование швейцарской прямой демократии и оценивается ее влияние на разделение властей. Вопреки утверждениям многих теоретиков, она не слишком требовательна к людям в высокоразвитом индустриальном обществе. Как и в случае с другими элементами швейцарской демократии, изобилие - не препятствие, а ключ к успеху: тот факт, что граждане имеют возможность высказать свое мнение до четырех раз в год на федеральном уровне , в дополнение к частым референдумам на кантональном и местном уровнях , делает голосование почти рутинным занятием. Оно также позволяет сегодняшним проигравшим стать завтрашними победителями и наоборот, что способствует взаимному уважению и сотрудничеству. Но, вопреки надеждам некоторых революционеров, она также не привела к радикальным переменам. Напротив, прямая демократия привела прежде всего к политическому консерватизму, будь то политика социального обеспечения, оборона или европейская интеграция . Самое главное, что Конституция Швейцарии, а вместе с ней и все развитие современного государства - это прямой результат десятков народных голосований.
В главе 5 мы делаем еще один шаг в швейцарский "лабиринт", раскрывая понятие разделения властей. Многие другие страны используют различные институциональные формы плебисцита, референдумов и народных инициатив, чтобы влиять на парламентскую и правительственную политику или дополнять ее. Однако Швейцария - единственная страна, где прямая демократия стала важным и, возможно, наиболее ограничивающим элементом разделения властей. Референдум позволил различным меньшинствам успешно оспорить предложения парламента, которые не учитывали интересы их группы . Таким образом, законотворчество в Швейцарии стало невозможным без участия различных групп интересов уже на ранних стадиях разработки законопроектов. Референдум коренным образом изменил швейцарскую государственную систему, которая изначально предполагала следовать модели англо-американской демократии "победитель - все". Вместо этого она превратилась в широкий политический плюрализм. В структурах консорциальной демократии все важные политические партии и группы интересов постоянно представлены в политических институтах, а законотворчество превратилось в процесс переговоров и взаимной корректировки с участием различных политических сил.
В гл. 6 мы развиваем три сравнительные перспективы, которые выходят за рамки швейцарского случая. Начиная с прямой демократии, мы обсуждаем, что это не окончательное понятие, а то, которое меняется с течением времени. Так, расширение прямого участия людей, как в Швейцарии, считавшееся революционным в XIX веке, может по-прежнему считаться прогрессивной формой демократии. Но можно ли применить принцип максимального участия как можно большего числа людей ко всему спектру политических вопросов и принятия решений? И действительно ли расширение политических прав, предоставляющее народу не только право голоса при избрании своих представителей, но и возможность напрямую принимать важные решения, является эффективным способом совершенствования демократии?
Вторая точка зрения касается федерализма. Традиционно он понимается как средство вертикального разделения власти внутри государств. Но может ли он также играть роль для наднационального разделения власти и участия меньшинств? Несмотря на то, что федерализм - это старинный и хорошо известный институциональный рецепт, кажется, что сегодня еще не все его возможности используются в полной мере. В последнем разделе главе 6 разделение политической власти рассматривается в контексте разрешения конфликтов , особенно в мультикультурных обществах. В конце мы подчеркиваем, что разделение власти - это не просто институциональный механизм, но и то, что оно должно быть основано на специфической культуре общества, которое намерено его практиковать.
В конце книги, в главе 7 рассматривается положение Швейцарии в Европе и мире. Почему швейцарцы, получая выгоду от глобализации, не являются членами ЕС ? И как получилось, что Швейцария, заключив ряд двусторонних договоров с Брюсселем, принимает значительную часть экономических правил, введенных тем же ЕС? Мы анализируем причины и политические последствия этого избирательного участия без членства и пытаемся ответить на вопрос, является ли "билатерализм" устойчивой стратегией для Швейцарии, предпочитающей: максимальную экономическую интеграцию и наименьшую политическую потерю национальной автономии.
А что же Швейцария в мире? Вопреки надеждам Фрэнсиса Фукуямы о "конце истории", мы не живем в эпоху всемирной демократии. Напротив, во многих странах демократия едва укрепилась и даже находится под угрозой исчезновения. Неудивительно, что мы наблюдаем растущий интерес к институтам швейцарской демократии из-за рубежа, будь то вопросы децентрализации, прямой демократии или политического разделения власти. Можно ли экспортировать швейцарскую демократию? Мы не считаем такие 'экспортные' идеи уместными. Вместо этого мы предлагаем альтернативу: "модель диалога", которая, как дискурс между равными, представляется более перспективным путем. При таком подходе другие могут использовать "швейцарский опыт" в качестве основы для автохтонного развития своих институтов. А швейцарцы, в свою очередь, могут вдохновляться.
В заключение этой вводной заметки остановимся на одном из главных парадоксов Швейцарии: ее демократия одновременно максимизирует стабильность и институционализирует открытость. Как это возможно? Стабильность достигается благодаря тому, что все важные группы участвуют в принятии коллективных решений либо через политические партии и правительственное или парламентское представительство; группы интересов озвучивают свои проблемы на предпарламентской стадии; общественные движения усиливают давление с улицы или кантональные и местные органы власти проводят собственное шоу. В то же время система невероятно открыта: хорошая идея, решительная организация, некоторые ресурсы и, возможно, удачное стечение обстоятельств позволяют практически любому изменить Конституцию или поставить на колени всю политическую и экономическую элиту.
Страна небольшая, представители элиты знают друг друга, а важные вопросы и проекты регулярно обсуждаются в СМИ, на работе, в ассоциациях и, конечно, в Интернете. Но, несмотря на все это, сюрпризы все равно случаются, и политические перемены происходят. Достаточно взглянуть на федеральные выборы в октябре 2019 года, которые принесли огромный выигрыш "зеленым" и Green-Liberals за счет всех четырех правительственных партий. Конечно, не стоит придавать слишком большое значение только одним выборам. Но 2019 год также стал годом, когда 14 июня состоялась крупнейшая в истории "женская забастовка" (Frauenstreik), в ходе которой сотни тысяч женщин (и некоторые мужчины) требовали полного равенства. И как бы в довершение всего - по некоторым данным, это была самая крупная политическая демонстрация за последние 100 лет - за три недели до парламентских выборов еще 100 000 человек вышли на улицы Берна , чтобы призвать к устойчивой климатической политике.
Добро пожаловать в Швейцарию, страну, которая потратила десятилетия на создание системы, возможно, лишенной единого великого замысла, но изобилующей конкретными ответами на конкретные проблемы всевозможных групп. Место, где вы можете не только голосовать за людей и партии, но и напрямую определять все важные политические решения на трех значимых уровнях власти - и все равно чувствуете, что вас игнорируют, пренебрегают и вы проигрываете от глобализации. В самом центре Европы, мастера федерализма, где проживает гражданское сообщество, состоящее из желающих участвовать в жизни общества - но не в ЕС, другом грандиозном проекте по объединению различных сообществ на благо всех.
Построение мультикультурного общества путем политической интеграции
2.1 Введение
Швейцария кажется одной из самых привилегированных стран в мире. В то время как ее непосредственные соседи были вовлечены в разрушительные конфликты Первой и Второй мировых войн, Швейцария выжила как успешно нейтральная и независимая маленькая страна в самом сердце разоренной войной Европы. Сегодня ее жители имеют один из самых высоких уровней жизни среди промышленно развитых стран. Страна не располагает природными ресурсами, но швейцарская промышленность производит высококачественные товары с мировым именем: от точных машин и часов, шоколада и сыра до фармацевтической и химической продукции. Ее услуги, такие как банковское дело, страхование и туризм, одинаково высоко ценятся во всем мире. Благодаря высоким показателям импорта и экспорта Швейцария сильно зависит от европейских и мировых рынков, но при этом сохраняет способность конкурировать во многих областях. Несмотря на небольшое население и отсутствие выхода к морю, Швейцария может конкурировать с крупнейшими развитыми странами. По объему экспортируемых товаров Швейцария занимает 17-е место в мире, а среди иностранных инвесторов - 8-е. Некогда бедный регион горных фермеров, наемников и эмигрантов стал третьим по величине держателем валютных и золотых резервов. Неудивительно, что он рассматривается как образцовый пример успешного поиска прибыльной ниши на мировых рынках.
Вставка 2.1 Характеристика Швейцарии
Швейцария - страна, не имеющая выхода к морю, расположенная в сердце Западной Европы. Ее общая площадь составляет 42 000 км2, она разделена на три основные области: горный регион Юра на северо-западе, Альпы на юге/юго-востоке и равнины Миттельланд, расположенные между ними. Менее 10 % ее территории занимают жилые/промышленные постройки, 36 % - сельское хозяйство, 32 % - леса, а остальные 25 % - непродуктивные земли. Швейцария граничит с пятью странами: Италией на юге, Францией на западе, Германией на севере и Лихтенштейном и Австрией на востоке. Различные озера и реки, текущие в разных направлениях (Рейн, Ааре, Рона, Тичино и Инн), дополняют картину.
К концу 2019 года в Швейцарии постоянно проживало около 8,6 миллиона человек. Каждый пятый житель проживает в одном из десяти крупнейших городов, однако средняя численность населения примерно 2000 муниципалитетов составляет всего 3800 человек. Крупнейшим городом является Цюрих с населением 430 000 человек. Двадцать пять процентов населения Швейцарии, то есть около 2,1 миллиона человек, не имеют швейцарского гражданства, хотя 19 процентов из них (то есть около 410 000 человек) родились в Швейцарии. В свою очередь, около 750 000 швейцарцев живут за границей. Немецкий, французский, итальянский и Romansh - все национальные языки, на которых говорят 63, 23, 8 и 0,5% жителей соответственно. Для пяти процентов основным языком является английский, для 19% - другой язык. 1 Что касается религии, то 36% жителей являются католиками , 24% протестантами , 6% исповедуют другую христианскую веру, 5% - мусульмане, 0,3% - иудеи, 3% принадлежат к другой или неизвестной религии, а 26% не исповедуют никакой. Хотя соотношение языков оставалось стабильным на протяжении веков, протестанты потеряли свое большинство (1910: 56%) из-за секуляризации и иммиграции из католических стран, таких как Италия , Испания и Португалия.
В 2017 году валовой внутренний продукт (ВВП) Швейцарии составил 523 миллиарда долларов США . Это соответствует примерно 62 000 долларов США на одного жителя, что ставит страну на 16-е место в мире после различных нефтяных и налоговых раев. Семьдесят четыре процента ВВП приходится на сферу услуг, 26 процентов - на промышленность и 0,7 процента - на сельское хозяйство. Девяносто процентов компаний имеют менее девяти сотрудников, но 32 % работников трудятся в компаниях с 250 и более сотрудниками. Экспорт в основном осуществляется в Германию (15%), США (12%) и Китай (8%), импорт в основном осуществляется из Германии (21%), США (8%) и Италии (7%). Уровень безработицы составляет низкие 3 %. Тем не менее, около 8 % населения живут за чертой бедности, а еще 15 % находятся под угрозой бедности. На рисунке 2.1 показано, как сильно выросла доля нешвейцарцев и расширился сектор услуг с 1960 года.
Жители Швейцарии платят относительно низкие налоги за те многочисленные блага, которые они получают от своего правительства. В стране действует высококачественная и надежная система общественного транспорта, которая связывает не только города, но и небольшие горные деревни. Инфраструктура для дорог, энергоснабжения и телекоммуникаций является комплексной и хорошо обслуживаемой. Государственное образование находится на высоком уровне, особенно в сфере профессиональной подготовки. В некоторых областях научных исследований два Федеральных технологических института в Лозанне и Цюрихе являются мировыми лидерами. Здравоохранение и социальные услуги доступны каждому, несмотря на то, что за последние десятилетия расходы на них неуклонно росли.
Наконец - и здесь мы подходим к самой сути вопроса - политическая стабильность Швейцарии является выдающейся. С небольшим перерывом семичленное правительство Швейцарии состоит из одних и тех же четырех партий на протяжении 60 лет. Вместе они представляют от 70 до 90 % швейцарского электората. Несмотря на то, что каждый год народ голосует примерно по шести предложениям об изменении Конституции, Швейцария не является страной политических революций. Придерживаясь жесткой интерпретации принципа нейтралитета, Швейцария играет меньшую роль на сцене международной политики, чем другие нейтральные страны, такие как Швеция или Австрия. При этом она избежала многих конфликтов и осложнений в международных делах, которые могли бы стать опасными, а возможно, и катастрофическими для маленькой страны.
Посторонние удивляются не только швейцарскому консерватизму, но и кажущемуся отсутствию серьезных социальных, экономических и культурных конфликтов. Но даже если они правы, подозревая связь между политической стабильностью и экономическим успехом, вопрос в том, как такая стабильность вообще возникла.
В контексте швейцарской истории такой исход тем более загадочен, что начальные условия не казались благоприятными. Также было бы в корне неверно считать Швейцарию страной, в которой нет исторических конфликтов. Современная Швейцария была создана не одним однородным этническим народом, а различными группами, говорящими на разных языках и придерживающимися разных религий. Государственное строительство было медленно развивающимся, восходящим процессом. Более того, государственное строительство и процессы урбанизации, индустриализации и модернизации сопровождались общественными конфликтами, как и в других странах. Последние во многом сопоставимы с процессами, происходящими в развивающихся странах сегодня.
В 1848 году Швейцарская федерация возникла в результате гражданской войны между консервативными католиками и прогрессивными протестантами. Впоследствии, несмотря на свой политический нейтралитет , в Первой мировой войне Швейцария едва не распалась, поскольку политические элиты выбрали разные стороны в конфликте между соседями: большинство немецкоязычных швейцарцев отождествляли себя с Германией, в то время как франкоязычное население симпатизировало Франции. Индустриализация сопровождалась ростом экономического неравенства и классовой борьбой между рабочими и предпринимателями. Кульминацией этого стала общенациональная забастовка и вмешательство вооруженных сил в 1918 году. Рабочие, чьи требования были отвергнуты буржуазным правительством, в последующее десятилетие радикализировали свою оппозиционную политику.
Еще большему "меньшинству", а именно женщинам швейцарской национальности, пришлось ждать 1971 года, чтобы получить право голоса по национальным вопросам. Первая попытка провалилась в 1959 году. Наконец, после Второй мировой войны важный этнический конфликт разгорелся в кантоне Берн, где значительная часть франкоязычного населения региона Юра чувствовала себя не в ладах с немецкоязычным большинством. После долгой политической борьбы к 1979 году им удалось создать собственный кантон, но судьба одного города, Мутье, остается нерешенной даже в начале 2020 года.
Сегодня швейцарский народ глубоко разделен по вопросу европейской интеграции. Несмотря на свое географическое положение в самом центре Европы, Швейцария не является членом ЕС, а на референдуме 1992 года большинство населения даже отказалось присоединиться к Европейской экономической зоне (ЕЭЗ). Таким образом, Швейцария самостоятельно решает проблемы глобализации и европеизации. Будучи небольшим государством, она рискует превратить многие из своих традиционных сравнительных экономических преимуществ в недостатки. Таким образом, вопрос европейской интеграции остается спорным: "традиционалисты" видят лучшее будущее Швейцарии в продолжении многолетней политики нейтралитета и максимального суверенитета , в то время как "модернисты" хотят, чтобы Швейцария стала членом Европейского союза или, по крайней мере, поддерживала тесные связи.
Как же швейцарское национальное государство, некогда утопическая идея, стало реальностью? Как Швейцария смогла сохранить свою независимость как политическая нация и справиться с многочисленными религиозными, экономическими, языковыми и классовыми конфликтами? И, наконец, как Швейцария смогла превратиться в современную индустриальную страну и развить форму демократии, которая уже в XIX веке пошла дальше, чем во всех других европейских странах?
Говоря о том, что Швейцария представляет собой "парадигматический случай политической интеграции", мы повторяем мнение Карла Дойча, ученого, рассматривающего Швейцарию со стороны. Действительно, швейцарцы стали нацией с собственной, отличной от других идентичностью только благодаря и благодаря своим политическим институтам. Они сыграли основополагающую роль в объединении территориальных сообществ с четырьмя разными языками, двумя разными религиями и еще большим количеством различных региональных историй. Более того, политические институты смогли превратить такие недостатки культурного разнообразия, как фрагментация и конфликты, в такие преимущества, как экспериментирование и солидарность. Ключом к этому процессу стала политическая интеграция и особый способ решения конфликтов и проблем мирным, демократическим путем. В этой главе, как и во многих других частях книги, на конкретных примерах показано, что означает интеграция и как она работает до сих пор.
2.2 Зарождение современной Швейцарии
После Венского конгресса в 1815 году, когда была восстановлена большая часть европейского дореволюционного порядка, никто не мог предположить, что Швейцария вскоре станет одной из первых современных демократических стран и небольшим национальным государством.
Истоки швейцарской интеграции восходят к трем крошечным альпийским регионам, которые объявили о своей независимости от империи Габсбургов в XIII веке. Затем их примеру последовали другие регионы и города, и к моменту Французской революции 13 региональных образований (Орте, позднее названных "кантонами") сформировали свободную конфедерацию. Однако то, что когда-то было результатом крестьянского сопротивления против внешней юрисдикции и налогообложения, превратилось в феодальный режим привилегий, в котором немногие счастливчики эксплуатировали ресурсы и население вновь приобретенных подвластных территорий. Этот немощный древний режим рухнул, когда войска Французской революции, обещавшие принести свободу, равенство и демократию, вторглись в Швейцарию, как и в другие европейские страны.
В то время как Франции удалось лишить привилегий старые кантоны, ей, что неудивительно, не удалось объединить кантоны в единую Гельветическую республику в 1798 году. Пять лет спустя, по приказу самого Наполеона Бонапарта, часть автономии кантонов была восстановлена в так называемом Акте о посредничестве, но в 1815 году, когда Наполеон потерпел поражение, швейцарцы решили вернуться к старой системе. Была восстановлена свободная конфедерация из 25 независимых кантонов, которые считали себя суверенными государствами. Вечный" договор гарантировал коллективную безопасность путем взаимной помощи. Конференция делегатов кантонов была уполномочена проводить в жизнь общие решения. Но делегаты были связаны инструкциями своих кантональных правительств. Поэтому достичь договоренностей и решений было сложно. Швейцарская конфедерация 1815 года не имела ни настоящего парламента, ни тем более исполнительного органа. Иными словами, Швейцария еще не была настоящим национальным государством.
В десятилетия после 1815 года Швейцарская Конфедерация пережила период внутренней поляризации между двумя силами - консерваторами и радикалами. Консерваторы были католиками из преимущественно сельских районов Центральной Швейцарии, Фрибурга и Вале. Будучи меньшинством, они настаивали на том, что решения, принимаемые на Конференции делегатов, должны быть единогласными. Они скептически относились к идее укрепления власти центрального правительства - точно так же, как за несколько десятилетий до этого антифедералистские силы в США. В период ранней демократизации в кантонах консерваторы также хотели сохранить традиционную культурную и политическую роль католической церкви, особенно в сфере образования. Радикалы, с другой стороны, были укоренены в основном протестантских, индустриальных кантонах, таких как Цюрих, Берн, Базель и Женева. Радикалы стремились прежде всего к демократии под лозунгом народного суверенитета , с целью общественного контроля над всеми органами власти. Демократические революции во многих кантонах добивались не только политических прав для всех людей, разделения власти, публичности дебатов избранного парламента, но и отделения государства от церкви. Радикалы отказывали католическому меньшинству в старых социальных привилегиях своей церкви. С XVI по XVIII век старая конфедерация пережила четыре внутренние религиозные войны, но при этом ей удалось достичь соглашений между католиками и протестантами, которые привели к периодам мирного сосуществования. С приходом демократии религиозные разногласия вновь привели к конфликтам.
1529: Военный конфликт между протестантским Цюрихом и пятью католическими кантонами был предотвращен благодаря первому Каппелерскому ландфриду, содержавшему обещание конфессиональной терпимости.
1531: В сражениях между католическими и протестантскими войсками из Цюриха и Берна победили католики. Таким образом, второй Каппелер Ландфриде был выигран в пользу католиков: Протестантское исповедание было признано, но католики сохранили некоторые прерогативы. Этот второй Каппелер Ландфриде регулировал баланс до 1656 года.
1656: Цюрих и Берн пытались улучшить свое положение по отношению к католическим кантонам, но проиграли первую битву при Вильмергене, которая подтвердила господство католиков.
1712: Второе сражение при Вильмергене было выиграно протестантами. Победа ликвидировала католическую гегемонию в Старой Конфедерации и дала протестантам Цюриха и Берна политическое влияние, соответствующее их растущей экономической мощи.
Религия была не единственным конфликтом между радикалами и консерваторами, но она стала фокусом для многих других конфликтов внутри кантонов и между ними. Это приводило к восстаниям и репрессиям с применением военной силы, например, когда вооруженные добровольцы из числа радикалов из других кантонов хотели "освободить" Люцерн от его католического правительства. В 1845 году католические кантоны подписали отдельный договор (Зондербунд) для защиты своих общих интересов. Они также потребовали пересмотра конфедеративного договора и попытались получить дипломатическую помощь (и не только) от Австрии, Франции и Сардинии. В 1847 году католические кантоны вышли из Tagsatzung. Это было воспринято протестантскими кантонами как отделение. Разногласия по поводу религии, культуры и политической структуры переросли в короткую гражданскую войну, которая закончилась - через 26 дней и с потерями всего около 100 человек - поражением сепаратистов.
После этого освободился путь для создания национального государства, кардинально отличающегося от того, что было установлено конфедеративным договором 1815 года. Победившие радикалы стали ведущей силой в разработке конституционной основы, которая предусматривала:
"снизу вверх" переход от свободной конфедерации к федерации: 25 кантонов (сегодня 26) были готовы создать национальное правительство и, став членами федерации, отказаться от части своих суверенных полномочий;
Создание мультикультурного государства: Согласно Конституции 1848 года, Федерация состояла "из народов (Völkerschaften) кантонов". В отличие от объединения Германии или Италии, произошедшего в тот же период, концепция государства основывалась не на единой культуре, религии или языке его жителей, а на гражданстве различных народов кантонов. Таким образом, Швейцария представляет собой политическую или гражданскую, а не культурную или этническую нацию;
Переход к конституционной демократии с независимой исполнительной властью и собственным парламентом. Кроме того, федеральная конституция установила минимальные демократические стандарты для институтов стран-участниц, включая гарантии определенных политических и гражданских прав, разделение властей, свободные выборы в парламент и определение кантонального электората в качестве высшего органа власти для изменения кантональных конституций.
Проект был вынесен на всенародное голосование в 1848 году. Голосование не соответствовало единому стандарту во всех кантонах, поскольку не было единой процедуры. В Фрибурге и Гризоне кантональный парламент принял решение "от имени народа", в то время как радикальное правительство Люцерна интерпретировало голосование как вето и, таким образом, добавило 30% не голосовавших к стороне "за". Несмотря на эти нарушения, две трети кантонов приняли проект, и 12 сентября 1848 года на сайте Tagsatzung было объявлено, что первая в истории Швейцарии Федеральная конституция была принята подавляющим большинством народа и кантонов.
Полностью пересмотренная в 1874 и 1999 годах, Конституция 1848 года тем не менее содержала большую часть организационных основ современного государства. В таблице 2.1 показано, что федеральная система Швейцарии состоит из законодательных, исполнительных и судебных органов на каждом уровне. Отметим, однако, что швейцарская система в меньшей степени соответствует классической концепции разделения властей, чем идее взаимного сотрудничества и контроля, которая отчасти сопоставима со сдержками и противовесами в Конституции США. Наконец, во вставке 2.5 представлен обзор швейцарской партийной системы.
Вставка 2.3 Основные органы власти Федерации
Федеральное собрание : двухпалатный парламентский орган, представляющий народ (Национальный совет ) и кантоны (Совет земель ). Обе палаты имеют равные полномочия . Федеральное собрание осуществляет верховную власть в федерации, обладая законодательной властью для принятия всех федеральных законов , назначая членов Федерального совета и Федерального суда , главнокомандующего или генерала (во время войны) и других основных федеральных органов. Он контролирует все органы федерального правительства Швейцарии и утверждает годовой бюджет, предлагаемый Федеральным советом .
Федеральный совет: Высший исполнительный и руководящий орган швейцарской федерации. Его состав отражает разделение власти между различными партиями и культурами: семь членов Федерального совета являются представителями четырех различных политических партий (в основном в том же составе с 1959 года: три буржуазные правоцентристские и одна левая партия). Неписаный закон требует, чтобы как минимум два члена были из франко- или италоязычных регионов s. Совет действует как коллегиальный орган. В нем нет роли премьер-министра с прерогативами по отношению к другим членам кабинета; таким образом, большинство решений исходит от Совета и принимается им в целом. Один из семи членов Совета является президентом федерации. По обычаю, каждый год эту функцию выполняет другой член Совета. У президента нет особых политических привилегий, только формальные обязанности. Каждый федеральный советник возглавляет одно из семи министерств (называемых департаментами): Министерство иностранных дел; Министерство внутренних дел; Министерство юстиции и полиции; Министерство обороны, гражданской обороны и спорта; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство образования и науки; Министерство окружающей среды, транспорта, энергетики и связи. Федеральная администрация , расположенная в основном в Берне , насчитывает около 38 000 государственных служащих и работников - без учета армии, национальных железных дорог и почтовых служб .
Федеральный трибунал: Федеральный верховный суд выступает в качестве последней апелляционной инстанции по делам, поступившим из кантональных судов и затрагивающим федеральное законодательство. Таким образом, суд действует во всех областях швейцарского права, но выполняет совершенно разные функции в зависимости от специфики дела. Суд также принимает решения по конфликтам между федерацией и кантонами и по конфликтам между последними. Он уполномочен пересматривать все законодательные и исполнительные акты кантонов и гарантирует конституционные права граждан. Однако суд не имеет права, прямо или косвенно, выносить решения о конституционности федерального закона s. Верховный суд находится в Лозанне, а специализированные палаты - в Люцерне , Санкт-Галле и Беллинцоне. Федеральное собрание избирает всех судей на шестилетний срок. Состав Верховного суда соответствует культурной и партийной пропорциональности: в нем адекватно представлены все три государственных языка, а также наиболее значимые политические партии.
Вставка 2.4 Прямая демократия
Помимо избрания парламента, швейцарские избиратели имеют три важных инструмента прямой демократии: народная инициатива , обязательный референдум и факультативный референдум.
Народная инициатива - это официальное предложение, которое требует внесения поправок в конституцию . Она должна быть вынесена на голосование народа и кантонов, если в течение 18 месяцев ее подпишут не менее 100 000 граждан. Перед голосованием Федеральный совет и Федеральное собрание дают необязательные заключения о том, следует ли принять или отклонить предложение, и иногда формулируют контрпредложение.
Обязательный референдум обязывает парламент представлять каждую поправку к федеральной конституции и важные международные договоры на одобрение большинства кантонов и народа.
Факультативный референдум предоставляет 50 000 граждан или восьми кантонов возможность опротестовать любой закон парламента в течение 100 дней после его опубликования. Если кворум достигнут, закон выносится на обязательное голосование, в ходе которого простое народное большинство принимает решение об одобрении или отклонении.
Исполнительная власть
Законодательная власть
Судебная власть
Федерация
Федеральный совет
Федеральное собрание
Федеральный трибунал
Семь федеральных советников, каждый из которых избирается Объединенным федеральным собранием на четыре года. Каждый советник возглавляет один из семи правительственных департаментов или министерств. Все они обладают формально одинаковыми полномочиями.
Национальный совет: 200 членов. Места распределяются между кантонами в зависимости от доли их населения, но каждый кантон имеет как минимум одно место. Всенародные выборы в кантонах как избирательных округах с использованием пропорциональности, правило плюрализма для кантонов с одним местом.
Совет штатов: 46 членов. Два места для каждого полного кантона, одно место для каждого полукантона.a Правила выборов в соответствии с законодательством кантонов, но везде всенародные выборы и в основном по правилам большинства-плюрализма.
Обе палаты обладают одинаковыми полномочиями; выборы членов правительства и судей проходят в обеих палатах, объединенных в одну сессию (Объединенное федеральное собрание).
38 штатных и 19 нештатных верховных судей, избираемых Объединенным федеральным собранием на шесть лет
Кантоны
Правительство кантона
Кантональный парламент
Кантональный суд
От пяти до семи членов. Избираются народом на четыре или пять лет. Во всех провинциях, кроме Тичино, используются правила большинства-плюрализма
Выборы народом; в большинстве кантонов используются пропорциональные правила. Все кантоны имеют только одну палату.
Избрание кантональным правительством, парламентом или избирателями
Коммуны
Совет коммуны
Общинное собрание или парламент
Окружной суд
Выборы народом, в основном от пяти до семи членов
Небольшие коммуны: нет выборного парламента, но есть собрания граждан, обычно два раза в год.
Более крупные и наиболее франкоязычные коммуны: парламент избирается народом, обычно с использованием пропорциональности
Избирается населением нескольких коммун, образующих округ, или назначается кантональными властями.
С точки зрения Конституции, термин "полукантон" был отменен в 1999 году. Однако, поскольку различия в весе , связанные с ним (одно место в Совете штатов вместо двух; только 0,5 голоса вместо полного голоса на народных инициативах и референдумах по изменению конституции), не были изменены, мы решили сохранить термин
Вставка 2.5 Политические партии
Социальные расколы и антагонистические политические интересы во второй половине XIX века привели к появлению трех основных тенденций в политической жизни Швейцарии: либерализма, консерватизма и социализма. В сочетании с разрывом между городом и деревней и религиозными убеждениями эти тенденции вылились в четыре правительственные партии: Радикалы (либеральные, городские и в основном протестантские ), Христианские демократы (консервативные, сельские и в основном католические ), Социал-демократы (социалистические , городские и рабочего класса) и Швейцарская народная партия (консервативная, сельская и исторически протестантская ). Федерализм и пропорциональное представительство, однако, привели к сильно раздробленной многопартийной системе. Поскольку в стране нет квот, в парламенте обычно представлено более десяти различных партий.
Также можно провести различие между правительственными и неправительственными партиями. Развитие разделения политической власти в двадцатом веке привело к созданию многопартийного правительства. С 1959 по 2003 год существовало неформальное распределение семи мест в исполнительной власти между четырьмя крупнейшими партиями (магическая формула ') в соответствии с их электоральной силой: по два места для радикалов, христианских демократов и социал-демократов, одно - для Швейцарской народной партии (SVP). Остальные партии занимают менее 20 % электората и не образуют целостной оппозиции. SVP получила одно место в 2003 году за счет христианских демократов, в 2008 году вышла из правительства, но вернулась и заняла одно, а затем два места в 2009 и 2016 годах соответственно. Таким образом, новая формула - по два места для радикалов, SVP и социал-демократов, одно - для христианских демократов.
Федеральные выборы 2019 года привели к существенным изменениям в партийной системе: Все четыре правительственные партии потеряли часть своих сторонников, в то время как "Зеленые" и "Зеленые-либералы" увеличили свой электорат почти вдвое. Таким образом, всемирная кампания против изменения климата не преминула оказать большое влияние на швейцарских избирателей. Однако большинство членов Федерального собрания отказалось предоставить "зеленым" место в Федеральном совете. Без "Зеленых" и с двумя явно перепредставленными партиями (Радикальная и Социал-демократы ), арифметическое правило пропорционального представительства нарушается. Если "зеленые" смогут повторить свой электоральный успех в 2023 году, придется искать коррективы в "магической формуле ".
Ниже представлены профили действующих правительственных и неправительственных партий и их результаты на федеральных выборах 2019 года (Национальный совет ):
Правительственные организации
Радикальные (либеральные) демократы (15,1% голосов , 35% женщин-депутатов): считает себя наследником либеральных идей XIX века; поддерживает тесные отношения с бизнесом и промышленностью и пользуется большим влиянием в экономических вопросах. Представляет независимых профессионалов, предпринимателей и высший средний класс.
Христиан-демократы (11,4%; 28%): преемник католического консервативного движения. По-прежнему является предпочтительной партией католиков . Имея буржуазное и профсоюзное крыло, она пытается объединить противоположные интересы предпринимателей и наемных работников.
Социал-демократы (16,8%; 64%): в прежние времена периодически представляли собой леворадикальное движение. Сегодня это умеренная партия, выступающая за социальные, экологические и экономические реформы. Поддерживает тесные отношения с профсоюзами . Большинство ее сторонников проживает в городских, промышленно развитых регионах , но она опирается на все социальные группы.
Швейцарская народная партия (25,6%; 25%): некогда консервативная партия, привлекавшая в основном фермеров, ремесленников и независимых профессионалов, за последние 30 лет более чем удвоила свою электоральную силу и стала крупнейшей политической партией. Отстаивая суверенитет Швейцарии и нейтралитет , сегодня она занимает правое национально-консервативное положение. Успех Народной партии стал результатом нескольких факторов: поглощение более мелких правых партий, сильная мобилизация антиевропейской и антииммиграционной части электората, популистские стратегии, более сильная профессиональная организация, харизматичное и авторитетное руководство партии и значительные финансовые ресурсы.
Неправительственные партии
Зеленые (13,2; 61%): партия экологического движения ; привлекает левые партии, а также новые социальные движения .
Зеленые-либералы (7,8; 50%): отделились от Партии зеленых в 2007 году, чтобы обратиться к ориентированным на центр экологам, то есть избирателям, желающим лучше защищать окружающую среду, но без слишком сильного государственного регулирования.
Буржуазно-демократическая партия (2,4%; 0%): отделилась от Швейцарской народной партии в 2008 году, умеренно-правая партия.
Протестантская партия (2,1%; 67%): аналог христиан-демократов, но без их электорального успеха.
Альтернативные левые (1%; 50%): преемники бывших радикальных левых партий (в основном Коммунистической партии и прогрессивных организаций), которые практически исчезли. Недогматическая, социалистическая, феминистская и экологическая.
Федеральный демократический союз (1%; 0%): Радикально правый, защищает христианские ценности, евроскептик.
Лега деи Тичинези (0,8%; 0%): регионалистско-популистская партия в кантоне Тичино, выступает против иммиграции, как и SVP, но иногда придерживается левых взглядов в вопросах социального обеспечения.
2.3 Превращение плохих шансов в хорошие: Факторы, обеспечившие успех швейцарскому государственному строительству
Как следует из краткого исторического описания предыдущего раздела, переход от конфедерации к федерации был непростым. Во-первых, консерваторы, стремясь сохранить ключевые элементы старого порядка, были категорически против передачи суверенных прав своих кантонов, предпочитая вместо этого сохранить статус-кво. Новаторские силы, напротив, были категорически против этого. Во-вторых, существовала проблема культурных различий. Помимо религии, существовал вопрос языка. На немецком языке говорило и продолжает говорить около 70 % населения. Жители франко- и италоязычных регионов s опасались, что, будучи меньшинствами, они окажутся в худшем положении, уступив свою политическую власть центральному правительству. В-третьих, экономические структуры в разных кантонах были разными, как и предпочтения в отношении правил торговли, защищающих интересы фермеров, ремесленников и торговцев.
В-четвертых, национализм вначале был своего рода абстрактной утопией. То, что сегодня называется национализмом в восточноевропейских странах, например, - это апелляция к общему культурному наследию или этнической группе. В Швейцарии все было наоборот: жители кантонов представляли разные языки, этнические группы и религии, и их нужно было убедить, что они должны сформировать общую нацию, которая для них была искусственной во всех отношениях. Конечно, жителей кантонов называли "швейцарцами", но на самом деле они считали себя жителями Цюриха , Ури, Женевы или Тичино, имея мало общего с жителями других кантонов. Наконец, что не менее важно, в некоторых кантонах были серьезные внутренние конфликты. Например, в Базеле , город не хотел отказываться от политического контроля над окружающим его регионом s. Когда компромисс не был достигнут, город и сельская местность отделились, образовав два независимых полукантона.
Таким образом, было нелегко продвигать идею национального государства, когда политические перспективы и горизонты во многих кантонах скорее сужались, чем расширялись. Вместо того чтобы "объединиться" (Stepan 1999) в единое национальное государство, кантоны могли бы завязнуть в своих внутренних распрях и исчезнуть с карты Европы.
Что же объединило Швейцарию?
2.3.1 Экономика
К середине XIX века ранняя индустриализация охватила многие кантоны. На общественную арену вышла новая элита, чей статус основывался не на родословной и привилегиях, а на промышленном богатстве и капитале. Использование энергии рек привело к развитию децентрализованной промышленности, простиравшейся далеко в альпийские долины. Первая железная дорога между Баденом и Цюрихом открылась в 1847 году, и с тех пор стало очевидно, что границы кантональных рынков являются препятствием для растущей промышленной деятельности. Федеральная конституция 1848 года обещала не только устранить эти препятствия, но и создать новый, общий экономический рынок. Она запрещала кантональные платные барьеры и наделяла федеральное правительство правом выпускать швейцарскую валюту, а также вводить федеральную почтовую службу . Кроме того, Конституция была направлена на развитие "общего благосостояния" (gemeinsame Wohlfahrt) и обещала равные права, а также свободу проживания в любом кантоне всем, кто станет гражданином Швейцарии. Один из историков дошел до того, что сказал, что экономическая необходимость создания общего рынка была важнее политических идей швейцарского национализма.
2.3.2 Давление извне
Когда великие державы на Венском конгрессе 1815 года восстанавливали модели Старой Европы, Меттерних и делегаты других стран не были недовольны нейтральной зоной между Австрией , Сардинией-Пьемонтом и Францией . Таким образом, Швейцарская конфедерация получила дальнейшее признание своего политического нейтралитета, который кантоны начали соблюдать еще в 1648 году. Однако в период между 1815 и 1848 годами кантоны осознали, что они в определенной степени зависят от доброй или злой воли своих могущественных соседей. Хотя последние были далеки от мысли об аннексии кантонов, это не заставило их воздержаться от дипломатического вмешательства в швейцарские дела. Ситуация усугублялась тем, что некоторые кантоны обращались за дипломатической помощью извне, как это делали члены Зондербунда (см. выше).
Политический нейтралитет долгое время был традиционным краеугольным камнем швейцарской внешней политики . После катастрофического поражения в битве при Мариньяно (близ Милана) в 1515 году швейцарские кантоны постепенно осознали преимущества нейтралитета. Фактически это оказалось единственным способом сохранить целостность и независимость конфедерации, состоящей из небольших кантонов, окруженных более крупными и воинственными державами . Впоследствии швейцарцы избегали втягиваться в конфликты между соседними государствами, особенно во время 30-летней религиозной войны в Европе, закончившейся в 1648 году. Однако потребовалось немало времени, чтобы одностороннее заявление о нейтралитете было признано за рубежом. Это не помешало швейцарским кантонам быть оккупированными французами в 1798-1802 годах. Ситуация изменилась только после Венского конгресса 1815 года, когда европейские державы наконец-то признали нейтралитет конфедерации, осознав, что в их собственных интересах использовать ее для сохранения желаемого политического равновесия. После создания федерации в 1848 году Швейцария получила возможность более эффективно защищать свой нейтралитет с помощью собственных вооруженных сил. Это было особенно важно в XX веке, когда Швейцария стала одной из немногих европейских стран, не участвовавших ни в Первой, ни во Второй мировой войне (Riklin 2006).
Исторически нейтралитет выполнял две основные функции: внутренняя интеграция и внешняя независимость. Интеграция через нейтралитет предотвратила раскол кантонов старой конфедерации из-за конфликтов с соседями и разделение на антагонистические религиозные и культурные лагеря. В дальнейшем вооруженный нейтралитет помог сохранить независимость Швейцарской федерации. 5
Сегодня швейцарское представление о нейтралитете прочно основано на праве наций, сформулированном в Гаагском договоре о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц ' от 1907 года. Нейтралитет в смысле права наций" означает не что иное, как неучастие нейтральной страны в войне с участием других государств. При этом, во-первых, швейцарский нейтралитет является постоянным и защищается армией. Во-вторых, Швейцария проводит политику, направленную на то, чтобы сделать все возможное для обеспечения нейтралитета в будущей войне. Но политика Швейцарии не ограничивается только этим. После Второй мировой войны широкое толкование "нейтралитета" означало даже неучастие в Европейском сообществе, Организации Объединенных Наций и других многосторонних организациях . Причиной этого было желание не участвовать в экономических санкциях или мерах по укреплению мира, которые считались угрозой нейтралитету Швейцарии.
После окончания холодной войны политика правительства изменилась. В 1990-х годах она участвовала в миротворческих миссиях ЕС , ОБСЕ и ООН на Балканах. В 2002 году Швейцария путем всенародного голосования приняла решение о вступлении в ООН. Нейтралитет больше не является препятствием для участия в экономических санкциях или миротворческих операциях , если решение об этом принимает универсальная организация, такая как ООН (Kux 1994; Gabriel 1995; Gabriel and Fischer 2003).
В середине XIX века кантоны стали свидетелями важных экспериментов по созданию наций, когда небольшие соседние королевства Сардиния-Пьемонт, Ломбардия-Венеция, Баден, Вюртемберг и Бавария вошли в состав Италии и Германии соответственно. Каково было бы будущее маленьких кантонов, когда их соседи превратились в членов более крупных и могущественных национальных государств, каждое из которых говорило на одном из швейцарских языков? На самом деле процесс объединения Швейцарии получил мощный импульс, поскольку обеспечивал лучшую коллективную безопасность для всех кантонов, и именно отсутствие языкового единства заставило элиту искать другие средства воображаемого единения (Zimmer 2003). Так, в Конституции Швейцарии 1848 года говорится о федеральных обязанностях по обеспечению независимости швейцарской нации в "единстве, силе и чести", а также по поддержанию внутренней безопасности и порядка.
2.3.3 Демократия и социальные ценности
Восторженные писатели XIX века восхваляли швейцарцев за их "врожденный вкус к демократии". Швейцарцы, конечно, не были изобретателями демократии - эти идеи пришли в Швейцарию в результате Французской революции - и в процессе поиска современной формы демократического правления швейцарские и американские конституционалисты испытывали взаимное влияние. 6 Однако Швейцария обладала культурным наследием, которое подготовило ее народ как к познанию демократии, так и к жизни с ней: ландсгемайнденами (Meuwly 2018, 43). Кроме того, швейцарские кантоны долгое время были независимы как от имперского, так и от монархического правления. Хотя их старые режимы были в высшей степени элитарными, они, по крайней мере, были автохтонными (и, говоря по-французски, "plus paternalistes qu'autoritaires"; ibid., 24).
Будучи небольшими обществами, кантоны были не в состоянии создать сложные режимы. У большинства из них не хватало ресурсов для создания профессиональной бюрократии и поддержки современной формы "рациональной власти" государства. Особенно в сельских регионах с, общественные работы - такие как строительство дорог или акведуков в кантоне Вале - выполнялись на общинной основе: каждый взрослый мужчина был обязан работать несколько дней или недель в году на общее благо (Niederer 1965). Кроме того, многие виды экономической деятельности - земледелие в сельских районах и ремесла в городах - были связаны с организациями, которые требовали коллективного принятия решений. Это, а также взаимная зависимость людей в малых обществах, способствовало развитию общинности . Это также нашло отражение в лозунгах демократических революций в кантонах в XIX веке, когда призывы к " суверенитету народа" становились все громче и громче (например, Meuwly 2018, ch. 5).
Трудно сказать, откуда исходила демократизация в Швейцарии - "сверху" или "снизу". Безусловно, в демократических революциях, начавшихся в 1831 году и охвативших многие кантоны, участвовали не только представители элиты. В небольшом кантоне Тургау , где в то время проживало менее 80 000 человек, было собрано и обсуждено в коммунах более 100 петиций с 3000 предложений о новой демократической конституции (Soland 1980). Некоторые ученые, однако, утверждают, что демократизация не устранила элиту, находившуюся у власти, а просто перераспределила карты для новой игры по тем же правилам. Демократические революции не отняли у старых патрицианских семей наследственное богатство и не предотвратили концентрацию капитала в руках немногих (Masnata and Rubattel 1991).
Более того, правила швейцарской демократии XIX века были, по сегодняшним меркам, далеко не идеальными: женщины были лишены политических прав , а в некоторых кантонах были установлены избирательные правила, не допускавшие к голосованию бедных или неженатых мужчин. Граждане избирали свой парламент, но были лишены права выбирать правительство. В то же время политические права постепенно расширялись, позволяя народу влиять на фактические решения своего парламента. Это было началом полупрямой демократии , которая будет описана в гл. 4.
После 1831 года концепция демократии, подразумевающая равные избирательные права, распространилась среди всех кантонов и их различных культур. Когда это удалось на уровне кантонов, опыт демократии помог процессу объединения: суверенитет народа был одной из немногих вещей, которые объединяли почти все различные кантоны и которые они хотели и согласовывали (см. вставку 2.7).
Вставка 2.7 Развитие коллективной идентичности
Для успешного государственного строительства необходим культурный цемент: развитие коллективной идентичности . В отличие от таких стран, как Франция , Германия или Италия , Швейцария не могла опираться на единую культуру, язык или этническую принадлежность, которые были преобладающей основой европейского государственного строительства в XIX веке. Поэтому, возможно, было трудно найти общую нить, связывающую людей из разных кантонов и идентифицирующую их как "швейцарцев". Однако развитие коллективной идентичности опиралось на такие "гражданские" элементы, как национальные символы, общая история, общие мифы и, наконец, новая федеративная государственность.
После 1848 года можно наблюдать поиск общей идентичности, общего знаменателя (Im Hof 1991). Историки предложили интегрирующий взгляд на прошлое. Многочисленные локальные сражения в старых крестьянских кантонах за независимость от вторжений "габсбургских орд" стали частью славного наследия, которым могли гордиться все швейцарцы. Историки также рассказывали, что швейцарская элита зародилась еще в 1291 году, когда три местных лидера принесли клятву о политической независимости и взаимопомощи. Этот акт волеизъявления был особо подчеркнут и объявлен рождением Швейцарии.
1 августа 1891 года присяга 1291 года впервые была отпразднована на национальном уровне. История была персонифицирована, чтобы улучшить возможность идентификации. Легендарные и символические фигуры, такие как Вильгельм Телль (герой, убивший чужеземного тирана) и Гельвеция (мать нации), были повсеместно представлены на почтовых марках, популярных картинах и сотнях вывесок пабов и трактиров. Сегодня историки гораздо более трезво оценивают историю Швейцарии, пытаясь отделить факты от мифов . Некоторые утверждают, что Вильгельм Телль никогда не существовал, а события 1291 года - вымысел. Даже если бы это было правдой, с точки зрения национальной идентификации, это упускает суть: символические фигуры и мифы дали жизнь идее общей швейцарской культуры, и, вероятно, в большей степени, чем реальные события, потому что они не зависели от конкретной социальной структуры и позволяли людям с разным происхождением идентифицировать себя с ними.
Альпы были еще одним элементом национальной идентификации. Картина нации, состоящей в основном из фермеров и пастухов, живущих в изолированных горных шале или небольших деревнях, была нарисована, чтобы отличить Швейцарию от других стран, хотя большая часть Швейцарии уже была индустриализована к XIX веку.
Поэтому с самого начала швейцарская идентичность опиралась не только на то, что объединяло ее жителей, но и на специфические швейцарские черты (Ruckstuhl 1991, 136; Demont-Heinrich 2005) - то, что позволяло швейцарцам чувствовать себя отличными от своих соседей. Самым важным в этом отношении было само швейцарское государство. Швейцарская прямая демократия отличается от других типов демократии, и она же стала самым ценным элементом общей культуры. Более того, тот факт, что все мужчины по закону обязаны служить в армии, является не только средством социальной интеграции. До 1971 года, когда голосование было привилегией только граждан мужского пола, обязанность служить в армии считалась соотносимой с наличием политических прав - и использовалась как аргумент против женского избирательного права . Идеология, согласно которой все граждане мужского пола должны защищать свою страну и отождествлять себя с этой задачей, была, как говорят, "цементом" швейцарского общества, особенно во время Второй мировой войны II .
Сегодня многие из этих символов, мифов и прославлений истории утратили свою убедительность. Но политически граждане Швейцарии по-прежнему убеждены в уникальности своей прямой демократии, федерализме и нейтралитете страны. Швейцарцы гордятся, если их футбольная команда выигрывает важную игру, и колышут национальным флагом, как и граждане всех других стран.
2.3.4 Сочетание демократии и федерализма
Демократия основана на принципе "один человек , один голос" и на правиле большинства, которые вместе делают коллективные решения обязательными для всех. Но оправдано ли, что значительное меньшинство с иными мнениями и интересами должно подчиняться решениям большинства? Один из ответов на этот спорный вопрос политической теории заключается в том, что ни одно решение большинства не является окончательным. Меньшинство всегда должно иметь право предложить пересмотреть принятое решение, и если его аргументы окажутся убедительными, будет найдено новое большинство для пересмотра решения. Но если для разных мнений по общим интересам это может быть хорошо, то для групп меньшинств с религиозными убеждениями или культурными ценностями, изначально отличными от большинства, это не подходит. Франкоговорящие не могут стать немецкоговорящими, а католики не становятся протестантами благодаря демократии. Если общество глубоко разделено подобными культурными или религиозными расколами, демократия сама по себе не может решить проблему "замороженного" или "вечного" меньшинства или большинства: меньшинство , которое при чистых правилах "один гражданин - один голос" никогда не сможет победить, скорее всего, будет разочаровано и подвергнется дискриминации. В свою очередь, даже для вечного большинства, которое может позволить себе не учиться, власть может стать патологической (Deutsch 1967, 214-43).
Именно такая проблема возникла, когда швейцарские кантоны были готовы к созданию центрального правительства. По понятным причинам католические и не немецкоговорящие граждане и их кантоны опасались систематического перевеса в вопросах веры, языка и культуры в целом. Таким образом, если стремление народа к самоуправлению дало импульс объединению , демократия в то же время была невыгодна для перспектив создания швейцарского национального государства, поскольку она рисковала работать только для некоторых: немецкоязычного протестантского большинства.
Сочетание демократии и федерализма дало ответ. Федерализм позволил разделить власть между центральным правительством и кантонами. Во всех вопросах, входящих в компетенцию кантонов, возможны разные ответы на один и тот же вопрос - ответы, соответствующие предпочтениям различных этнических или религиозных групп, которые, хотя и составляли меньшинство на национальном уровне, были большинством на региональном. Таким образом, федерализм позволял - и до сих пор позволяет - культурным различиям сосуществовать рядом друг с другом, и он защищает меньшинства, не слишком ущемляя большинство. Как мы увидим при обсуждении федерализма в гл. 3, первоначальное разделение власти между федерацией и кантонами было в значительной степени в пользу последних, обеспечивая максимальную автономию кантонов и их культурных , социальных и политических особенностей. В 1848 году такое разделение власти в пользу кантонов означало также уступку католическому консервативному меньшинству , проигравшему в гражданской войне, что давало проекту государственного строительства больше шансов на успех в ходе предстоящего референдума по новой конституции.
Наряду с региональной автономией или самоуправлением, федерализм также позволил кантонам стать активными участниками процесса принятия решений центральным правительством (совместное правление). Конституция предусматривала парламентскую систему двухпалатного парламента , подобную той, что действует в США. Таким образом, Национальный совет представляет швейцарский народ, но его дополняет Совет государств, в котором в равной степени представлены все кантоны , независимо от их численности населения . Кроме того, кантоны имеют значение и при принятии поправок к Конституции , поскольку большинство населения Швейцарии должно сопровождаться большинством кантональных избирателей (двойное большинство). Таким образом, в обоих случаях демократический принцип "один человек - один голос" на равных условиях сочетается с федеральным принципом "один кантон - один голос". Как мы увидим в гл. 3, это требование кантонального большинства стало очень важным.
2.4 Религиозные и этнические меньшинства: От сосуществования к плюрализму
Конституция 1848 года заложила институциональную основу, способную обеспечить единство многообразной нации. Она обещала мирно разрешать конфликты между меньшинствами и большинством. Конституция, однако, сначала является лишь юридическим документом. Позже она становится рамкой для политической жизни, даже если не самой политической жизнью. В этом разделе мы перейдем от рамок к картине и спросим: как формальное политическое единство способствовало политической интеграции и дальнейшему развитию идентичности швейцарского общества ? Вместо того чтобы рассматривать эту тему в общей форме, мы сосредоточимся на двух меньшинствах, которые были наиболее важны в то время и для которых успех или неудача интеграции имели решающее значение: католиках и языковых меньшинствах.
2.4.1 Политический католицизм: От сегментации к интеграции
В середине XIX века католическое меньшинство составляло около 40 % населения Швейцарии. Кантоны представляли собой более или менее однородные в религиозном отношении образования. В 1860 году в десяти кантонах насчитывалось более 75% протестантов , в одиннадцати кантонах поменьше - более 75% католиков . Только в четырех кантонах ( Женева , Гризон, Аргау и Санкт-Галл) распределение религий было более равномерным . Несмотря на то, что католики-консерваторы в итоге достигли хорошего конституционного компромисса , история привела сначала к сегрегации католического меньшинства , а не к его интеграции. В политическом плане они ушли в оплоты "своих" кантонов и позволили радикальному большинству взять инициативу в формировании национального единства нового федерального государства.
Католические регионы были в основном сельскими, отрезанными от индустриализации , которая была главной заботой политической элиты их прогрессивных протестантских коллег. Первый Ватиканский собор католической церкви, состоявшийся в Риме в 1871 году, был враждебен модернизации общества и научному прогрессу, выступал против отделения религии от государства и пытался утвердить позицию Папы Римского как единственного и обязательного авторитета во всех сферах жизни. Оба фактора привели к изоляции и сегрегации . Многие католические кантоны возлагали на католическую церковь задачу государственного образования или содержали отдельные государственные начальные и средние школы. Даже в нескольких смешанных кантонах религиозная сегрегация в школах сохранялась вплоть до второй половины XX века. В Фрибурге в 1889 году был основан католический университет. Тесная сеть общественных организаций удерживала католиков вместе и рядом с церковью - как в родных кантонах, так и в диаспоре в регионах , где католики составляли меньшинство.
У католиков была не только своя политическая партия, но и свои профсоюзы , газеты и книжные магазины. В смешанных регионах они оставались верны католическому мяснику, пабу, водопроводчику и плотнику - даже если качество протестантского конкурента было выше (Altermatt 1991, 147). Подобная сегментация существовала и на другой стороне, но в гораздо меньшей степени: Протестантской Швейцарии не хватало ни политического лидерства конфессиональной партии, ни морального давления единой церкви для постоянной интеграции всех социальных слоев.
Неудивительно, что конфликты по религиозным вопросам приобрели острый характер, особенно в смешанных кантонах. В учебниках по истории Швейцарии говорится о "культурной борьбе " (Kulturkampf), потому что этот вопрос выходил далеко за рамки религии и охватывал различные взгляды на роль и взаимодействие общества и государства. Первый полный пересмотр Федеральной конституции в 1873- 1874 годах произошел под влиянием этой борьбы, которая достигла своего пика около 1870 года. Конституция 1874 года была направлена на создание полностью секуляризованного государства и устраняла большинство публичных функций церкви. Некоторые статьи Конституции подтверждали антиклерикальный характер федерации и изоляцию католиков . Примерами являются:
Запрет на деятельность иезуитов;
Запрет на основание и восстановление монастырей;
Не создавать епископат без разрешения федерации;
Федеральный контроль над гражданством и защита брака государством;
Запрет канцелярских судов и юрисдикций;
Обязательства кантонов по созданию конфессионально нейтральных школ под руководством государства; и
Полная религиозная свобода без предпочтения какой-либо из христианских конфессий.
Поскольку эти положения носили дискриминационный характер по отношению к католикам , они были исключены из Конституции во второй половине XX века. Сегодня регулирование отношений между церковью и государством находится в исключительной ответственности кантонов. Эти отношения варьируются от кантона к кантону. Обычно полного разделения государства и церкви не происходит: протестантская , римско-католическая и малая Христо-католическая церкви признаются как государственные учреждения, называемые Landeskirchen. Некоторые кантоны - например, Цюрих - предоставили аналогичный статус еврейским общинам , но не мусульманским общинам, в 20 раз превышающим их по численности , которые быстро выросли за последние несколько десятилетий.
Исторический культурный конфликт между католиками и протестантами к настоящему времени сошел на нет. Многие вопросы были решены с установлением современной либеральной демократии, которая уменьшила прямое влияние религиозных организаций на государство. Однако следует отметить, что более четырех поколений, в течение которых федерализм позволял находить "промежуточные" решения этих конфликтов. Таким образом, культурные вопросы были не столько "решены", сколько получили время на остывание.
Этому охлаждению и спаду конфессионального раскола способствовало несколько факторов. Во-первых, разделение католического и протестантского обществ было преодолено модернизацией . В географическом плане сильная и устойчивая миграция между католическими и протестантскими регионами открыла "умы, ориентированные на гетто", для религиозной терпимости и сотрудничества . Миграция привела к десегрегации, которая, в свою очередь, способствовала интеграции. Снижение влияния религии на жизнь людей открыло путь к прагматичным решениям: небольшие общины, вместо того чтобы строить две церкви, строили одну, которая использовалась и поддерживалась как католиками , так и протестантами . Браки между протестантами и католиками стали обычным делом. Индустриализация и современная экономика не делали различий между католическими и протестантскими деньгами. Разделения исчезали по мере того, как все больше католиков получали равный доступ к тем видам экономической и социальной деятельности, которые раньше считались типично протестантскими . Культурный и политический католицизм сам развивал плюралистическое отношение к государству. В начале 1970-х годов бывшая Католическая консервативная партия, соответственно, переименовалась в Христианско-демократическую партию . Новое название предполагало продвижение более общих ценностей христианской веры и культуры, а также признание разделения государства и религии. Это было похоже на программы христиан-демократов в Германии и Италии после окончания Второй мировой войны .
Это подводит нас ко второму, более политическому фактору. Федерализм позволил католикам сохранить особенности своей культуры в "собственных" кантонах в первые десятилетия существования национального государства. Позже механизмы прямой демократии позволили католическому меньшинству с большим успехом участвовать в принятии решений на федеральном уровне. В частности, после введения факультативного референдума в 1874 году католики-консерваторы смогли успешно оспаривать предложения парламента, в котором доминировали радикалы. Таким образом, политика простого большинства стала невозможной - католики должны были быть интегрированы через участие в правительстве. Более того, в 1918 году коалиция католиков-консерваторов и социал-демократов добилась введения правил пропорциональности на выборах в Национальный совет . Это означало конец абсолютного большинства радикалов в швейцарском парламенте, а для католиков - начало разделения власти. Самое удивительное: в условиях усиления классовой борьбы католический противник XIX века даже стал ближайшим союзником радикалов в XX веке!
Помимо участия в Федеральном совете и ключевых постов в федеральной администрации , разделение власти означало компромиссы по законодательным вопросам между радикалами и католиками-консерваторами. Таким образом, это принесло политическое влияние, признание и успех католической части общества, и этот успех длится до сих пор. Хотя религиозные расколы в значительной степени исчезли, христианские демократы по-прежнему составляют одну из четырех правительственных партий. В экономическом плане они стали защитниками интересов бизнеса почти в той же степени, что и их радикальные партнеры в правительстве, хотя они часто защищают социальную политику вместе с левыми. Таким образом, христианские демократы превратились в прагматичную центристскую партию. Тем не менее, следует отметить, что некоторые важнейшие вопросы культурного раскола - например, запрет иезуитов, которые в XIX веке рассматривались протестантами как сторонники и заговорщики контрреформации - были решены лишь спустя долгое время после того, как практическая значимость вопроса исчезла. Вопросы, касающиеся фундаментальных ценностей и религиозных убеждений, требуют времени для разрешения - или даже длительного периода добровольного непринятия решений, что позволяет избежать повторного пробуждения старых культурных конфликтов.
2.4.2 Многоязычие: Понимание и недопонимание
Многоязычие представляет собой второй пример исторической интеграции культурных меньшинств в швейцарское общество (McRae 1964; Windisch 1992; Du Bois 1999). Сегодня около 73% граждан Швейцарии говорят на немецком, 21% - на французском, 4% - на итальянском и 0,6% - на ретороманском , малораспространенном языке, в основном восходящем к латыни и распространенном в нескольких альпийских регионах на юго-востоке Швейцарии. 7 Проблема многоязычия, однако, в двух отношениях отличается от ранее рассмотренной темы. Многоязычие - за важным исключением проблемы Юры, о которой речь пойдет ниже, - никогда не становилось столь же важным, как вопрос о религиозных меньшинствах. И, как мы увидим, сегментация общества по языковому признаку играла и продолжает играть иную роль.
Давайте сначала рассмотрим институциональные механизмы, которые защищают языковые меньшинства. Федерализм, во-первых, позволяет ретороманским, итало- и франкоязычным меньшинствам жить своей культурой в границах "своего" кантона (кантонов). Более того, будучи большинством в своем кантоне, они также имеют политический голос в принятии решений центральным правительством. Историческая важность этого голоса может быть проиллюстрирована тем фактом, что до 1974 года члены Национального совета заседали в лингвистических блоках (BAR 2011, 2).
Во-вторых, существуют законодательно закрепленные права языковых меньшинств. Языковая автономия гарантируется принципом "территориальности": кантоны не только уполномочены, но даже обязаны гарантировать традиционный язык (языки) своего региона . Таким образом, новоприбывшие должны адаптироваться к тому языку, на котором говорят на данной территории, и ни одна коммуна не может быть принуждена к изменению своего официального языка. Немецкий, французский, итальянский и ретороманский являются государственными языками. 8 Банкноты и наиболее важные документы федерального правительства составляются на всех четырех языках. Ретороманский является основным языком менее чем 50 000 жителей (BFS 2019). Поэтому по практическим соображениям большинство юридических текстов переводится только на немецкий, французский и итальянский языки.
В-третьих, мы обнаружили жестко соблюдаемое пропорциональное правило, которое приводит к политическим квотам . Неписаное правило гласит, что два из семи членов Федерального совета должны быть франко- или италоговорящими, и со временем это хорошо соблюдается (Giudici and Stojanovic 2016). В правительственных экспертных и парламентских комитетах языковые пропорции также соблюдаются чаще, чем любые другие пропорциональные правила . Жалобы на "немецкое преобладание" - более распространенное среди франкоговорящих, чем среди италоговорящих - не имеют под собой оснований, если взглянуть на федеральную кадровую статистику: на всех уровнях власти пропорциональность соблюдается в высокой степени.
Однако, в отличие от многих других стран, швейцарские квоты не определены в виде жестких юридических норм. Хотя некоторые из них прописаны в законе как общие правила, большинство из них являются неформальными, то есть соблюдаются как политический обычай. Это позволяет проявлять гибкость в конкретных обстоятельствах. Как видно из таблицы 2.2, общие правила и неформальные квоты могут дать поразительные результаты для справедливого представительства различных культурных групп. Однако это не обязательно означает, что пропорциональное влияние также гарантировано. Возьмем, к примеру, Федеральный совет с семью членами, из которых в настоящее время два франкоговорящих и один италоговорящий. Здесь правило пропорциональности соблюдается, даже в пользу меньшинств. Однако четверо немецкоговорящих могут легко отменить решение остальных, даже не поговорив и не выслушав франко- и италоговорящих. Более того, последние могут быть вынуждены учить немецкий, чтобы понимать, о чем идет речь. Конечно, представители меньшинств имеют формальное право говорить на своем языке, но, зная, что члены большинства могут плохо их понимать, лучше представить ключевой аргумент на немецком. Франко- и италоговорящие могут также столкнуться с ситуацией, когда немецкоязычное большинство по окончании официальной сессии начнет говорить на своем региональном диалекте (диалектах), который сильно отличается от стандартного или "высокого" немецкого и поэтому едва понятен франко- и италоговорящим. Этот худший случай резко контрастирует с лучшим, когда вежливое немецкоязычное большинство любит говорить по-французски и делает французский официальным языком дискуссий. Оба этих случая имеют место на практике.
Немецкий язык
Французский
Итальянский
Романш
Население Швейцарии (5,3 миллиона человек)
72.1%
23.7%
6.2%
0.7%
Федеральный совет (7 членов)
57.1%
28.6%
14.3%
0%
Национальный совет (200 членов)
73.0%
23.0%
4.0%
0.5%
Совет государств (46 членов)
73.9%
21.7%
4.3%
0%
Федеральный Верховный суд (38 членов)
60.5%
31.6%
7.9%
0%
Экспертные комитеты (около 1900 членов)
65.1%
25.5%
8.6%
0.8%
Федеральная администрация (около 38 000 сотрудников/35 000 эквивалентов полного рабочего времени):
-Весь персонал
70.8%
22.1%
6.6%
0.4%
-Топ-менеджмент
70.3%
24.0%
5.7%
0%
Источники: Собственные расчеты на основе данных Бундесамта статистики (BFS) (2019), Бундесрата (BR) (2016), Делегата по многоязычию (2019).
Примечание: Данные о населении только для граждан Швейцарии в возрасте 15 лет и старше (2017 год); данные по Федеральному совету и парламенту с августа 2019 года; данные по экспертным комитетам с 2016 года, данные по федеральной администрации за 2018 год.
На федеральном уровне обсуждения в Национальном совете одновременно переводятся на все три (полных) официальных языка. Однако, несмотря на то, что официальные отчеты о швейцарских законах и постановлениях публикуются на итальянском, французском и немецком языках, бывает, что документация для парламентариев доступна только на одном или двух языках. То же самое можно сказать и о многих правительственных отчетах. Канада , например, идет гораздо дальше, требуя, чтобы каждый официальный документ публиковался на английском и французском языках - возможно, потому, что Канада имеет более серьезную проблему с языковым меньшинством.
Швейцарцы осознают необходимость многоязычия: в школах дети обучаются как минимум на двух языках. Однако это миф , что эти усилия приводят к широкому распространению дву- или трехъязычия (Werlen 2008, 211f.). Большинство людей редко читают газеты или слушают новости не на своем родном языке, а значит, воспринимают политику через разные медиа системы в трех языковых регионах . Когда человек лицом к лицу сталкивается с человеком, говорящим на другом языке, это нормально, однако, пытаться общаться. Традиционно люди, говорящие по-немецки, стараются говорить с римлянином по-французски, даже если у них плохой французский. Сегодня молодые люди, которых в школе учат английскому языку, все чаще используют его в качестве лингва франка между собой.
Многоязычие, похоже, дает преимущества и в интернационализированном бизнесе. Швейцарцы гордятся многоязычием своего общества и считают глупым вопрос о том, кто из говорящих на немецком, итальянском, французском или ретороманском языках является "лучшим" швейцарцем (см. также Schmid 2001). Многоязычие требует государственных расходов и перераспределения бюджетных средств в пользу меньшинств, на что швейцарцы готовы пойти. В стране действуют четыре полноценные государственные радио и телевизионные сети, по одной на каждую языковую группу. Сети языковых меньшинств получают более чем пропорциональную долю национального бюджета. Например, в 2018 году Radio Télévision Suisse, генерирующее 23% доходов, получило 33% (SRG 2019, 41).
Эти понятия о языке можно распространить на культурную жизнь в целом. Культурная специфика существует и в образе жизни (Windisch 1992). Существует поговорка, что немецкоговорящие люди живут, чтобы работать, в то время как франкоговорящие и итальянскоговорящие работают, чтобы жить. Эти и другие различия обогащают швейцарскую жизнь. Иногда они могут создавать трудности в общении, но они принимаются как часть нормальной жизни. Таким образом, культурная и языковая сегментация не исчезла, в отличие от религиозных различий, как мы видели выше. Языковое разнообразие сохраняется - или, скорее, воспроизводится - в пределах защитных границ кантонов и языковых сообществ. Различия проявляются и в политическом поведении, например, в отношении федеральных выборов. Франкоговорящие выступают за более открытую внешнюю политику , в то время как к вопросам, касающимся вооруженных сил, они относятся более скептически, чем немецкоговорящие.
За одним исключением (случай Юры, о котором речь пойдет ниже), культурная сегментация не стала серьезной политической проблемой для швейцарского общества в целом. Достоинства плюрализма, возможно, отчасти заключаются в том, что различные культуры отделены друг от друга политической автономией своих кантонов. Возможно, глобализация приводит к тому, что многие социальные различия между кантонами уменьшаются или даже исчезают, в то время как различия с некоторыми группами иностранцев становятся более заметными. Но все же федерализм обеспечивает своего рода горизонтальную сегментацию, которая позволяет трем основным регионам с немецким, французским и итальянским языками жить отдельно, не слишком мешая друг другу (Watts 1991; Schmid 2001; Windisch 1992).
2.4.3 Исключение для интеграции
По сравнению со многими мультикультурными обществами, которые борются со своими расколами, можно спросить, почему швейцарское общество так успешно интегрировалось. У нас нет оснований полагать, что швейцарцы по своей природе более миролюбивы, чем другие люди, а их элита более яркая, чем в других странах. Однако литература по сравнительной политике говорит о том, что существуют институциональные факторы, которые в целом благоприятствуют процессам мультикультурной интеграции, такие как неэтническая концепция государства, федерализм, пропорциональное представительство и другие механизмы разделения политической власти. Давление извне также способствует укреплению национального единства, если оно не приводит к вооруженной интервенции со стороны иностранной державы. Все эти факторы присутствовали в швейцарском случае, и мы еще вернемся к этому в выводах к данной главе. Здесь же давайте остановимся на одном конкретном условии, которое может стать решающим для успеха или неудачи политической интеграции: сквозной характер.
Кливажи , связанные с религией, языком и экономикой , могут территориально пересекаться или быть сквозными. Когда расщепления пересекаются, это означает, что языковое меньшинство является также религиозным меньшинством и принадлежит к более бедным социальным слоям общества. Если cleavage s пересекаются, меньшинства разделяются на разные группы. Например, одна часть языкового меньшинства принадлежит к религиозному большинству, а другая - к религиозному меньшинству. С теоретической точки зрения очевидно, что в этом случае интеграция имеет больше шансов: языковое меньшинство чувствует себя менее дискриминируемым и даже может быть вознаграждено интеграцией, если оно является частью религиозного большинства. Однако в ситуациях перекрывающихся расколов одна и та же группа может подвергаться множественной дискриминации, что создает гораздо больший потенциал для недовольства и, в конечном счете, политического конфликта (см. также Steiner 1990).
Для Швейцарии в целом характерны сквозные расколы s. Например, среди франкоязычных кантонов есть как католические , так и протестантские кантоны. Среди экономически более бедных кантонов есть как немецкоязычные, так и франкоязычные кантоны. Таким образом, религиозные, языковые и социально-экономические расколы не совпадают с географическими границами кантонов, а, напротив, пересекаются между собой. Слияние различных проблем в один политический конфликт с двумя сторонами - например, бедные франкоязычные католики против богатых протестантских немцев - никогда не могло бы развиться. На практике политическое большинство различно и варьируется от вопроса к вопросу. Большинство культурных групп Швейцарии имеют опыт принадлежности как к меньшинству, так и к большинству. Это очень важно для развития культуры толерантности и плюрализма.
Однако в современной истории Швейцарии есть один важный случай, когда интеграция потерпела определенную неудачу. Речь идет о регионе Юра , который когда-то был северной частью второго по величине кантона Швейцарии, Берна . В ходе более чем 40-летней борьбы, включавшей бунты и насилие , меньшинство Юры , которое чувствовало дискриминацию со стороны Берна , боролось за отделение от старого кантона. Создание нового кантона в 1978 году будет описано в гл. 3, но здесь этот случай стоит упомянуть именно из-за факторов интеграции, о которых говорилось выше. Во-первых, в регионе Юра проживало двойное меньшинство: франкоговорящие, исповедующие католицизм в протестантском кантоне, где доминировали немецкоговорящие (рис. 2.2).
Кроме того, существовали социально-экономические различия. Регион Юра, расположенный на периферии кантона вдоль границы с Францией , утверждал, что он экономически запущен. Таким образом, в регионе Юра мы видим редкий случай перекрытия социально-экономических, языковых и религиозных различий. Однако это совпадение не было одинаковым на всей территории региона . Южная часть Юры была экономически более благополучной и имела протестантское большинство. Таким образом, население самой Юры разделилось на сторонников и противников сепаратизма. После серии народных голосований на разных уровнях (см. раздел 3.3.5) в итоге был создан новый кантон Юра. Однако южные районы проголосовали за то, чтобы остаться с Берном, и поэтому юрский народ, в силу своей внутренней раздробленности, не был интегрирован в единую политическую единицу.
В то время как создание кантона Юра получило широкое признание как решение, наиболее соответствующее принципу самоопределения соответствующего народа, некоторые сепаратистские группы заявляли, что южные районы должны быть воссоединены с кантоном Юра. Иными словами, потенциал этнического конфликта не был полностью устранен решением 1978 года. Католики и франкоговорящие жители южных районов по-прежнему жалуются на то, что они являются меньшинством, отрезанным от политического тела, к которому, по их мнению, они принадлежат. Однако если южные районы будут интегрированы в кантон Юра, возникнет новая проблема для протестантского меньшинства, которое чувствует себя более близким к Берну . Урок, который можно извлечь, очевиден: идеал этнического и политического совпадения, столь распространенный во многих националистических движениях, - несбыточная мечта. В большинстве случаев, хотя он и устраняет некоторые проблемы меньшинств, его невозможно реализовать без создания новых проблем.
2.5 Проблемы социально-экономического неравенства
2.5.1 Рабочий класс без родины
По сравнению с другими европейскими странами, индустриализация Швейцарии произошла рано, но она была несколько иной. Вместо того чтобы концентрироваться в городах, такие важные отрасли, как часовое дело, текстиль и вышивка, процветали в сельской местности. Такая децентрализованная индустриализация предотвратила внезапную концентрацию массового пролетариата в городах. Но, как и в любой капиталистической стране, индустриализация привела к росту неравенства и обнищанию нового социального класса рабочих, чья работа была ненадежной, а заработки низкими. Как и в других странах, демократия не препятствовала ни экономической эксплуатации рабочих, ни бесчеловечным условиям труда (Gruner 1988). В 1870-х годах радикальный политик Фридрих Берне писал: "Швейцарская конституция 1848 года передала большую политическую и экономическую власть в руки немногих. Это позволило богатым стать еще богаче, в то время как другие группы, такие как фермеры, ремесленники и промышленные рабочие, были низведены до уровня неразличимого пролетариата" (цит. по Gruner 1964).
В то время еще не существовало ни социалистической партии, ни сильного профсоюза для рабочих. Вместо этого это была фракция Радикальной партии , которая стремилась защищать интересы рабочего класса, проводя политику " предприниматель-социализм ". Их беспокоило растущее социальное неравенство, которое, по их мнению, было неприемлемо для демократии, достойной этого имени. Именно эта фракция была движущей силой первых нормативных актов по защите рабочих и запрету использования детского труда. Против этой политики решительно выступило либеральное крыло, которое, следуя моде на "манчестерский либерализм ", стремилось избежать любого вмешательства государства в свободный рынок . Это знаменует появление двух новых экономических вопросов, постепенно вытесняющих старые культурные расколы в швейцарской политике:
В какой степени правительство должно защищать швейцарские отрасли от международной конкуренции и вмешиваться в работу свободного рынка?
Какая роль должна быть отведена государству в компенсации растущего социального неравенства, порожденного рыночной конкуренцией?
В отличие от других стран, таких как Австрия и Норвегия , бизнес сам разделился во мнениях по вопросу свободного рынка . В то время как некоторые экспортные отрасли настаивали на безоговорочной либерализации , фермеры хотели быть защищены от международных конкурентов путем взимания пошлин на иностранную продукцию. Мелкие торговые и ремесленные предприятия объединялись в корпорации и также стремились к протекционистскому государственному регулированию тех вопросов, с которыми они не могли справиться самостоятельно. Например, первые профессиональные школы управлялись ремесленными корпорациями, но государство предоставляло субсидии и объявило профессиональные школы обязательными для учеников. Это устранило проблему "свободных наездников" - предприятий, которые воздерживались от инвестиций в профессиональное обучение, но нанимали работников с других предприятий, инвестировавших в них.
Таким образом, с самого начала швейцарская экономика имела тенденцию к развитию организованных отношений с государством. В своеобразном фрагментированном корпоративизме с государством сотрудничало множество профессиональных и деловых организаций. Они добивались особых преимуществ за счет государственного регулирования или субсидий , которые устраняли риски свободной конкуренции . Взамен они предлагали помощь в реализации государственных мероприятий. Например, фермерские организации предоставляли статистические данные, используемые при разработке сельскохозяйственной политики , что позволяло сократить число сотрудников государственной администрации. Несмотря на высокую оценку экономического либерализма и традиции антигосударственной идеологии, организованные профессии и бизнес установили прочные и влиятельные отношения с национальным правительством, которые сохраняются и сегодня (Farago 1987; Church 2004, 71-81; Mach 2007).
В организационной гонке экономических интересов рабочие были опоздавшими и организовали только в конце девятнадцатого века. Конечно, у них был общий интерес: улучшение экономических условий, обещанное также идеями социализма, зарождавшимися в то время в других европейских странах. Но в Швейцарии этот общий интерес оказалось трудно организовать. Рабочие были разбросаны по всей стране и в значительной степени изолированы в небольших городах и деревнях. Здесь узы традиционного общества и патерналистские устои могли ослабить последствия экономического неравенства, но в то же время они препятствовали формированию коллективной идентичности и политической организации нового рабочего класса. Когда в 1888 году была основана Социал-демократическая партия (Vatter 2018a, 107), она быстро добилась успеха на выборах. Социал-демократы и профсоюзы также одними из первых использовали новый инструмент народной инициативы на федеральном уровне . В 1894 году они потребовали права на труд и программы государственной промышленной политики - за 40 лет до Кейнса. Но надежда на то, что прямая демократия станет рычагом социальных реформ, рухнула. На всенародном голосовании в том же году предложенная поправка к Конституции была отклонена более чем 80 % избирателей и всеми кантонами (BK 2019).
В дальнейшем культурные связи часто оказывались сильнее экономических расколов . Католическая консервативная партия , ее общественные организации и профсоюзы успешно объединяли рабочих-католиков. Таким образом, рабочий класс был расколот. Хотя это не помешало социал-демократам стать одной из крупнейших партий, им так и не удалось создать коалицию, равную по силе буржуазным силам. Профсоюзы также не смогли оказать такого же влияния на промышленную политику, как и на бизнес. Это меньшинство рабочих в политике и промышленных отношениях осталось характерной чертой Швейцарии (Farago 1987; Kriesi 1980). Она отличается от других небольших европейских стран, таких как Нидерланды , Австрия , Норвегия и Швеция , где наблюдается большее равновесие между трудом и капиталом, а также между левыми и правыми политиками. Культурная сегментация и территориальная децентрализация были ключевыми препятствиями для организации левых сил в Швейцарии. Рабочие силы так и не смогли догнать организационную мощь предприятий или даже фермеров.
2.5.2 От классовой борьбы к экономическому партнерству
В первые десятилетия XX века условия жизни швейцарского рабочего класса ухудшились. В период перед Первой мировой войной историки отмечают развитие консервативных, националистических, иногда реакционных и антидемократических политических правых , которые прибегали к "классовой борьбе сверху" (Gruner 1988; Jost 1992). Политически маргинализированные сотрудничеством буржуазных сил, социал-демократы и профсоюзы не смогли помешать рабочему классу нести основное бремя экономических неудач во время и после Первой мировой войны.
Мировой экономический кризис 1930-х годов привел к массовой безработице и в Швейцарии. Несколько забастовок разгневанных рабочих были подавлены федеральными войсками, не раз заканчиваясь кровопролитием. Левым было отказано в том, чего добились католики (в 1891 году) и фермеры (в 1929 году): признания, политического влияния и участия в Федеральном совете. Принципы пропорционального правления и участия использовались для интеграции культурных меньшинств , но не для решения проблем растущего социально-экономического раскола .
Вдобавок ко всему, движение Socialist раскололось. Фракция коммунистов утверждала, что буржуазная демократия - это фальшивка, инструмент капиталистического класса, и что улучшение положения рабочего класса может быть достигнуто только путем политической и экономической революции. По их мнению, только политика классовой борьбы может преодолеть систему рынка и прибыли и привести рабочий класс к власти. Социал-демократы , с другой стороны, настаивали на пропорциональном участии во всех демократических институтах и верили в ограниченные реформы, даже если государство оставалось в руках буржуазного большинства. Они также стремились к смешанной экономике , с сильным государственным сектором и государственным вмешательством в интересах социального равенства . Это позволило бы не только улучшить положение рабочих, но и защитить швейцарскую экономику от глубокого мирового рыночного кризиса, который тогда казался неизбежным.
На протяжении почти четырех десятилетий, вплоть до Второй мировой войны , рабочие движения, подвергавшиеся политической дискриминации и внутренне разделенные, колебались между радикализацией классовой борьбы и сотрудничеством в надежде достичь интеграции. В итоге внешние события дали верх последней стратегии. Перед лицом угрозы фашизма со стороны гитлеровской нацистской Германии социал-демократы отказались от своей оппозиции милитаризации и поддержали модернизацию армии. В 1937 году был подписан важный договор между организациями работодателей и профсоюзами в машиностроительной отрасли: так называемая Конвенция о мире в сфере труда (Friedensabkommen) признала профсоюзы в качестве представительных организаций рабочих , предложила решать все конфликты путем переговоров и пообещала прекратить забастовки и локауты.
Экономическое и социальное неравенство - главные политические проблемы двадцатого века - наконец-то стало решаться путем сотрудничества и интеграции. Социал-демократы получили свое первое место в Федеральном совете во время Второй мировой войны , а с 1959 года - адекватное, то есть пропорциональное, представительство.
Объединяющий опыт поколения, защищавшего независимость Швейцарии и нейтралитет в период с 1939 по 1945 год, также оказал свое влияние. Идеологические различия между левыми и правыми политиками сократились. Консенсус между всеми политическими силами позволил создать систему социального обеспечения , систему здравоохранения и страхования, а также систему высшего образования, что позволило сократить многие сферы социального и экономического неравенства. Экономический рост привел к тому, что организации работодателей и работников все больше склонялись к сотрудничеству и уходили от конфронтации. Коллективные договоры , аналогичные Конвенции о мире труда 1937 года, стали правилом. Несмотря на то, что рабочая сила была менее объединена в профсоюзы, чем в других европейских странах, швейцарские рабочие и служащие получили справедливую долю в росте благосостояния (Linder 1983).
Таким образом, к началу 1970-х годов в Швейцарии была достигнута наивысшая степень интеграции различных социальных слоев. Работодатели и рабочие привыкли к партнерству, левые были интегрированы в некогда чисто буржуазное государство. Политические партии и экономические организации смогли достичь консенсуса путем компромисса , разделение власти было эффективным. Однако с тех пор социальная интеграция швейцарского общества несколько снизилась. Когда в 1974 году экономический рост превратился в рецессию , левые поняли, что пропорциональное участие не означает пропорционального влияния. В 1984 году меньшинство социал-демократов даже хотело выйти из Федерального совета, поскольку разделение политической власти не приводило к перераспределению влияния от имущих к неимущим. Профсоюзы, которые были готовы разделить бремя рецессии, согласившись на сокращение заработной платы, теряли членов и политическое влияние. В последние десятилетия, добиваясь от работодателей все меньшего влияния путем заключения контрактов, профсоюзы пытались продвигать социальную политику путем принятия законов. Это привело к переходу от либерального к постлиберальному режиму благосостояния, в котором социальное партнерство играет несколько меньшую роль (Trampusch 2010).
В последние десятилетия глобализация и общеевропейская либерализация привели к новым конфликтам между капиталом и трудом, а также между городскими и сельскими районами. Несмотря на поляризацию между правыми и левыми, до сих пор сохраняется разделение политической власти, но партнерство между работодателями и профсоюзами становится все труднее поддерживать, как мы увидим в гл. 5.
2.6 Пропорциональное представительство: Универсальный ключ к разделению власти
В предыдущих разделах мы видели, как интегрировались языковые и религиозные меньшинства, а затем как разрешались конфликты, возникающие в результате социального раскола современного индустриального общества. Разрешение конфликтов в Швейцарии в значительной степени основано на разделении власти, а не на подходе "победитель получает все". В этом разделе мы подробнее рассмотрим правило пропорциональности. Оно является универсальным ключом к разделению власти в двойном смысле: открывает множество дверей для участия в политической жизни для существующих акторов и может быть использовано новыми группами, возникающими из новых расщеплений s.
Давайте сначала обсудим "двери к власти". Пропорциональное правило сегодня является ключом, отпирающим двери почти всех политических институтов. Как видно из таблицы 2.3, пропорциональное правило используется для разных критериев или групп в одном и том же органе. В "магической формуле" семичленного Федерального совета , например, партийная принадлежность - не единственный критерий пропорциональности. Как уже упоминалось, Федеральное собрание следует правилу лингвистической пропорциональности, обычно предоставляя франко- и италоговорящим два или даже три места. До 1999 года в Конституции было закреплено положение о том, что от одного кантона не может быть более одного представителя. От этого критерия отказались в пользу нового правила, предусматривающего соответствующее представительство различных языковых регионов s. Гендерный баланс не стал (пока) официальным правилом, но в 2010 году на короткое время привел к женскому большинству в Федеральном совете . Не только кандидаты в Федеральный совет , но и высокопоставленные чиновники федерального правительства должны соответствовать одному или нескольким критериям пропорциональности, чтобы получить право на должность. Существует определенная критика того, что эта система означает, что "реальные" требования к работе слишком часто игнорируются (вставка 2.8).
Учреждение
Язык
Вечеринка
Гендер
Федеральный совет
x
x
x
Национальный совет
(x)
x
(x)
Совет государств
x
x
(x)
Федеральный Верховный суд
x
x
x
Парламентские комитеты
x
x
(x)
Экспертные комитеты
x
(x)
x
Выдвижение высокопоставленных правительственных чиновников
x
(x)
x
Примечание: х = критерии, которые обычно используются, (х) = критерии, которые иногда важны
Пропорциональность не означает квоты, а основана на неформальных политических претензиях, как показано ниже:
Когда франкоязычный трехзвездный генерал уходит в отставку, поиск его замены практически ограничивается франкоговорящими кандидатами. Но как быть с немецкоговорящим человеком, который может быть более квалифицированным, чем лучший франкоговорящий кандидат? Первый действительно подвергается дискриминации по признаку языковой принадлежности. Такова цена, которую швейцарцы готовы заплатить за свою систему разделения властей. Однако эту цену не стоит преувеличивать. В приведенном выше примере высококвалифицированному немецкоговорящему человеку просто придется подождать, пока трехзвездный генерал, говорящий на его родном языке, выйдет на пенсию. Иногда, конечно, невезение может ударить по ; вакансия может не появиться, когда человек достигнет "идеального" возраста для определенной должности. Например, немецкоговорящий свободный демократ католического вероисповедания , считающийся лучшим кандидатом, может никогда не попасть в Федеральный совет, потому что в годы его расцвета в политике его особое сочетание качеств может оказаться невостребованным. (Steiner 1990, 109)
Система обладает гибкостью, поскольку пере- или недопредставленность временно допускается, но со временем должна быть компенсирована. Более того, мы не можем говорить о формальных ' групповых правах ', поскольку в большинстве случаев это просто политические требования, которые не могут быть обеспечены законом (но в большинстве случаев соблюдаются). Подавляющее большинство швейцарцев выступают против жестких законодательных квот, но им нравится идея, что все группы общества должны быть справедливо представлены в государственных органах. Таким образом, пропорциональность - это скорее политическая, чем юридическая практика.
Наконец, этот элемент политической культуры применяется даже за пределами политики и должностей в правительстве. Он практикуется во многих культурных организациях и даже в спорте. Это справедливо, по крайней мере, для лингвистического пропорционального правила . Например, невозможно представить себе, чтобы исполнительный комитет Швейцарской футбольной ассоциации состоял только из немецкоговорящих.
2.7 Пределы швейцарского плюрализма: Новые вызовы для интеграции
Мы можем говорить об истинном политическом плюрализме, если ни одна общественная группа не подвергается дискриминации и если каждая группа имеет справедливые шансы на осуществление влияния через политические институты. Для этого необходимо государство, которое воздерживается от привилегий или дискриминации отдельных групп и чьи законы обеспечивают соблюдение общих для всех ценностей: прав человека , основных прав и демократии со всеми вытекающими отсюда последствиями равенства . Многокультурное общество Швейцарии, благодаря своей интеграции, достигло замечательного уровня политического плюрализма . Мирное разрешение конфликтов на основе разделения властей является характерной чертой не только политической, но и социальной жизни.
Однако мир и плюрализм в швейцарском обществе имеют свои пределы. Резко контрастируя с взаимным уважением между большими группами населения, в некоторых случаях наблюдается жесткая дискриминация малых религиозных и этнических групп. Дети цыган , группы, которая противоречит довольно жестким швейцарским представлениям о порядке, забирались у родителей и воспитывались в "нормальных" домах. Во время Второй мировой войны еврейские беженцы были отправлены обратно через немецкую границу, чтобы избежать дополнительных трудностей с нацистским режимом. Долгое время права пациентов психиатрических клиник, а также осужденных и заключенных не соответствовали стандартам других европейских стран (Kaufmann 1965, 245-62). Во время "холодной войны" и после нее федеральная разведывательная служба шпионила не только за крайне левыми боевиками, но и примерно за 100 000 граждан, которые не делали ничего, кроме поддержки неортодоксальных политических взглядов или действий.
Еще одна проблема - гендерная. Долгое время швейцарским женщинам приходилось жить в обществе, которое лишь неохотно начало отказываться от традиционных мужских и женских ролей. До 1971 года Швейцария была сравнительно неполноценной демократией, поскольку не давала женщинам права голосовать, не говоря уже о получении политического мандата. Как мы увидим в гл. 3, федерализм и прямая демократия сделали введение женского избирательного права сложной задачей. Когда в 1981 году конституционная поправка ввела правовое, социальное и экономическое равенство для женщин, швейцарцы осознали, что, несмотря на политический плюрализм , дискриминация в значительной степени сохраняется. С тех пор юридическая дискриминация в отношении женщин, например, в области семейного права и социального обеспечения , была устранена из всех законодательных актов. Сегодня представительство женщин в парламентах кантонов и федерации находится на одном уровне с соседними странами. За последнее десятилетие доля трудоустроенных женщин выросла больше, чем в большинстве высокоразвитых индустриальных стран.
С другой стороны, женщины в Швейцарии по-прежнему в основном работают на менее квалифицированной и хуже оплачиваемой работе, иногда далеки от равной оплаты труда и недостаточно представлены в высшем руководстве или университетах. В то время как высокоразвитые индустриальные страны, такие как США и Швеция , на протяжении десятилетий проводят политику позитивных действий или равной оплаты труда, Швейцарии пришлось наверстывать упущенное во многих областях равных возможностей для женщин (EKF 1980-1999; Ballmer-Cao 2000; Ballmer-Cao and Trembley 2008; Senti 1995).
Наконец, есть вопрос о иностранных жителях . Начиная с 1960-х годов, быстро растущая экономика нуждалась в дополнительной рабочей силе. Рабочие из Италии , Германии, Франции и Австрии , а позднее из Испании , Португалии, бывшей Югославии и Турции , нашли работу в Швейцарии. В 2015 году число иностранцев впервые превысило 2 миллиона человек, а в 2019 году составило 2,1 миллиона. Это 25 % всего населения страны. Большая часть из них работает на тех работах, которых швейцарцы по возможности избегают. Они платят налоги и вносят взносы во все системы социального обеспечения, но, как правило, не имеют политических прав. 9 Получить швейцарское гражданство сложно; запрос может быть сделан только после не менее десяти лет проживания, а решение принимает коммуна проживания, либо через экспертный комитет , либо голосованием граждан, либо и тем, и другим (например, Hainmueller and Hangartner 2013; Hainmueller et al. 2019).
В то время как швейцарские предприятия активно ищут иностранных работников, Швейцария стала притягивать беженцев и мигрантов из стран третьего мира (табл. 2.4, рис. 2.3). Социальная интеграция этого растущего и неоднородного иностранного населения порой бросает вызов возможностям политических властей, школ и некоторых слоев общества. Возникла серьезная политическая напряженность. Ксенофобские партии развивались и оказывали давление на политические власти с целью ограничить иммиграцию и избежать "чрезмерного отчуждения" швейцарского общества. Иностранные рабочие, просители убежища и иммиграция остаются крайне спорными вопросами.
Гражданство/ происхождение
1000s
Поделиться
Италия
317
15%
Бывшая Югославияа
312
15%
Германия
305
14%
Португалия
267
13%
Франция
131
6%
Испания
83
4%
Турция
68
3%
Австрия
42
2%
Великобритания
41
2%
Другие европейские страны
206
10%
Азия
160
8%
Африка
107
5%
Латинская Америка и Карибский бассейн
54
3%
Северная Америка
26
1%
Океания
4
0%
Не имеет статуса/не относится/не указано
2
0%
Всего
2126
100%
Босния и Герцеговина, Хорватия, Косово, Черногория, Северная Македония, Сербия и Словения
Источник: BFS (2019)
Рис. 2.3 Просители убежища в Швейцарии, 2007-2019 гг. (Источник: SEM (2019))
Интегрировать иностранцев так же, как в прошлом интегрировали коренные меньшинства, швейцарскому обществу будет гораздо сложнее. В отличие от прошлого, это также будет означать интеграцию неевропейских культурных моделей, ценностей, религиозных убеждений и менталитета, что является новым вызовом. Доля иностранцев в Швейцарии составляет более 25 % и является самой высокой среди всех европейских стран, за исключением Люксембурга . На многих рабочих местах швейцарцы составляют меньшинство, как и швейцарские дети в школьных классах, где учителям приходится работать с десятью языками, на которых говорят ученики-иммигранты. В течение долгого времени иммиграционная политика следовала интересам промышленности, которая нуждалась в дополнительной рабочей силе с низкой квалификацией, но систематически недооценивала стоимость социальной интеграции новых групп иммигрантов. Кроме того, конкуренция между отечественной и иностранной рабочей силой создает социальную напряженность при сокращении рабочих мест. Неудивительно, что иммиграционная политика стала одним из самых противоречивых вопросов.
2.8 Заключение
До середины XIX века Швейцария не была ни единым обществом, ни государством. Она состояла из нескольких небольших обществ с различными традициями, языками и религиями, которые стали слишком ограниченными, чтобы выжить самостоятельно. В ходе процесса "снизу вверх" народы кантонов основали единое национальное государство. Оно было основано на общей конституции, но не на общем языке или религии. Оно было искусственным, продуктом исторических обстоятельств, и могло легко потерпеть крах. В нем не было целостного общества. Окруженное гораздо более мощными и едиными соседями, швейцарское национальное государство могло оказаться слишком маленьким, чтобы выжить. Оно могло быть разделено и распасться на части.
Однако благодаря своим политическим институтам и ряду благоприятных обстоятельств Швейцария стала нацией, готовой к выживанию и обретению собственной идентичности как современного общества. Таким образом, пример Швейцарии - это пример успешной интеграции различных культур и решения проблемы социального неравенства. В этом длительном процессе интеграции общества ключевую роль сыграли по меньшей мере четыре политических института или идеи:
Неэтническая концепция нации - государство: Важнейшим фактором успеха Швейцарии, возможно, является то, что у нее никогда не было выбора в пользу создания государства, основанного на одной религии, одной культуре или одном языке. Формирование национального государства на такой основе не решило бы существующих проблем меньшинств или решило бы их только с большими социальными издержками. Будь то присоединение мелких единиц к более крупной или разделение крупной единицы на более мелкие, устранение одной проблемы меньшинства лишь порождает другие. Не имея иного выбора, кроме как жить всем меньшинствам вместе, Швейцария избежала превращения в монокультурное национальное государство. Напротив, неэтническая концепция государства позволила различным народам кантонов признать друг за другом равные права, независимо от различий в религии, языке или культурном наследии. Швейцария - это политическая нация, которую объединяет политическая воля жить в соответствии с единой Конституцией.
Федерализм: Региональная самостоятельность и совместное правление были необходимы для процесса строительства государства снизу вверх . Они позволили найти компромисс между противниками и сторонниками сильного центрального государства. И по сей день федерализм обеспечивает максимальную автономию кантонов и их различных культур, одновременно обеспечивая национальное единство.
Пропорциональность: Пропорциональное представительство шаг за шагом внедрялось во все институты центрального государства. Оно охватывает парламент и его комитеты, правительство, суды, экспертные комиссии , а также федеральную администрацию . Пропорциональное представительство применяется не только по партийной принадлежности, но и по языку, а с запозданием и по полу, что дает возможность различным общественным группам получить адекватное признание и право голоса.
Разделение политической власти: Швейцарская демократия развивалась иначе, чем мажоритарная или вестминстерская модель парламентского правления. Вместо конкуренции между правительством и оппозицией, где "победитель забирает все" на протяжении как минимум четырех лет, мы имеем дело с правительственной коалицией больших размеров. Вместо политики большинства, а иногда и плюрализма, принятие решений в швейцарской политике характеризуется переговорами, поиском консенсуса и компромисса . Развитие, характеристики и функционирование этой "демократии разделения власти " будут подробно рассмотрены в гл. 5. Главное здесь заключается в том, что разделение политической власти способствовало мирному разрешению конфликтов между культурно различными группами. В отличие от конкурентной демократии, разделение власти позволило избежать отчуждения меньшинств, возникающего в результате постоянной победы большинства.
Рассматривая процесс национальной интеграции, мы отмечаем, что эффект от политических институтов не является ни мгновенным, ни идеальным. Потребовалось время, чтобы преодолеть глубокие конфликты между католиками и протестантами или между капиталом и трудом. И если религиозные и языковые расколы утихли, то другие, такие как экономические расколы , могут разгореться вновь, если рыночная экономика усугубит риски и неравенство. Кроме того, хотя интеграция была успешной для основных языковых и религиозных групп гражданского общества, некоторые небольшие меньшинства подвергались дискриминации. Женщины также получили свои политические права гораздо позже, чем в других странах. И иммиграция - это новый, большой вызов интеграции. Иммиграция стала спорным и важным политическим вопросом именно потому, что она создала проблемы интеграции, которые не могут быть решены с помощью описанных выше политических механизмов.
Наконец, есть и внешние факторы, которые помогли создать и сохранить национальное единство. Давление извне было одним из основных мотивов создания федерации в 1848 году: швейцарские кантоны, окруженные гораздо более крупными национальными государствами, хотели сохранить свою автономию и независимость. С тех пор давление извне было актуальным, но никогда не выливалось в вооруженное вмешательство. Вооруженный нейтралитет позволил Швейцарии остаться в стороне от воюющих конфликтов между Германией и Францией в 1871 году и обеих мировых войн. С окончанием холодной войны в 1989 году и расширением Организации Североатлантического договора (НАТО) на восток вооруженный нейтралитет потерял свою практическую значимость во внешней политике , однако он по-прежнему является общей ценностью для всех швейцарцев. Большинство граждан считают, что правительство небольшого государства не должно ввязываться в международные конфликты.
Однако когда речь заходит о текущих проблемах, швейцарцы кажутся не столь едиными. По вопросу европейской интеграции они делятся на (хотя и уменьшающееся число) сторонников членства и тех, кто предпочитает двусторонние договоры с ЕС . Глобализация привела к новым социальным противоречиям между победителями и проигравшими, а интенсивная иммиграция иногда сопровождается проблемами интеграции. Во времена давления извне, как во время финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов, когда швейцарское правительство было вынуждено отказаться от традиционной "банковской тайны" и адаптировать стандарты ОЭСР для сотрудничества в налоговых вопросах, швейцарцы все еще не определились со своей будущей идентичностью.
Это отличается от прошлого, когда давление извне - например, ирредентизм Муссолини в отношении Тичино - было постоянным фактором, объединявшим швейцарцев в идее защиты и сохранения их национального единства и независимости. Однако в конечном итоге это прошлое осталось в настоящем. И по сей день швейцарцы являются конституционными патриотами и ощущают себя "нацией политической воли", а также "не похожими на других". Несмотря на отсутствие общего языка или религии, несмотря на конфликты, швейцарцы гордятся тем, что объединяет их как граждан: своей политической архитектурой и вытекающими из нее гражданскими правами. Три наиболее важных элемента этой архитектуры - федерализм , прямая демократия и разделение властей - будут описаны в следующих главах.
Институты
3.1.1 Швейцарская трактовка федерализма
До Французской революции Швейцария не была государством, а представляла собой совокупность кантонов, связанных между собой несколькими договорами. В современном понимании это можно определить как систему небольших независимых государств, объединенных международным договором. Поскольку все кантоны претендовали на статус автономных или суверенных государств, общие решения в этой свободной конфедерации должны были быть единогласными. Все решения, предложенные собранием кантональных делегатов, Tagsatzung, должны были быть ратифицированы всеми кантонами. После гражданской войны 1847 года встал вопрос о том, как создать единую политическую единицу из этой многогосударственной системы, чтобы гарантировать политическую автономию в то время, как соседи Швейцарии формировали современные национальные государства, и обеспечить общий рынок для растущей промышленности страны.
Очевидным ответом могло бы стать объединение кантонов в единое, более крупное территориальное государство, как это сделали европейские монархии - например, Италия и Германия - в середине XIX века. Однако такое решение было невозможно по двум причинам. Во-первых, швейцарский народ уже пережил унитарное государство в период с 1798 по 1803 год, когда вся власть находилась в руках центрального правительства. Эта модель, навязанная революционной Францией , противоречила традициям швейцарского народа, который был - и в основном остается - укоренен в своих кантонах. Поэтому идея такой системы была неосуществима - невозможно было представить, что швейцарский народ, успешно проведший децентрализацию в 1803 году, спустя 50 лет по собственной воле вновь создаст унитарную систему.
Вторая причина, по которой такое решение оказалось бы невозможным, еще более важна. Как уже говорилось в гл. 2, создание единого правительства Швейцарии было крайне противоречивым. Борьба консервативных католических и радикальных протестантских кантонов за политическое объединение увенчалась успехом только после короткой гражданской войны 1847 года. Мирное решение для успешного государственного строительства, однако, должно было учитывать интересы побежденного католического меньшинства (Bonjour 1948, Ch. 7; Kästli 1998, 23-176).
Таким образом, созданию швейцарского государства суждено было пройти средний путь между неудовлетворительным статус-кво свободной конфедерации и унитарным государством, которого никто не хотел. Это был также институциональный компромисс между консерваторами, враждебно настроенными к централизации , и радикалами , которые выступали за федеральное правительство, достаточно сильное, чтобы принимать необходимые решения в общих интересах (Ernst et al. 1998). Конституция 1848 года предлагала создание центральной власти кантонами, которые должны были отказаться от части своего суверенитета как отдельных государств. Сегодня мы, вероятно, не согласились бы с логикой такого разделенного суверенитета - логически не может быть двух верховных властей. Однако в политическом плане отцы Федеральной конституции исходили из того, что кантоны не утратили суверенитет , а лишь часть своих обязанностей . Крайне важно, что они сохранили значительную степень автономии , а также право голоса в отношении будущего разделения власти между федерацией и кантонами . Это решение основывалось на трех факторах:
1.
Швейцарский народ уже сталкивался с федеративным устройством, когда в 1803 году Акт о посредничестве, навязанный Наполеоном , вернул кантональные полномочия бывшему унитарному Гельветическому государству.
2.
В период с 1831 по 1848 год в некоторых кантонах были не только созданы революционные формы прямой и представительной демократии, но и разработана и реализована идея " конституционализма" (Kölz 1992, 301-540). Это означало установление основного политического порядка, за который голосовал народ, установление ограничений и разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, личных прав и свобод , а также процедуры внесения изменений в Конституцию. Кантоны также имеют свои собственные конституции, которые являются основой их политической автономии и государственности.
3.
Американская конституция успешно сочетала федерализм с демократией, что было крайне важно в то время. Это потребовало адекватного примирения двух различных, даже противоречивых принципов принятия решений: демократия следует идее "один человек - один голос", в то время как федерализм стремится предоставить равное влияние государствам-членам независимо от численности населения.
После победы сторонников швейцарской федерации в гражданской войне разработка проекта Федеральной Конституции в 1848 году и ее ратификация большинством населения и кантонов были осуществлены в течение нескольких месяцев. Таким образом, Швейцария стала не только первой постоянно функционирующей демократией, но и первой современной федерацией в Европе.
С 1848 года федеральная система Швейцарии состоит из трех уровней: федерации, кантонов и коммун. Каждый из них обладает определенной степенью автономии , юридическими полномочиями и ответственностью , правом взимать собственные налоги, а кантоны имеют собственные конституции. В соответствии с Федеральной конституцией коммуны, кантоны и федерация сотрудничают друг с другом. Все они обязаны гарантировать демократические выборы своих органов власти и принятие решений. Кроме того, они должны соблюдать принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. До сих пор швейцарцы являются гражданами своей коммуны, своего кантона и федерации - именно в таком порядке. Они избирают органы власти и голосуют по вопросам политики на всех трех уровнях, реализуя свои права и выполняя обязанности на основе федерального, кантонального и коммунального законодательства (Aubert 1967, 510-894; Aubert and Mahon 2003, 379-455; Vatter 2018, ch. 4).
3.1.2 Разделение полномочий между федерацией и кантонами
Культурное разнообразие швейцарских кантонов, их политическое влияние и претензии на автономию устанавливают узкие пределы для центральной власти. В 1848 году полномочия федерации были ограничены несколькими важнейшими областями (Dardanelli and Mueller 2019). Ее важнейшими задачами были внешние сношения и защита независимости Швейцарии путем содержания армии и обеспечения мирных отношений между кантонами. Кроме того, федерация была уполномочена организовать федеральную почтовую службу, обеспечить единую валюту и отменить кантональные таможенные пошлины. Если посмотреть на текущее распределение обязанностей между федерацией, кантонами и коммунами, представленное во вставке 3.1, то можно заметить, что обязанности центрального правительства с течением времени значительно возросли. Тем не менее, Швейцария остается одним из самых нецентрализованных государств в мире.
Вставка 3.1 Основные полномочия Федерации, кантонов и коммун
Разделение полномочий между федерацией и кантонами
Исключительная законодательная власть в федерации
Законодательство федерации, исполнение кантонами
Законодательство, общее для федерации и кантонов
Исключительная законодательная власть у кантонов
Иностранные дела
X
Оборона
X
Полиция
X
Гражданское и уголовное право
X
Тарифы, валюта и денежная система
X
Торговля, промышленность и занятость
X
Сельское хозяйство
X
Дороги
X
Железные дороги, авиация и атомная энергетика
X
Почтовые услуги, связь и СМИ
X
Использование гидроэнергии
X
Базовое образование
X
Профессиональная подготовка
X
Исследования и университеты
X
Социальное обеспечение и здравоохранение
X
Защита окружающей среды
X
Церкви
X
Обязанности коммун
Строительство и содержание местных дорог
Местный общественный транспорт системы
Газ, электричество, водоснабжение и услуги по утилизации отходов
Местное планирование землепользования, разрешения на строительство
Выбор и трудоустройство учителей начальной школы, строительство школ
Культура, театры, спортивные сооружения
Бюджетная ответственность, введение налогов
Натурализация иностранных резидентов
Дома престарелых и мобильные службы ухода
Обратите внимание, что полномочия местных органов власти определяются кантональным законодательством, при этом на Западе и Востоке наблюдаются значительные различия в том, и сколько они могут сделать на самом деле (Мюллер 2015). В данной подборке представлены типичные и наиболее распространенные функции.
3.1.3 Нецентрализация - не децентрализация
Даже на абстрактном конституционном уровне распределение полномочий между центральным правительством и кантонами никогда не может быть определено раз и навсегда. Федеративное государство должно установить правила, как поступать с изменениями в распределении центральной и нецентральной власти, и решить, кому поручить новые обязанности, возникающие в связи с изменениями в экономике и обществе.
Вопрос о том, какие правила применяются к распределению будущих обязанностей между центральным правительством и государствами-членами, имеет решающее значение для федеральных систем, поскольку подразумевает смену власти. В Швейцарии, как и в других федеративных государствах, централизация или децентрализация является постоянным политическим вопросом, вызывающим идеологические, социальные, культурные и экономические конфликты. За централизацию часто выступают сторонники сильного государства, экономического вмешательства, модернизации и обширных социальных программ. Децентрализации, напротив, отдают предпочтение те, кто боится большого правительства, сторонники децентрализованной автономии или "минимального государства", а также некоторые меньшинства. В XIX веке преобладал принцип разделения полномочий между тремя политическими уровнями. С тех пор отношения между различными уровнями стали гораздо более сложными. В большинстве областей политики мы видим ту или иную форму сотрудничества между федерацией, кантонами и коммунами.
Швейцарское решение демонстрирует явное предпочтение широкой кантональной и местной автономии , предотвращая тем самым неконтролируемый рост власти федерации. Конституция в статье 3 гласит, что все (будущие) полномочия принадлежат кантонам, если только швейцарский народ и кантоны не решат, путем внесения поправок в конституцию, что они должны быть отнесены к федерации. Здесь мы находим сходство с Конституцией США , которая в своей 10-й поправке гласит, что все полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные Конституцией штатам, сохраняются за штатами соответственно или за народом. Таким образом, обе федерации объединяет одна и та же идея: любая серьезная централизация власти должна происходить через конституционные поправки, в то время как в унитарных системах, например, во Франции и Великобритании, простое решение правительства может создать или ликвидировать местные полномочия и даже органы власти. Таким образом, США и Швейцарию объединяет общее институциональное устройство: федерализм как система нецентрализации, а не децентрализации.
Однако обратите внимание, что одно и то же институциональное устройство интерпретируется совершенно по-разному. В США 10-я поправка оказалась сложным способом передачи полномочий от штатов к центральному правительству. Поэтому США власти разработали практику "подразумеваемых полномочий" или "межштатной оговорки", которая позволяла федеральному правительству брать на себя новые полномочия путем простого толкования существующей Конституции. Этому способствовал сильный Верховный суд.
В Швейцарии дело обстоит иначе. С самого начала швейцарский парламент не желал наделять федерацию новыми полномочиями и трактовал статью 3 Конституции в строгом смысле. Не только учреждение национального банка, введение федеральных налогов в любой форме, создание системы социального обеспечения, строительство федеральных автодорог, субсидии кантональным университетам и введение экологической политики, но и такие "мелкие" вопросы, как субсидии на туристические маршруты, - все это требовало официальных поправок к Конституции и ратификации. Это одна из причин, по которой в Швейцарии поправки к конституции предлагаются практически каждый год, в то время как в США они - редкое явление (Linder 1999). В Швейцарии также сравнительно слабый Верховный суд, который не может проверять федеральные законы на предмет их конституционности.
Каждое предложение о предоставлении новых полномочий федерации должно получить не только большинство в обеих палатах парламента, но и большинство кантонов и народа в ходе всенародного голосования. Многие предложенные поправки несколько раз проваливались, прежде чем были приняты. Это требование оказало тормозящее влияние на централизацию и отчасти объясняет, почему многие спорные политические решения, такие как введение национальной пенсионной системы, требуют длительного времени для реализации. Другим следствием этого является то, что расходы центрального правительства в Швейцарии гораздо ниже, чем в других странах (табл. 3.1).
Таблица 3.1Налоги и расходы центрального правительства доля, 2017 г.
Налогиа
РасходыЬ
Федеральные земли
Швейцария
60
43
США
68
51
Германия
67
60
Унитарные государства
Дания
73
36
Франция
86
81
Нидерланды
96
69
Примечания: aНалоговые доходы центрального правительства в % от общих налоговых доходов правительства; bРасходы центрального правительства в % от общих расходов правительства . Источник: База данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по децентрализации бюджетных расходов, https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database.htm [8 апреля 2020 г.].
3.1.4 Отношения между федерацией и кантонами
Хотя роль федерации во многом ограничена, в рамках своих полномочий она осуществляет существенный правовой контроль над кантонами и коммунами (см. также Linder и Vatter 2001). Юридической основой этого контроля является важное правило: федеральное законодательство имеет приоритет над кантональным законодательством. Ключевыми вопросами федерального контроля являются следующие:
Политические институты кантонов должны быть "демократическими", то есть соответствовать основным правилам, регулирующим разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Федеральное собрание, утверждая поправки к конституциям кантонов, следит за соблюдением этого стандарта.
Кантоны должны предоставлять своим жителям все права, предусмотренные Федеральной конституцией. Например, они должны гарантировать основные права человека и гражданские права, равную защиту со стороны закона и соблюдение процессуальных норм. Эти права каждый может отстаивать по различным юридическим каналам и обращаться в Федеральный Верховный суд.
Кантоны обязаны соблюдать и исполнять федеральное законодательство. Однако принцип, согласно которому "федеральный закон нарушает кантональный закон", не означает, что "федеральная политика нарушает кантональную политику". Фактическая реализация федерального законодательства через кантоны в значительной степени зависит от их политической воли (см. раздел 2.3).
3.2 Федеральные элементы в процессе принятия решений
3.2.1 Бикамерализм
Швейцарский парламент состоит из двух палат - Национального совета и Совета земель. Они отражают различные представления о представительстве.
Национальный совет представляет швейцарский народ. Его 200 членов избираются по демократическому принципу "один человек - один голос". Таким образом, 200 мест распределяются между кантонами в соответствии с их численностью населения . Тот факт, что Национальный совет избирается в 26 избирательных округах , соответствующих 26 кантонам, имеет два последствия. Во-первых, выбор, предоставляемый избирателям, различается между малыми и большими кантонами. Жители кантона Цюрих могут выбрать 35 членов парламента, поскольку его население в 1,5 миллиона человек составляет около 18% от всего населения, в то время как жители кантона Ури (36 000 жителей) могут выбрать только одного человека. Во-вторых, разный размер кантонов как избирательных округов является важным фактором для пропорционального способа выборов. Правило пропорциональности, заменившее в 1918 году мажоритарную систему, должно давать малым партиям больше шансов на получение мест . Эта цель полностью реализуется в крупных кантонах, таких как Цюрих , где небольшая партия может получить одно из 35 мест , набрав менее 3 % голосов. Но в небольшом кантоне с двумя местами , той же партии потребуется 34 % голосов, чтобы быть уверенной в получении места . По этой причине эффект пропорционального представительства ослабевает в небольших кантонах, где малые партии рискуют остаться ни с чем. В целом, правило пропорционального представительства благоприятствует более крупным, историческим партиям, в то время как малые партии остаются недопредставленными (табл. 3.2).
Таблица 3.2Состав Национального Совета и Совета государств, 1999 и 2019 гг.
Вечеринка
Национальный совет
Совет государств
1999
2019
1999
2019
голоса (%)
места (N)
места (%)
голоса (%)
места (N)
места (%)
места (N)
места (%)
места (N)
места (%)
SVP
22.5
44
22.0
25.6
53
26.5
7
15.2
6
13.0
SP
22.5
51
25.5
16.8
39
19.5
6
13.0
9
19.6
FDP
19.9
43
21.5
15.1
29
14.5
17
37.0
12
26.1
CVP
15.9
35
17.5
11.4
25
12.5
15
32.6
13
28.3
Зелень
5.3
9
4.5
13.2
28
14.0
0
0
5
10.9
GLPa
-
-
-
7.8
16
8.0
-
-
0
0.0
BDPb
-
-
-
2.4
3
1.5
-
-
0
0.0
LPSc
2.3
6
3.0
-
-
-
0
0
-
-
LdU
0.7
1
0.5
-
-
-
0
0
-
-
EVP
1.8
3
1.5
2.1
3
1.5
0
0
0
0.0
CSP
0.4
1
0.5
0.3
0
0.0
0
0
0
0.0
PdA/Sol.
1.5
3
1.5
1
2
1.0
0
0
0
0.0
EDU
1.3
1
0.5
1
1
0.5
0
0
0
0.0
SD
1.8
1
0.5
0.1
0
0.0
0
0
0
0.0
Lega
0.9
2
1.0
0.8
1
0.5
0
0
0
0.0
Другие
3.2
0
0.0
2.4
0
0.0
1
2.2
1
2.2
Всего
100
200
100
100
200
100
46
100
46
100
ENPV/S
5.8
5.2
6.5
5.8
3.5
4.6
Примечание: отделилась от "Зеленых" в 2007 году; отделилась от SVP в 2008 году; объединилась с FDP в 2009 году. ENPV/S = эффективное число партий по количеству голосов или мест. Источник: BFS (2020)
Совет штатов, следующий федеральному принципу равного представительства кантонов, состоит из двух членов от каждого полного кантона и одного члена от каждого полукантона. Выборы в Совет штатов отличаются от выборов в Национальный совет двумя моментами. Во-первых, кантоны сами определяют способ избрания своих представителей. До того как прямые выборы народом стали правилом в 1970-х годах, многие кантоны позволяли своим парламентам выбирать своих советников.
Во-вторых, члены почти всех кантонов избираются по принципу большинства/плюрализма. Это означает, что кандидат должен набрать не менее 50 % голосов, чтобы быть избранным, а во втором туре достаточно плюрализма. Это опять же сложно для кандидата от небольшой партии, даже если она обладает сильной личностью. С другой стороны, если партия пользуется поддержкой 50% избирателей, она может получить оба места , как это было в небольших сельских католических кантонах, которые на протяжении десятилетий были оплотом консерваторов (сегодня Христианско-демократическая партия ). Сегодня, однако, ни одна партия не получает более 40 % в кантоне. Наибольшие шансы на успех имеет совместный список двух партий, составляющий билет из двух кандидатов, которые будут избраны. Наиболее естественный альянс - между социалистами и "зелеными" (слева), между небольшими центристскими партиями, включая христианских демократов, и между либералами и национально-консервативной Швейцарской народной партией (справа). Результат можно увидеть в таблице 3.2. В 2019 году две основные центристские партии, благодаря своим билетам, получили большинство в 25 из 46 мест , имея всего около 27% электоральной силы по всей стране. В то время как социалисты пропорционально представлены в Совете государств, Швейцарская народная партия, несмотря на то, что она является самой крупной партией, остается явно недопредставленной, поскольку она менее способна создавать сильные союзы.
Парламентское законотворчество отражает равную важность демократических и федеральных принципов (см. вставку 3.2). Обе палаты могут инициировать конституционные поправки, новые законопроекты и постановления, а также предлагать пересмотр существующих законов и постановлений. Все законопроекты должны быть приняты обеими палатами в совершенно одинаковой редакции, причем решение о том, какая из палат первой рассматривает тот или иной проект, принимается общим бюро.
Вставка 3.2 Полномочия швейцарского парламента
A)
Выборы
Объединенное федеральное собрание, так называются совместные заседания двух палат, где Совет государств имеет одну пятую голосов, выбирает семь членов Федерального совета, Федерального канцлера (административная функция), членов Федерального Верховного суда, главнокомандующего армией во время войны и другие основные федеральные органы.
B)
Законодательство, бюджет, финансы и контроль
Парламент отвечает за все политические решения общего значения. Существует три основные категории: конституционные и законодательные акты, а также парламентские ордонансы. Кроме того, палаты принимают решения по бюджету и финансам, а также утверждают международные договоры, имеющие важное значение. На предпарламентской стадии многие вопросы решаются еще до того, как законопроект попадает в парламент. Тем не менее, парламент остается ключевым законодательным актором: он определяет политическую повестку дня через парламентские инициативы , ходатайства и предложения, а также тщательно рассматривает и изменяет законопроекты. В результате парламентской реформы 1990-х годов были созданы постоянные комитеты, каждый из которых имеет гарантированные обязанности в определенной политической сфере или в области финансов, аудита или контроля за деятельностью федерального правительства и его агентств. Реформа значительно усилила политическое влияние парламента (Lüthi 1997).
Если законопроект не получает большинства голосов в одной из двух палат, разногласия пытаются устранить с помощью процедуры, состоящей из различных этапов. Если вторая палата предлагает изменения, законопроект направляется обратно в первую палату, а затем возвращается во вторую. Если после трех чтений обе палаты настаивают на своем варианте, каждая из них назначает равное количество делегатов в совместный комитет, который пытается найти общее решение. Если решение комитета не будет одобрено ни одной из палат, законопроект не пройдет.
Эта процедура отражает правило абсолютного равенства обеих палат во всех вопросах законодательства. Стремление создателей швейцарской Конституции к сильному федерализму пошло дальше, чем в других европейских государствах. В Германии, например, Бундесрат , представляющий субнациональные земли республики, состоит из членов правительств земель. Количество членов от каждой земли, однако, зависит от численности населения, и Бундесрат имеет право наложить вето только при пересмотре конституции или в вопросах, касающихся непосредственно земель.
Как бикамерализм работает в законотворчестве? В XIX веке английский конституционалист Уолтер Бейджхот заметил, что горячий чай, перелитый из первой чашки во вторую, можно пить более холодным. Современная политологическая литература приходит к тому же выводу: бикамерализм порождает решения, более близкие к статус-кво (например, Vatter 2005; Tsebelis and Money 1997). В федеральной системе бикамерализм может иметь и другие последствия. В Швейцарии, где вторая палата представляет кантоны, мы отмечаем несколько аспектов перепредставленности . Во-первых, к 2019 году 15 самых маленьких кантонов составляют всего около 21 % населения , но могут, обладая 25 голосами, блокировать каждое решение в 46-местном Совете государств. Это не просто теория, потому что у малых кантонов есть сходство: они скорее сельские, католические , консервативные и склоняются к политическим правым.
Во-вторых, эти преимущества перепредставленности использовались разными группами. На ранних этапах создания швейцарской федерации основной раскол происходил между победившими радикалами , выступавшими за сильное центральное государство, и консервативным католическим меньшинством из небольших кантонов, которое не одобряло идею центральной власти. Депутация католиков в Совете штатов должна была предотвратить переход власти от кантонов к федерации . Смысл такой политики был очевиден: она позволяла католикам проводить свою консервативную политику в кантональных границах своего влияния большинства. В первой половине XX века основное разделение происходило между буржуазными силами (часто объединявшими католиков и протестантов ) и социалистами , которые были сосредоточены в промышленных и городских кантонах. Буржуазное большинство, которое практически полностью контролировало Совет штатов, не было против новых федеральных полномочий в целом. Однако они ослабляли или блокировали меры, направленные на улучшение условий жизни рабочего класса, которые предлагались в Национальном совете , где социалисты имели гораздо большее влияние. Ситуация изменилась только после Второй мировой войны , когда центристские партии согласились на развитие современного социального государства. Однако во все периоды перепредставленность сельских регионов в Совете штатов приводила к привилегированному субсидированию и регулированию сельского хозяйства. Долгое время малая палата имела репутацию организации, которая стремится устранить неравенство между бедными и богатыми регионами и между городскими и сельскими районами, а не между высшими и низшими социальными классами.
Можно сделать вывод, что Совет штатов , несмотря на свою официальную миссию и репутацию в широких кругах общественности, в первую очередь не поддерживает федеральный идеал сохранения децентрализации и полномочий кантонов . Однако более убедительной представляется точка зрения, согласно которой различные политические силы - католики , затем буржуазная коалиция и сельские кантоны - использовали свое чрезмерное представительство в Совете штатов в своих интересах. Таким образом, Совет штатов часто играл консервативную роль, защищая статус-кво от инноваций , предлагаемых правительством и другими палатами. Однако это является следствием специфического политического состава его большинства, а не самой системы. Действительно, в 2015-2019 годах Совет государств был левоцентристским противовесом доминирующему правоцентристскому Национальному Совету.
У тех, кто утверждает, что Совет штатов не представляет истинно федеральную точку зрения, есть веские эмпирические аргументы. Это утверждение подтверждается теоретической перспективой: члены Совета штатов и члены Национального совета избираются в одних и тех же избирательных округах, то есть кантонах, представляют одни и те же избирательные округа и заинтересованы в том, чтобы быть переизбранными. Таким образом, следует ожидать, что члены Совета государств отстаивают те же групповые интересы, которые доминируют в Национальном Совете, и что у них нет особых стимулов для продвижения коллективных интересов кантонов как таковых. Систематический сравнительный анализ поведения при голосовании обеих палат в 1995-1999 годах (Wiesli and Linder 2000) подтвердил эту гипотезу, но с неожиданным моментом: по вопросам, касающимся кантонов, Совет штатов был не более активен, чем Национальный совет , но обе палаты проявили большую активность и успех в отстаивании коллективных интересов кантонов.
3.2.2 Народное голосование и голосование кантонов
Все конституционные поправки и некоторые международные договоры, предлагаемые Федеральным собранием, а также все народные инициативы , предлагающие изменить или дополнить Конституцию, должны быть одобрены как народом, так и кантонами. Таким образом, при проведении (обязательных) референдумов и народных инициатив мы снова видим, что демократические и федеральные принципы являются равноправными элементами процесса принятия решений. Как и в случае с парламентскими решениями, необходимо двойное большинство: с одной стороны, большинство всех избирателей, с другой - большинство кантонов. Последнее рассчитывается просто: то, что решает народное большинство в кантоне, считается голосом этого кантона. Голоса 20 полных кантонов считаются за один голос каждый, голоса шести полукантонов - за половину, итого 23 голоса. При равенстве голосов (11,5:11,5) предложение отклоняется. Как и в Федеральном Собрании, здесь может произойти столкновение принципов демократии и федерализма: та или иная конституционная поправка может получить большинство голосов населения, но большинство кантонов ее отклонит, и наоборот (см. табл. 3.3 и 3.4). Однако, в отличие от парламентских процедур, народное голосование не предусматривает переговорного процесса - в случае противоречивого большинства предложение просто проваливается и сохраняется статус-кво.
Таблица 3.3 Конституционные пересмотры и поправки, предложенные Федеральным Собранием, 1848-2019, включая прямые контрпредложения на народные инициативы
Прошло голосование
240
100%
Принято
174
73%
Всего отклонено, из них:
66
28%
-отвергнута народом и кантонами
56
23%
-Отклонено только кантонами
9
4%
-Отвергнутые только народом
1
0.4%
Источник: BFS (2020)
Таблица 3.4Народное голосование с различным большинством населения и кантонов, 1848-2020 гг.
Выпуск
Год
Люди (% за)
Кантоны (N)
Для
Против
Федеральные меры и весы
1866
50.5
9.5
12.5
Пропорциональное представительство
1910
47.5
12
10
Защита арендаторов
1955
50.2
7
15
Служба гражданской обороны
1957
48.1
14
8
Федеральные финансы
1970
55.4
9
13
Федеральное образование
1973
52.8
10.5
11.5
Федеральная экономическая политика
1975
52.8
11
11
Федеральная энергетическая политикаа
1983
50.9
11
12
Культурная политика
1994
51.0
11
12
Натурализация иностранцев
1994
52.8
10
13
Злоупотребление правом на получение убежища
2002
49.9
12.5
10.5
Семейная политика
2013
54.3
10
13
Налогообложение супружеских парЬ
2016
49.2
16.5
7.5
Инициатива ответственного бизнеса
2020
50.7
8.5
14.5
Примечание: aНачиная с 1979 года, в результате включения кантона Юра общее число голосов кантонов достигло 23, а большинство - 12. bЭто голосование было признано недействительным Верховным судом Федеральным в апреле 2019 года. Курсивом: народные инициативы ; все остальные: обязательные референдумы
Источники: Germann (1991, 266), Linder и Mueller (2017, 224), BFS (2020)
Подробнее о прямой демократии рассказывается в гл. 4. Здесь же следует упомянуть о других способах участия кантонов в принятии решений на федеральном уровне. Во-первых, каждый кантон имеет право вносить предложения по федеральному законопроекту или поправке к Конституции . Это называется правом кантональной инициативы. Однако если только одна из двух палат отклонит предложение , оно не пройдет. Коллектив, состоящий не менее чем из восьми кантонов, также имеет право требовать всенародного голосования по каждому законопроекту, принятому парламентом (кантональный референдум). Впервые это положение было использовано в 2003 году, когда правительства кантонов выступили категорически против нового федерального налогового законопроекта и одержали убедительную победу на последующем народном голосовании.
Во-вторых, неформальный, наиболее привычный и эффективный способ кантонального влияния заключается в предпарламентских консультациях и лоббировании . Учитывая важность разделения властей в Швейцарии, консультации, предшествующие принятию официальных решений, представляют собой процесс интенсивных переговоров, который мы рассматриваем в гл. 4. Поскольку реализация решений возложена на кантоны, они являются влиятельными субъектами, участвующими как в формировании повестки дня , так и в разработке федерального законодательства.
Вставка 3.3 Коммуны: Краеугольный камень Швейцарское государство "снизу вверх" Почему коммуны являются основой швейцарского государства, можно проиллюстрировать на примере следующих двух тем.
1. Субсидиарность: Идея субсидиарности заключается в том, что центральный орган власти должен выполнять только те задачи, которые не могут быть эффективно решены на более низком уровне. Это один из руководящих принципов федерализма. В швейцарском контексте мы находим корни в католической социальной философии и либеральном мышлении, которые придали субсидиарности дополнительный смысл: государство должно брать на себя ответственность только за те задачи, которые не могут быть выполнены другими общественными организациями. Оба значения можно считать частью швейцарской политической культуры задолго до того, как субсидиарность стала конституционным принципом в 1999 году. Опросы показывают, что граждане Швейцарии ожидают, что государство возьмет на себя меньше ответственности, чем граждане соседних стран, и что они предпочитают децентрализованные решения, когда это возможно. Именно так швейцарская система реагирует на новые вызовы: если вмешательство государства действительно необходимо для решения общественных проблем - например, в отношении употребления наркотиков или интеграции иностранцев - решения сначала ищутся на местном уровне. Передача полномочий кантону или федерации происходит только в том случае и в той степени, в какой местные решения оказываются неудовлетворительными или неполными.
2. Швейцарское гражданство: Как уже говорилось, швейцарцы являются гражданами коммуны , кантона и федерации . Если иностранные резиденты хотят получить швейцарское гражданство , они должны начать с местного уровня. Местное гражданство должно быть получено до того, как заявители получат кантональное и, наконец, федеральное гражданство . Вся процедура является обременительной, дорогостоящей и длительной, и самое большое препятствие находится на местном уровне. Заявители должны прожить в одной и той же коммуне несколько лет; местный комитет требует доказательств того, что заявитель говорит на швейцарском языке, имеет базовые знания о швейцарском обществе и его институтах и социально интегрирован. В небольших коммунах некоторых кантонов решение по каждому заявлению принимает полное собрание граждан. В конце 1990-х годов, когда произошла дискриминация заявителей из некоторых стран, Федеральный Верховный суд (1990) вмешался , определив стандарты справедливой процедуры для народного собрания. Хотя это решение приветствовали либералы , оно подверглось критике со стороны консерваторов: по их мнению, постановление суда было преступлением против местной автономии. В то время как либеральная точка зрения отражает современную концепцию верховенства права, консервативная позиция показывает, что некоторые элементы традиционной политической культуры по-прежнему высоко ценятся: восходящее представление о государстве, местная автономия и высокая степень легитимности через прямое участие (см. также Hainmueller and Hangartner 2013; Hainmueller et al. 2019).
3.2.3 Местные органы власти: Краеугольный камень швейцарского государства "снизу вверх
До сих пор мы в основном рассматривали федерацию и кантоны, но следует также уделить внимание особенностям местных органов власти (Horber-Papazian 2007). Коммуны являются краеугольным камнем трехуровневой федеральной системы (см. вставку 3.3). Политическая автономия коммун гарантирована федеральной конституцией. Несмотря на различия в степени местной автономии, которая зависит от кантонального законодательства и политики (Мюллер 2015), мы можем выделить общее ядро, которое характеризуется следующим:
1.
(конституционное) право на существование, включая свободу объединяться с другими коммунами или оставаться независимыми, которая не может быть отменена кантонами. Это означает, что реформа местного самоуправления "сверху", как это произошло в Германии в 1960-х годах, когда земли принудили небольшие коммуны к слиянию , в Швейцарии будет практически невозможна. Действительно, число коммун, составлявшее к началу 2020 года около 2200, практически не сокращалось до 1990-х годов. С тех пор около 800 коммун объединились в более крупные единицы по собственной политической воле. Это не удивительно, ведь более половины швейцарских коммун насчитывали менее 500 жителей и испытывали все большие трудности с выполнением своих задач. Несмотря на то, что соображения эффективности являются сильными политическими аргументами в пользу слияния, граждане иногда предпочитают независимость и автономию. Слияние может закончиться неудачей, поскольку большинство граждан должно принять проект на всенародном голосовании в каждой из коммун.
2.
свобода выбора, в рамках кантонального законодательства, адекватной политической структуры и администрации (см. вставку 3.4). Есть кантоны с большим количеством небольших коммун , а есть с меньшим количеством, но более крупных, и степень автономии коммун сильно варьируется от кантона к кантону. Кроме того, в немецко- и ретороманоязычных регионах Швейцарии сильны традиции прямой и соборной демократии, в то время как коммуны во франко- и италоязычных регионах предпочитают представительную демократию. Помимо культуры, наиболее важным фактором, определяющим тип политической организации, является численность населения (Ladner and Fiechter 2012, 440). В небольших коммунах местные органы власти состоят из нескольких избранных на неполный рабочий день чиновников , которые получают низкое вознаграждение. Граждане собираются несколько раз в год, чтобы одобрить или отклонить их решения. В крупных городах, в свою очередь, есть выборный парламент и исполнительная власть, возглавляемая профессионалами на полную ставку. Это приводит к несколько странным пропорциям: 30 000 местных служащих Цюриха , крупнейшего города страны с населением более 400 000 человек, почти вдвое превышают число жителей (15 500) самого маленького кантона, Аппенцелль Иннер-Родс.
3.
Право вводить налоги для собственных нужд. Право вводить налоги и принимать решения о местных налоговых ставках, безусловно, является важнейшим элементом обеспечения автономии местных органов власти. Фискальная автономия не только позволяет коммунам принимать решения о местной инфраструктуре , услугах, землепользовании планировании или других общественных услугах в соответствии с их собственными предпочтениями. Оно также устанавливает ответственность обеих сторон местного самоуправления: власти отвечают за использование своих ресурсов в соответствии с потребностями населения, а граждане своими налогами должны вносить вклад в предоставление услуг, которые им нужны и которыми они пользуются. Таким образом, децентрализованное управление приближает государство к народу. В то время как в Великобритании и США местные налоги в основном определяются стоимостью недвижимости , швейцарские коммуны имеют право взимать подоходный налог. Доля местного населения в общих государственных доходах и расходах составляет около 30 %.
4.
Свобода действий в вопросах, которые не входят в компетенцию кантонов или федерации. Этот принцип имеет двоякие последствия. Во-первых, он защищает местную автономию в конфликтных ситуациях. Корпорация, желающая получить участок, даже с целью общественного блага, например, атомной электростанции , не может навязываться коммуне с помощью кантональных или федеральных властей, если последние не обладают формальной компетенцией в данном вопросе. Поэтому, в зависимости от обстоятельств, коммуны также защищены от своего кантона. Федеральный Верховный суд защищает местную автономию так же, как и индивидуальные права человека . Во-вторых, этот принцип может стимулировать политические инновации, поскольку коммуны находятся в наиболее благоприятном положении, чтобы выявить потребность в новых общественных услугах. Некоторые социальные услуги, школы для социальных работников, профилактика СПИДа, контроль за употреблением наркотиков или переработка отходов - это примеры новых общественных задач, которые были начаты в коммунах. Когда эта деятельность получает дальнейшее развитие на кантональном или федеральном уровне, мы можем говорить о процессе проб и ошибок, который позволяет использовать малый опыт для получения масштабных выгод.
Вставка 3.4 Институты местного самоуправления Политические структуры значительно различаются в зависимости от размера коммун . Именно по этой причине в дальнейшем описании мы различаем малые и большие коммуны:
Небольшие коммуны
Крупные коммуны
Законодательный орган
Гражданское собрание:
Тип "демократии собраний". В нем могут участвовать все совершеннолетние граждане Швейцарии, проживающие в коммуне.
Коммунальный парламент:
Избирается народом. Тип полупрямой демократии.
Пленарное собрание принимает решения по предложениям, представленным исполнительной властью коммуны и обычными гражданами.
Все важные коммунальные вопросы могут быть обсуждены.
Важные решения должны быть одобрены всенародным голосованием, представленным исполнительной властью (обязательный референдум). Другие решения могут быть оспорены на факультативном референдуме. В коммунах большинства кантонов граждане имеют право подавать инициативы, ведущие к голосованию
Исполнительный орган
Коллегиальный совет, избираемый непосредственно гражданами (исключение - кантон Невшатель, где исполнительный совет назначается коммунальным парламентом).
Частично занятые члены - как правило, а полностью занятые профессионалы - исключение.
Профессиональные сотрудники, работающие полный рабочий день, как правило, исключение; сотрудники, работающие неполный рабочий день, исключение.
Администрирование
Частично или полностью полагается на непрофессиональные услуги местных волонтеров.
Профессиональная администрация в сочетании с ресурсами непрофессиональных волонтеров.
Примечание: В некоторых франкоязычных кантонах традиции "демократии собраний", а также референдума и народной инициативы менее известны. Поэтому даже небольшие коммуны опираются на разновидности представительной демократии с исполнительным и законодательным советом.
Основная сфера деятельности Milizverwaltung - местное самоуправление (Geser et al. 1987; Ladner 2008). В коммунах с населением менее 1000 человек часто существует всего две должности, занимаемые штатными специалистами: мэр и секретарь или секретарь коммуны. Остальные места в коммунальном совете, а также должности в социальных службах и пожарной охране, в комитетах по планированию землепользования и школьной администрации занимают волонтеры или работают неполный рабочий день. Даже в крупных коммунах и городах Milizverwaltung не исчезает полностью , а сочетается с профессиональной администрацией.
3.2.4 Самоуправление граждан
Во многих сферах швейцарской администрации государственные задачи выполняются не наемными государственными служащими или администраторами. Вместо этого обычные люди сами управляют этими государственными делами, работая по совместительству несколько часов или несколько дней в неделю. По-немецки это называется Milizverwaltung, форма самоуправления людей, которые добровольно работают на благо общества. Такая работа на неполный рабочий день иногда оплачивается, иногда нет, в зависимости от характера и объема работы. В некоторых кантонах эта система возникла еще в Средние века. Например, в кантоне Вале система водоснабжения в высокогорных долинах была реализована через Gemeinwerk (общинные работы), в которые периодически на несколько недель привлекался каждый взрослый мужчина для помощи в строительстве (Niederer 1965).
В своем современном виде Milizverwaltung выполняет три функции:
1.
Для ведения государственных дел используются профессиональные навыки обычных граждан. Это позволяет обеспечить нецентрализованное самоуправление и политическую автономию даже небольшим политическим единицам, у которых нет средств для найма профессионалов. Опираясь на частичное участие граждан, они могут самостоятельно оказывать общественные услуги.
2.
Самоуправление с большим количеством людей, занятых по совместительству, на должностях и в комитетах, позволяет более демократично участвовать в жизни общества. В своей добровольной роли граждане становятся частью и олицетворением политических и административных институтов.
3.
Коммунитарные традиции в Швейцарии смогли сохраниться. Существует множество частных организаций, работающих в интересах бедных, инвалидов, в сфере культуры, охраны окружающей среды и других общественных благ. Эти некоммерческие организации выполняют общественные задачи вне рамок государственного управления, хотя многие из них субсидируются федерацией, кантоном или коммуной.
Milizverwaltung существует и на кантональном и федеральном уровне, например, в виде экспертных комитетов . В 1980-х годах первое систематическое исследование выявило почти 400 федеральных экспертных комитетов с участием около 4000 человек (Germann 1981). Более позднее исследование, учитывающее только комитеты, назначаемые непосредственно Федеральным советом, иллюстрирует важность федерального Milizverwaltung: 40 % из 181 комитета выполняют консультативные функции, 43 % являются органами принятия решений и обжалования, а остальные выполняют руководящие или представительские функции (Varone 2007). Кроме того, многие кантональные и окружные суды работают на базе Milizverwaltung, а все члены всех парламентов - федеральных, кантональных и местных - формально осуществляют свои полномочия на неполной основе. За исключением членов исполнительной власти, большинство избранных политиков в Швейцарии помимо своей работы выполняют и другую работу.
Сторонники Milizverwaltung утверждают, что это дешевле, чем профессиональное управление, что государство остается в тесном контакте с избирателями и что эта система не дает политической элите превратиться в изолированный класс. Противники, напротив, утверждают, что она привела к слишком большому дилетантству и недостаточному профессионализму в швейцарской политике, а также к скрытым сделкам или даже коррупции , если люди не проводят тщательного разграничения между частными и государственными интересами.
3.3 Федерализм в работе
Реальное функционирование федерализма лучше всего видно на примере конкретных политических процессов и конфликтов. Именно поэтому мы иллюстрируем работу федерализма на примере пяти проблем, каждая из которых касается важных политических вопросов, подлежащих урегулированию, регулированию и реализации федеральными, кантональными и общинными субъектами. Две из этих проблем - энергетическая политика и создание кантона Юра - представляют собой давние и до сих пор вызывающие споры политические вопросы. Их история проиллюстрирована в виде сжатых примеров. Что касается реализации федеральных задач, начальных школ и финансовых компенсаций, мы ограничиваемся описанием основных идей и концепций.
3.3.1 Кооперативный федерализм: как кантоны и коммуны выполняют федеральные задачи
В середине XIX века разногласия между централистами и нецентралистами привели к четкому разграничению и разделению власти между федерацией и кантонами. Однако эта концепция впоследствии была отменена механизмами интенсивного сотрудничества между всеми тремя уровнями федеральной системы. Сложность современной инфраструктуры , экономических и социальных программ стимулировала завершение кантонами разработки федерального законодательства, реализацию федеральных программ кантональными и местными властями, а также широкое распределение финансов и доходов.
Швейцарская система социального обеспечения является хорошим примером такого "кооперативного федерализма". Ее основной элемент, обеспечивающий минимальную пенсию по старости всем пенсионерам, а также вдовам и их детям, был введен в 1948 году и с тех пор регулярно пересматривался. Федерация отвечает за законодательство, регулирует страховые взносы и контролирует выполнение программы. Она также финансирует часть расходов и через Федеральный Верховный суд гарантирует равное применение закона.
В то время как граждане могут заглянуть в раздел национальной политики своей газеты, чтобы узнать о последних изменениях в социальном обеспечении, им приходится иметь дело с местными и кантональными властями или даже с частными организациями. Ежемесячные взносы работников и работодателей собираются кантональными и региональными агентствами различных отраслей, что напоминает о том времени, когда социальное обеспечение было основано на частных организациях. Такая же организационная схема действует и в других отраслях социального обеспечения , таких как страхование по инвалидности, материнству и безработице . Региональные агентства и кантональные власти также отвечают за большую часть перераспределения, наряду с почтальоном, который в прежние времена относил деньги непосредственно пенсионерам. Действительно, почтовая и телекоммуникационная служба, а также федеральные железные дороги (SBB) относятся к тем немногим федеральным службам, которые имеют дело непосредственно с населением. Большинство федеральных программ реализуется кантонами и коммунами, и не существует параллельной федеральной администрации с собственными региональными службами, агентствами или даже судами, как, например, в США.
В системе социального обеспечения сотрудничество между федерацией, кантонами и коммунами идет еще дальше. Если пенсионер настолько беден, что не может прожить на федеральную пенсию , он может обратиться в местные органы власти и подать заявление на дополнительное пособие, предоставляемое кантоном. Тот факт, что федеральное правительство выплачивает значительную часть этой субсидии, стимулирует кантоны к реализации дополнительных программ социального обеспечения (иначе они не получили бы долю этой части центрального бюджета), но кантоны отвечают за эти программы единолично. Реализация программ, наконец, делегируется коммунам, которые находятся ближе всего к жителям и, следовательно, обладают более полной информацией, позволяющей оценить потребности заявителей. Действительно, большинство других социальных услуг , для которых важны личные отношения, - социальная помощь бедным, социальная работа, дома престарелых, мобильные службы питания и здравоохранения , уход за детьми - находятся в ведении коммун, хотя иногда они передаются частным организациям и субсидируются государством.
Подобное сотрудничество вновь отражает твердую веру швейцарцев в принцип субсидиарности (см. вставку 3.3). Таким образом, государственное вмешательство и государственная помощь должны оказываться только в тех случаях, когда частных средств недостаточно для достижения цели. Более того, если государственная программа действительно необходима, швейцарцы начинают с самого низа, с коммуны. Кантональные программы начинают действовать только тогда, когда местных программ недостаточно, и только если задача выходит за рамки возможностей кантонов, они передают полномочия федерации . Таким образом, даже в федеральных вопросах не все обязанности централизованы. В то время как федерация стала отвечать за законодательство по многим вопросам, которые раньше находились в ведении кантонов, реализация федеральных программ по возможности передается обратно кантонам и коммунам (Dardanelli and Mueller 2019). Это касается и фискальной сферы: кантоны, а в некоторых местах даже коммуны собирают со своих жителей все подоходные и имущественные налоги - не только свои, но и федерального правительства.
3.3.2 Энергетическая политика: От федерального тупика к кантональным экспериментам
Когда первый нефтяной кризис в 1973 году потряс промышленно развитый мир, швейцарцы осознали, что их энергоснабжение крайне уязвимо . Хотя вода из Альп может удовлетворить значительную часть спроса на электроэнергию, она является единственным крупным возобновляемым энергетическим ресурсом Швейцарии. Около 80 % потребляемой энергии зависит от международных рынков: нефти с Ближнего Востока и Африки, газа из Северной Европы и России и урана из Канады и США . По мнению правительства Швейцарии, национальная энергетическая политика была признана срочной и необходимой. Был назначен комитет экспертов для составления долгосрочных прогнозов энергоснабжения и потребления. В его докладе правительству о национальной энергетической программе содержались три основные рекомендации: заменить нефть, активизировать исследования альтернативных источников и стимулировать энергосбережение. В 1980 году Федеральный совет предложил поправку к Конституции , которая позволила бы разработать национальную энергетическую политику. Обе палаты парламента одобрили эту поправку, однако на референдуме 1983 года она получила согласие народа, но не смогла набрать большинства в кантонах.
Только в 1990 году федеральные власти представили новое предложение по национальной энергетической политике, которое выдержало процедуру референдума. Эта конституционная поправка содержала лишь несколько умеренных предложений. В последующее десятилетие сторонники эффективной энергосберегающей политики выдвинули три популярные инициативы, предлагая налоги на невозобновляемые и субсидии на альтернативные источники энергии. Ни одна из них не увенчалась успехом, а два аналогичных законопроекта с идеей субсидий на возобновляемые источники энергии были отклонены народом в 2000 году. В 2001 году парламент принял закон, устанавливающий стандарты сокращения выбросов CO2 . Таким образом, федерации потребовалось почти 30 лет, чтобы получить мандат на проведение национальной энергетической политики, ограниченные амбиции которой были далеки от первоначальных надежд правительства. Более амбициозный план - "Энергетическая стратегия 2050" - был одобрен на выборах только в 2017 году (SFOE 2018 и ниже).
Такая длительная задержка может быть исключительной. Однако пример энергетической политики типичен для трудностей, с которыми сталкивается центральное правительство, желающее получить новые полномочия в условиях прямой демократии. Бывали и другие случаи, когда народ несколько раз отклонял федеральные проекты, а затем принимал их в другой редакции. Но и в этом случае следует отметить, что народ может отклонить законопроект о проведении новой политики, когда он уже одобрил основную конституционную поправку. Так, например, произошло с законопроектом о страховании материнства , который был успешно опротестован на народных референдумах в 1987 и 1999 годах, хотя конституционный принцип был одобрен еще в 1945 году.
Таким образом, сочетание федерализма с прямой демократией дает кантонам большое право вето и является значительным препятствием для федеральных инноваций. Одним из наиболее распространенных аргументов против национальной политики является недоверие к федеральному правительству и защита кантональной автономии. Антигосударственные, антицентралистские, а также консервативные и неолиберальные мотивы одинаково хорошо вписываются в эту схему. Они также сыграли свою роль в голосовании по энергетике. Утверждалось, что новые федеральные полномочия по вмешательству в рынок не нужны. Такие действия ослабили бы региональные полномочия, и утверждалось, что кантоны уже делают все необходимое. Таким образом, попытки федеральных инноваций далеко не гарантируют успеха. И даже если они увенчаются успехом, это может занять много времени из-за высокого уровня консенсуса, требующего двойного большинства населения и кантонов, а также из-за двух этапов разработки законодательства - конституционной основы и принятия закона. В таблице 3.3 показано, что более четверти всех конституционных поправок, предложенных Федеральным собранием в период с 1848 по 2019 год, были отклонены.
Однако случай с национальной энергетической политикой требует дополнительных пояснений. Речь идет о наиболее противоречивом и поляризующем вопросе - атомной энергии. В 1970-х годах антиядерное движение успешно остановило строительство электростанции после нескольких месяцев оккупации площадки. Когда сначала "зеленые", а затем социал-демократы выступили против строительства новых атомных электростанций, этот вопрос разделил парламент, партии и народ. Атомная энергетика была спорной с точки зрения технических рисков и выгод, но под ней скрывался фундаментальный конфликт ценностей. Сторонники ядерной энергетики считали, что на карту поставлены экономический рост и технический прогресс; противники были глубоко озабочены защитой природы и будущих поколений от опасностей ядерных технологий.
Народная инициатива против строительства новых электростанций в 1979 году провалилась, но 49 % населения проголосовало "за" - антиядерное движение успешно охватило широкие массы. Сторонники атомной энергетики также не смогли заручиться достаточной поддержкой для продолжения программы. Когда в 1985 году федеральные палаты разрешили возобновить строительство атомной электростанции в Кайзераугст/АГ, это встретило единодушный протест со стороны двух соседних полукантонов Базеля . Общественное мнение по всей Швейцарии в значительной степени не одобряло возобновление работ, а некоторые федеральные власти были убеждены, что завершение работ невозможно без полицейской или даже военной охраны. Таким образом, работы не были возобновлены, и в 1989 году федеральный парламент отказался от проекта, выплатив 350 миллионов швейцарских франков в качестве компенсации электротехнической компании, получившей лицензию на проведение работ. Это произошло через два года после аварии на Чернобыльской АЭС, радиоактивное излучение которой достигло значительной части Западной Европы.
Таким образом, ни противники, ни сторонники атомной энергетики не смогли выиграть спор. В этой тупиковой ситуации был найден компромисс . В 1990 году кантоны и народ приняли народную инициативу о десятилетнем моратории на разрешение и строительство новых станций. Когда срок действия моратория истек, противники атомной энергетики выдвинули две народные инициативы: одна - о продлении моратория, другая - о полном отказе от атомной энергетики в течение десяти лет. Обе инициативы не набрали необходимого кантонального и народного большинства в 2003 году, как и третья в 2016 году.
В то же время промышленность начала реализацию планов по замене двух существующих атомных станций, что привело к реорганизации антиядерного движения. Таким образом, как и в других странах, тупиковая ситуация с атомной энергетикой, казалось, продолжалась - пока в мае 2011 года Федеральный совет не объявил о полном отказе от производства атомной энергии, всего через два месяца после катастрофы на Фукусиме (SFOE 2018; Kammermann and Freiburghaus 2019). Чтобы компенсировать потери внутреннего производства, вызванные этим решением, и в то же время соблюсти цели Парижского соглашения, было решено инвестировать значительные средства в возобновляемые источники энергии, а также в повышение эффективности. В 2017 году вновь был объявлен референдум против нового закона, но на этот раз безуспешно (там же).
Долгое время глубокий конфликт по вопросу атомной энергетики заслонял и парализовал все остальные вопросы национальной энергетической политики. Однако тупик федеральной политики в 1980-х и 1990-х годах не помешал важным инновациям в некоторых кантонах (см. также Strebel and Widmer 2012). Например, в Базель-Кантри, где оппозиция ядерной энергетике была особенно сильна, власти нашли конструктивный выход из дилеммы: будущий дефицит энергии, вызванный отказом от ядерной энергетики , должен быть компенсирован эффективными программами энергосбережения. Власти поручили экспертам проанализировать потенциал энергосбережения во всех бытовых приборах, а также в промышленности, общественных зданиях и транспорте.
В 1980-х годах Базель-Кантрисайд стал инициатором энергосберегающей политики, добившись значительного успеха. Например, новые правила по теплоизоляции жилья стимулировали инновации в строительной отрасли. В течение десяти лет потребление энергии на отопление в новых домах снизилось почти на 40 % благодаря улучшенной изоляции и более эффективному отоплению. Другие кантоны последовали этому примеру, и их законы еще больше стимулировали применение энергосберегающих технологий на предприятиях и в частных домах. Таким образом, децентрализованная энергетическая политика была ранним экспериментом . Кантоны стали лабораториями для решения проблемы, как жить с меньшими затратами энергии, не отказываясь от комфорта. Их эксперименты были реалистичными и допускали риск неудачи. Децентрализованное проведение экспериментов и координация действий позволили Швейцарии снизить издержки, связанные с неудачей, и дать возможность всем участникам получить выгоду от успешных инноваций . Кантоны стали испытательными полигонами не только для новых технологий, но и для федеральных властей. Когда, наконец, была принята национальная программа энергосбережения, она могла использовать накопленный кантонами опыт.
Однако не стоит переоценивать успех этих мер. Некоторые кантоны категорически отвергли программы энергосбережения , другие не захотели участвовать в них или были сдержаны национальными спорами об атомной энергии. Те же, кто принял участие в программе, должны были осознать, что стабилизация общего энергопотребления не является достижимой целью. Кантоны не имеют права повышать цены на газ или нефть путем налогообложения , что, казалось бы, как никакая другая мера должно стимулировать сокращение потребления. Кантоны могли стимулировать использование новых технологий, таких как солнечная или ветряная энергия, но кантональные рынки слишком малы, чтобы надеяться на экономию за счет массового производства. Не существует национальной политики, помогающей малым инновационным предприятиям стать конкурентоспособными на международном уровне, а для некоторых из них даже "Энергетическая стратегия 2050" не является таковой.
Тем временем другие страны, такие как Дания или Германия, заняли лидирующие позиции в солнечной энергетике и других областях, где швейцарские фирмы когда-то были первопроходцами. Тем не менее, опыт кантонов не пропал даром. Он заменил надолго заблокированную федеральную политику, способствовал преодолению некоторых глубоких конфликтов по энергетическому вопросу и помог разработать цели и средства энергетической экономии политики путем децентрализованного процесса проб и ошибок. Обучение на основе децентрализованных или даже конкурентных инновационных процессов может быть одним из важнейших преимуществ федерализма (см. также Sager 2003).
Однако в условиях ускоряющегося глобального потепления этого может быть уже недостаточно. Серия школьных демонстраций, вдохновленных шведским подростком Гретой Тунберг, в поддержку более жесткой политики в области изменения климата , помогла добиться больших побед двум партиям "зеленых" на федеральных выборах 2019 года (см. табл. 3.2). Контраргумент федеральных властей о том, что кантоны уже могут многое сделать для стимулирования энергоэффективности и бережного землепользования, оказался неубедительным. В связи с предупреждениями о глобальном изменении климата внимание широкой общественности привлекла "декарбонизация", то есть политика замещения нефти и газа возобновляемыми источниками энергии. Она потребует серьезного вмешательства и больших инвестиций со стороны центральных властей. В то же время даже самая прогрессивная, интервенционистская национальная политика по ограничению выбросов CO2 в Швейцарии должна будет опираться на кантонов для фактической реализации (Dardanelli and Mueller 2019). Судя по прошлому, этот путь не будет легким.
3.3.3 Борьба с неравенством: Пример швейцарских начальных школ
Путешествуя по сельским регионам или совершая походы в Альпы , гости Швейцарии часто удивляются, видя красивые и ухоженные школьные здания даже в маленьких и явно бедных деревнях. Действительно, наличие собственной школы для своих детей и хорошего школьного учителя - это гордость каждой коммуны. Другая история, снова связанная с федерализмом, заключается в том, как даже маленькие и бедные деревни способны соответствовать этому идеалу.
В середине XIX века образование в разных кантонах было разным. В одних кантонах начальные школы находились в ведении (католической ) церкви, в других - были государственными. В горных районах школьные уроки проводились только зимой, когда дети не были нужны в поле. Учебные программы и продолжительность базового образования детей значительно различались. Радикальное большинство 1848 года хотело, чтобы образование оставалось делом кантонов. Это позволяло обеспечить культурное разнообразие . Осознавая важность образования для молодой нации и ее демократии, радикалы все же потребовали установить федеральный стандарт. Так, конституционное положение требовало, чтобы "кантоны обеспечивали достаточное базовое образование" . Это положение было, во-первых, заявлением о монополии (кантонального) государства на школы и направлено против католической церкви, которая в то время контролировала часть системы образования. Во-вторых, постановление обязывало кантоны предлагать минимальный стандарт базового образования, с минимальным количеством лет обучения, бесплатного и обязательного.
Эти требования оказали значительное влияние на развитие швейцарской системы образования. Обеспечение равного качества образования и обучения стало общей заботой кантонов. В прежние времена происходила "утечка мозгов" лучших учителей в богатые коммуны с более высокими зарплатами. Хотя в большинстве кантонов их по-прежнему назначают и оплачивают коммуны, сегодня учителя получают почти одинаковую зарплату во всех кантонах. Учебные программы все чаще координируются межкантональными органами. Бедные коммуны получают субсидии на зарплату учителей и строительство школьных зданий, но они должны соответствовать строительным стандартам, запрещающим как роскошные здания, так и некачественные классы.
Более того, долгое время несогласованные учебные программы создавали трудности для школьников, когда родители переезжали из одного кантона в другой. Если, например, бернским школам имеет смысл сосредоточиться на культурных особенностях и истории своего кантона, то при наличии 26 различных кантональных учебных программ по математике аргументы в пользу федерализма становятся менее весомыми. Таким образом, многие из старых особенностей кантональных учебных программ были устранены - не по диктату федерального правительства, а скорее посредством межкантональной координации (Schwab and Surdez 2007; Schnabel and Mueller 2017).
Шестьдесят лет назад доступ к высшему образованию был крайне неравным. Студенты из сельских регионов , из низших социальных слоев и женщины были представлены недостаточно. Ситуация изменилась благодаря федеральным программам - субсидиям для новых децентрализованных кантональных институтов и дополнительным стипендиям кантонов, - которые дали большой толчок развитию высшего образования. Сегодня женщины , а также студенты из сельских регионов имеют равные шансы. Классовое неравенство , однако, остается таким же большим, как и тогда, и является черным пятном в швейцарском социальном государстве. Следует, однако, учитывать, что социальные различия в доступе к высшему образованию преодолеть сложнее, чем барьеры, обусловленные расстоянием или полом (Vellacot and Wolter 2004; Becker and Schoch 2018).
3.3.4 Швейцарский федерализм: Солидарность важнее конкуренции
Федеральная политика минимальных стандартов не ограничивается школьным образованием; аналогичным образом работают и другие общественные службы. Общественный транспорт теперь ходит практически в каждую коммуну, даже в те, что расположены в высокогорных долинах. Плотная и децентрализованная сеть общественной инфраструктуры помогла сохранить частные услуги врачей, местных банков или продуктовых магазинов даже в небольших деревнях. Если швейцарская статистика определяет коммуны с населением 10 000 человек как "города", то это не просто так: здесь можно найти адвокатов и других профессиональных специалистов, компьютерные и книжные магазины, театры и бассейны, различные другие товары и услуги, и даже местную промышленность, производящую определенный продукт.
Вместо того чтобы люди стекались туда, где есть деньги, швейцарский федерализм позаботился о том, чтобы деньги направлялись туда, где есть люди, сохраняя таким образом децентрализованную экономическую и социальную структуру. В 1970-х годах, когда молодые люди из горных долин нашли лучшую работу, переехав в города, была запущена большая федеральная программа государственных инвестиций в горные регионы . Субсидии предоставлялись при условии, что различные коммуны согласуют совместный план регионального развития. Этот план должен был продемонстрировать потенциал развития региона 1 и скоординировать федеральные инвестиции в дороги, школы, спортивные площадки и другие объекты. Программа способствовала развитию новых туристических отраслей и, наряду с другими инструментами, обеспечила сельскому хозяйству в горных регионах больше шансов на выживание. Во многих районах была остановлена утечка населения. Хотя оценки программы иногда были критичны в отношении ее прямого экономического эффекта, ее социально-политический успех был неоспорим. Программа дала коммунам стимул собраться вместе, чтобы проанализировать свои собственные ситуации с более широким горизонтом и найти общие перспективы развития. Поощрение этой социальной активности "эндогенного развития", по мнению некоторых экспертов, было даже важнее денег (Bassand and Hainard 1985).
С глобализацией и открытием швейцарской экономики в 1990-х годах такая региональная политика стала более сложной и менее эффективной. Поэтому она была отменена. Несмотря на это, уравнительная политика в отношении различных кантонов и их регионов по-прежнему лежит в основе швейцарского "кооперативного федерализма" (Vatter and Freitag 2004). Идея заключается в содружестве всех регионов , а также во взаимности. В ее основе лежит широкая система финансовой компенсации между федерацией и кантонами (а внутри кантонов - и коммунами), включающая в себя разделение доходов, а также финансовую компенсацию в виде блочных грантов и субсидий (см. вставку 3.5 и рис. 3.1) (Gaudard and Cudré-Mauroux 1997; Messerli 2004, Vatter 2018, 186 f.).
Рис. 3.1 Чистые компенсационные перечисления в 2020 г. Примечание: собственный, упрощенный рисунок с использованием данных Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) (2019), в швейцарских франках
Вставка 3.5 Механизмы финансовой компенсации Финансовая компенсация служит для корректировки разницы в финансовых доходах и расходах между богатыми и бедными кантонами или коммунами. В Швейцарии такая политика проводится по двум основным причинам. Во-первых, если предположить, что жители горных кантонов не хотят уезжать, то мы сталкиваемся с проблемой, что эти кантоны не могут конкурировать с городскими кантонами, где экономические возможности гораздо выше. Помимо различий в ресурсах, кантональная налоговая система может усугубить неравное стартовое положение: налоговые поступления в горных кантонах очень низки, в то время как налоговые ставки довольно высоки. Финансовые компенсации направлены на укрепление "бедных" кантонов и коммун, чтобы они могли предлагать основные общественные блага такого же качества, как и "богатые" коммуны. Во-вторых, существует то, что экономисты называют "проблемой внешних эффектов". Некоторые кантоны или коммуны выполняют задачи для других. Они предоставляют инфраструктурные услуги, например, университеты, театры или больницы, которыми пользуются жители других кантонов и коммун. Вместо того чтобы устанавливать разные цены на эти услуги для жителей других кантонов и коммун, что не всегда возможно, кантоны или коммуны ищут взаимную компенсацию.
Таким образом, в основе федеральной системы материального вознаграждения лежат две идеи:
1.
Финансовая компенсация ресурсов: компенсация различий в ресурсах между "богатыми" и "бедными" кантонами.
2.
Финансовая компенсация переливов: компенсация внешних эффектов общественных благ между кантонами или между различными уровнями федеральной системы.
Как видно из рис. 3.1, финансовая компенсация имеет два измерения: вертикальное между федерацией и кантонами и горизонтальное между кантонами . Такую же двухмерную систему можно обнаружить и в отношениях между кантоном и его коммунами. Уравнительная политика кооперативного федерализма не является неоспоримой. Некоторые жалуются, что совместная ответственность делает субъектов менее ответственными, или что кооперативный федерализм поощряет слишком большие государственные расходы. Критика была подхвачена в ходе масштабной реформы швейцарского федерализма, начавшейся в 1990-х годах. Ее важнейшим элементом стало разграничение ответственности между федерацией и кантонами . Он следовал принципу фискальной эквивалентности: насколько это возможно, территориальный круг общественных благ должен совпадать с кругом их получателей и плательщиков. Такое совпадение должно усиливать политическую ответственность. Это стало основой для реформы системы финансовых компенсаций, которая должна была стать более прозрачной и субсидиарной по своему характеру.
Поэтому очень важно было четко определить объективные критерии относительно "бедных" или "богатых" кантонов, которые в конечном итоге являются решающими для того, чтобы кантон оказался чистым бенефициаром или плательщиком уравнительных платежей. Тем не менее, преодолеть сопротивление богатых кантонов было нелегко, тем более что фискальная система характеризуется сильной кантональной автономией (см. вставку 3.6). Теперь мы видим политическую причину значительного финансового участия федерации: если учесть, что лишь несколько кантонов оказались "проигравшими", это позволило смягчить политический конфликт настолько, чтобы гарантировать успех в парламенте и последующее народное голосование в 2004 году. Федеральные субсидии , которые в прошлом приводили к чрезмерному потреблению, были в основном отменены в пользу блочных субсидий (Vatter 2005, 2018; Frey 2005).
Вставка 3.6 Фискальное государство: Уплата налогов в Швейцарии Каждый год каждое домохозяйство получает в кантональном или местном налоговом управлении налоговый бланк. Ответственные лица в домохозяйстве должны задекларировать заработную плату, полученную в прошлом году, и свое состояние на конец этого года. На основании собственных деклараций и после контроля со стороны властей налогоплательщики получают счет. Коммуна или кантон не только собирает свои собственные налоги, но и обязан собирать налоги двух других уровней. Это требует большого доверия со стороны налогоплательщика и органа сбора налогов, но считается эффективным для всех сторон.
Децентрализованная система позволяет кантонам и коммунам варьировать определение дохода и состояния, а также применять различные налоговые ставки. Домохозяйства с одинаковым доходом могут платить разные налоги в зависимости от места проживания - даже в пределах одного кантона. Таким образом, швейцарский федерализм допускает конкуренцию , традиционно ограниченную, чтобы не допустить "гонки на дно". Тем не менее, различия могут быть значительными. Семья с двумя детьми, имеющая валовой годовой доход 150 000 швейцарских франков, платит 42 000 франков в (бедном) Делемоне, но только около 20 000 в (богатом) Цуге (ESTV 2019). Это отражает то, как разное экономическое положение двух регионов может повлиять на налогоплательщиков. Налоговая конкуренция стала политическим вопросом, когда кантон Обвальден, чтобы привлечь богатых налогоплательщиков, первым ввел фиксированную ставку. Это было расценено как несправедливая конкуренция , поскольку все остальные кантоны используют прогрессивные налоговые тарифы.
Еще два аспекта налоговой конкуренции стали предметом споров на международной арене: местные "налоговые соглашения" и национальная "банковская тайна". Оба они представляли собой юридически оформленные предложения по экономии налогов и привлечению богатых людей и/или их богатств из-за рубежа. В то время как защитники этих привилегий заявляли о правовой и фискальной автономии, противники, поднимавшие вопросы морали или неравенства, были мало слышны в швейцарском политическом дискурсе. Что касается банковской тайны, то все изменилось, когда крупнейший швейцарский банк был обвинен в США в систематическом нарушении американского налогового законодательства, а в 2009 году ОЭСР внесла Швейцарию в серый список, чтобы изменить ее банковскую тайну и таким образом бороться с уклонением от налогов. Между тем банковская тайна мертва. В то время как международная гармонизация правил налоговой конкуренции кажется логичной и разумной во времена глобализации , швейцарское правительство беспокоится о том, кто устанавливает правила и как будут выглядеть эти правила, а также их реализация.
Это понятие кооперативного федерализма отличается от других идей федерализма . Экономическая теория, например, связывает федерализм с конкуренцией. Некоторые экономисты предпочитают множество децентрализованных органов власти монополии одного центрального правительства. Согласно этой точке зрения, идеальной является ситуация, когда правительства постоянно конкурируют и когда у граждан есть возможность "голосовать ногами" за то правительство, которое они предпочитают. Можно сказать, что США федерализм находится и, вероятно, всегда находился под влиянием этой идеи. Разнообразие США штатов рассматривается как нечто, среди чего человек может выбирать. Люди, мигрирующие с востока на запад или с севера на юг, стараются сделать наилучший выбор. Города и общины США находятся в сильной конкуренции друг с другом. Жизнь в богатом районе или в бедном пригороде может означать разницу между отличными или плохими общественными услугами. Люди, которые считают, что местная государственная школа недостаточно хороша для их детей, отдают их в частные школы или переезжают в более благополучный район. Это может привести к порочному кругу, когда бедные районы становятся беднее, а богатые - богаче.
Голосование ногами", таким образом, может быть частью американской политической культуры , которая отдает предпочтение индивидуальной свободе и является наследием людей, которые когда-то воспользовались "опцией выхода" и покинули свои родные страны в качестве эмигрантов. Отношение швейцарцев иное. В швейцарском паспорте указывается не "место рождения", а община, в которой проживает семья, из поколения в поколение. В прежние времена такое гражданство имело большое значение: до создания современного социального государства коммуна происхождения была юридически обязана заботиться о "своих" стариках, бездомных и обездоленных. Сегодня место происхождения утратило свое значение. Но большинство швейцарцев ведут оседлый образ жизни, эмоционально привязаны к коммунам и регионам , в которых они выросли и живут. Это коллективное представление о свободе резко контрастирует с американским пониманием свободы (Basta Fleiner 2000).
Многие швейцарцы считают, что переезд в другой кантон означает потерю привычного окружения и менталитета. Можно встретить швейцарцев всех профессий, которые предпочитают оставаться в своем регионе , а не соглашаться на лучшую работу в других кантонах или за границей. Кроме того, существуют языковые границы. Лишь очень небольшая часть населения меняет языковые регионы . Многие из тех, кто делает это по профессиональным причинам, впоследствии возвращаются в свой регион . Однако ситуация меняется. Под давлением глобализации швейцарская экономика претерпевает быстрые структурные изменения, требующие от рабочей силы большей мобильности. Студентам университетов сегодня предлагаются программы мобильности , позволяющие получить часть образования за рубежом. Тем не менее, большинство людей предпочитают жить вблизи родного региона .
В этих условиях мы можем понять огромное значение региональной солидарности в швейцарской политике. Создание достаточно равных условий жизни в различных регионах жизненно важно для сохранения коллективных ценностей местных культур и для того, чтобы люди продолжали испытывать эмоциональную привязанность к месту своего проживания. В отличие от США , швейцарская культура федерализма основана не на конкуренции и не на голосовании ногами путем миграции - "варианте ухода", по выражению Хиршманса (1960). Компенсируя существующее неравенство , швейцарский федерализм позволяет людям оставаться в своем регионе . Таким образом, он благоприятствует "варианту лояльности".
3.3.5 Борьба с сепаратизмом: Трудное рождение нового кантона
Проблемы региона Юра уже упоминались в гл. 2 (раздел 2.4.3). Юра представляет собой исключение из швейцарской интеграции культурных меньшинств . Исторические факторы и усугубляющиеся языковые, религиозные, культурные и социально-экономические различия привели к ее отделению от кантона Берн (Aubert 1983; Jenkins 1986; Ganguillet 1998; Siroky et al. 2017; Vatter 2018, 230ff.). Регион Юра , в основном католический и франкоязычный, был включен в состав протестантского , немецкоязычного Берна на Венском конгрессе 1815 года по договоренности с Пруссией, Англией, Австрией и Россией. Будучи меньшинством, расположенным на северной периферии кантона, жители Юры чувствовали, что их дискриминируют как в политическом, так и в экономическом плане. Эскалация политических столкновений после Второй мировой войны привела к возникновению сепаратистского движения, которое победило в 1978 году, когда был создан новый кантон Юра. Ситуация осложнялась тем, что население Юры было разделено: три южных округа с XVI века были протестантскими , экономически более благополучными и традиционно имели лучшие отношения с Берном . Таким образом, углубление конфликта происходило не только между Юрой и Берном , но и между "сепаратистами" и (бернскими) "лоялистами" внутри Юры (см. также рис. 2.2).
Как власти должны были поступить с регионом , который хотел отделиться от существующего кантона и образовать новый? Основатели федеративного государства не предполагали такой проблемы, поэтому прежде чем начать игру, необходимо было придумать правила.
Что касается самой игры, то было ясно, что в ней примут участие три актера:
1.
Жители региона Юра , которые должны были решить, хотят ли они отделиться или остаться с Берном;
2.
Жители кантона Берн , которые должны были решить, на каких условиях они согласятся на отделение, если такова будет воля большинства жителей региона Юра ; и
3.
Население и кантоны всей Швейцарской федерации, которые после внесения поправок в Конституцию должны будут принять решение бернского и юрского народов об отделении и признать новый кантон в качестве члена федерации .
Если Берн долгое время недооценивал важность вопроса Юры, не проявляя должного внимания к культурному меньшинству, то в итоге именно он стал инициатором важнейших инициатив по урегулированию конфликта. В 1967 году правительство Берна предложило жителям Юры три варианта на выбор: статус-кво, статут автономии , или отделение от Берна путем создания нового кантона. В следующем году была создана целевая группа или "федеральный консультативный комитет": два бывших члена Федерального совета и два члена швейцарского парламента были назначены для изучения последствий принятия статута об автономии и отделения региона Юра от Берна . Институционально это означало не только назначение нейтральной третьей стороны, но и неофициальное участие федерального правительства в кантональном конфликте, который приобрел общенациональное значение.
В последующие годы сепаратистские силы продолжали выступать за независимость, поэтому правительство Берна предложило каскадную систему народного голосования:
1.
В первом голосовании простое большинство жителей кантона Берн должно было принять решение о праве региона Юра провести референдум по вопросу отделения или нет.
2.
Во время второго голосования жителей всего региона Юра спросили, хотят ли они создать новый кантон или остаться в составе Берна.
3.
Каким бы ни был результат второго голосования (выйти или остаться), одна пятая часть избирателей каждого округа, который был отменен, могла потребовать повторного голосования по вопросу о том, что будет делать округ, то есть останется или выйдет.
4.
Если хотя бы один округ примет решение о выходе, пятая часть избирателей каждой коммуны, расположенной на новой границе, сможет потребовать окончательного голосования по вопросу о том, присоединиться ли к новому кантону или оставить свой округ и остаться с Берном.
Цель этой каскадной системы была ясна. Первое голосование должно было обеспечить демократическую легитимность всей кантоны для последующей процедуры. Второе голосование должно было установить, действительно ли юрский народ желает создать свой собственный кантон, но, учитывая внутреннее разделение юрского народа на сепаратистов и лоялистов, ни один округ или коммуна не будут вынуждены оставаться в старом кантоне или переходить в новый против своей воли. Таким образом, третий и четвертый варианты голосования защитят региональные и местные меньшинства по обе стороны дебатов.
В 1970 году жители Берна приняли каскадную систему в качестве поправки к конституции внушительным большинством в шесть голосов против одного (первое голосование). В 1974 году жители Юры проголосовали 37 000 за и 34 000 против независимости (второе голосование). Раскол между сепаратистами и лоялистами был очевиден: северные округа проголосовали за отделение три к одному, три южных округа проголосовали за сохранение старого кантона почти два к одному. В 1975 году три южных округа подтвердили свое предпочтение остаться в составе кантона Берн (третье голосование). Позже в том же году состоялся четвертый и последний тур голосования: Мутье , главный город южной части Юры, решил остаться в составе Берна , в то время как некоторые другие коммуны этого округа предпочли присоединиться к новому кантону.
После этих голосований стали известны границы нового кантона , Юра. В 1976 году жители кантона избрали учредительное собрание, которое разработало проект конституции нового кантона. Конституция была принята жителями Юры в 1977 году, а еще через год швейцарский народ и кантоны приняли Юру в качестве 26-го кантона федерации, вступившего в силу 1 января 1979 года. Результаты общенационального голосования (1 310 000 "за" и 280 000 "против" при значительном большинстве во всех кантонах, включая Берн ) были истолкованы как свидетельство большого уважения и понимания швейцарским народом своих меньшинств групп.
Создание нового кантона привело к расколу региона Юра , что противоречило политическим целям значительной части сепаратистского движения, которое по этническим, культурным и языковым соображениям придерживалось идеи независимости всей Юры. Они предложили и другие процедурные правила, например, что право голоса по вопросу о создании кантона должно быть предоставлено всем лицам, происходящим из Юры, независимо от их нынешнего места жительства. Вместо мечты сепаратистов об объединении всей этнической группы в рамках единой границы остались три округа с Bern . Однако это решение было современным в том смысле, что оно отвергало националистическую формулу "один народ, один язык, одна культура, одно государство", которая всегда приводит к неразрешимым проблемам меньшинств . На самом деле, миграция и индустриализация сделали монокультурные общества и их государства все большим исключением. В этом отношении все границы искусственны. В Юре они были основаны на принципе территориального самоопределения в минимально возможном масштабе: сначала регион в целом, затем его округа и, наконец, (приграничные) коммуны.
Мы могли бы стать свидетелями совершенно иного исхода вопроса Юры. Берн , вместо того чтобы открыть дверь к отделению, мог бы продолжить политику подавления сепаратистского движения, как мы видели в последнее время в случае Мадрида против каталонцев. Дальнейшая эскалация конфликта между бернским большинством и юрским меньшинством без реальной надежды на решение могла бы сделать федеральное вмешательство неизбежным. Вместо этого меньшинство Юра , несмотря на дискриминацию, воспользовалось индивидуальными и политическими свободами, которые были достаточно широкими, чтобы позволить ему организовать свое успешное отделение. Федеральное вмешательство ограничилось неформальной рабочей группой, которая смогла завоевать доверие обеих сторон, а большинство бернцев, хотя и не испытывало энтузиазма по отношению к меньшинству Юры , было готово позволить юрцам покинуть "великий старый кантон", если бы они этого захотели и выразили свое желание прямым демократическим путем.
Флейнер (2012) справедливо называет эту процедуру "творческой защитой меньшинств " (kreativer Minderheitenschutz) и сожалеет, что она не применяется в других контекстах. Действительно, продуманное до самого конца, самоопределение останавливается на индивидуумах, а самым низким уровнем сообщества является муниципалитет. Другой урок, который можно извлечь из этого случая, заключается в том, что если "народ" решил уйти или остаться в Берне , это не означает, что будущие поколения навсегда связаны этим решением. На самом деле, после долгих политических волнений внутри и дружеских дискуссий между Юрой, Берном и Швейцарской федерацией было решено снова дать народу возможность проголосовать. В 2013 году избирателей кантона Юра (Север) и Бернской Юры (Юг) спросили, хотят ли они начать процедуру слияния в новый, общий кантон. Как и 40 лет назад, Север в подавляющем большинстве случаев одобрил, а Юг отверг, за исключением бернского города Moutier , где 55 % проголосовали за выход (Siroky et al. 2016, 447). Поскольку каждому муниципалитету вновь было предоставлено право голоса, летом 2017 года в городе Мутье состоялся референдум, который был назван "окончательным" по вопросу Юры. При рекордной явке в 88 % узкое большинство в 52 % проголосовало за присоединение к Юре (SRF 2019). Однако два года спустя суды отменили этот референдум из-за ряда нарушений и , так что Мутье, вероятно, будет голосовать заново.
3.4 Пределы швейцарского федерализма
3.4.1 Пределы реализации: Почему одни иностранцы могут покупать недвижимость в Швейцарии, а другие - нет
Люди, живущие за границей, могут приобретать недвижимость в Швейцарии только в рамках определенных законодательных ограничений. История этого федерального закона восходит к 1960-м годам. Тогда ксенофобы жаловались не только на то, что доля иностранных резидентов в 15 % слишком высока, но и на то, что есть основания опасаться "распродажи швейцарской недвижимости" (Ausverkauf der Heimat) иностранцам. Когда движение ксенофобов объявило о запуске народной инициативы, призванной остановить это развитие, а цены на землю резко выросли, правительство было вынуждено отреагировать. Оно приняло постановление, ограничивающее приобретение недвижимости лицами и фирмами, проживающими за рубежом. Этот вопрос вызвал много споров. Либеральные силы выступали против любого государственного регулирования рынка недвижимости. Левые политические силы, напротив, хотели новых правил землепользования планирования и защиты арендаторов, но не в том смысле, как это делали ксенофобы. Тем не менее правительство чувствовало себя вынужденным сделать что-то, чтобы сдержать политический рост движения, которое начало выдвигать требования, выходящие за рамки первоначальных. Из-за крайне противоречивого характера вопроса постановления неоднократно пересматривались. Законопроект содержит исключения и оставляет возможность для принятия дополнительных законов кантонами, которые также должны реализовать программу.
Спустя 20 лет после начала программы ее успех вряд ли можно было назвать убедительным. В то время как в одних кантонах продажа земли и домов иностранцам стабилизировалась или даже снизилась, в других резко возросла. Что же произошло? Более тщательный анализ (Delley et al. 1982) показал, что кантоны в полной мере использовали свои законодательные и исполнительные полномочия , адаптируя таким образом федеральный закон к своим собственным потребностям. В некоторых кантонах цели федерального закона совпадали с их собственными стратегиями, как, например, в Люцерне , который стремился к медленному и бережному развитию туристических объектов. Федеральная программа и ее кантональные дополнения были направлены на защиту окружающей среды и беспрекословно выполнялись в Люцерне . В кантоне Женева результат оказался несколько неоднозначным. Самой насущной потребностью города было обеспечение жильем, особенно для малообеспеченных жителей. Поэтому город отказал иностранцам, которые хотели купить существующие виллы. Но он сказал "да" иностранным инвесторам, готовым участвовать в финансировании крупных многоквартирных домов при условии, что часть квартир будет сдаваться семьям с низкими доходами. В третьем кантоне, однако, федеральные цели были полностью искажены. Амбициозные планы развития новых туристических объектов в кантоне Valais финансировались иностранным капиталом. В то время в деловых разделах иностранных газет можно было встретить объявления: "Для иностранцев все еще есть возможность осуществить свою мечту о швейцарском шале". Так оно и было, потому что Вале предлагал гораздо более мягкие условия для получения разрешения, чем другие кантоны, что привлекало больше иностранного капитала для финансирования его планов.
Если кантоны часто адаптируют федеральное законодательство под свои нужды, то редко когда они идут на инверсию его целей. Тем не менее, пример Valais показывает то, что подтверждают многие другие исследования (см. Kissling-Näf and Wälti 2007; Rüfli and Sager 2004): реализация программ центрального правительства в федеральной системе не может быть само собой разумеющейся. Во-первых, это зависит от политической воли. Если политический консенсус велик, кантоны и коммуны добьются успеха, даже если возникнут технические проблемы с реализацией. Во-вторых, в федеральной системе необходим консенсус на разных уровнях власти, а этого условия может и не быть. Программы, почти единодушно одобренные в Федеральном собрании , могут вызывать споры в отдельных кантонах. Анализ федеральной жилищной программы, например, показал, что ее субсидии использовались не там, где жилье было наиболее востребовано, а в кантонах, где политические силы, желающие защитить квартиросъемщиков, были наиболее сильны (Bassand et al. 1984). В-третьих, отсутствие административных ресурсов на субнациональном уровне может препятствовать реализации федеральной программы. Например, небольшие кантоны и коммуны часто не могут реализовать сложную экологическую политику , поскольку необходимые ресурсы и опыт для анализа, реализации, контроля и отчетности им недоступны (Linder 1987, 224-227; Sager et al. 2018, 119-22).
3.4.2 Слабость федеральных властей: Как кантон может отказывать своим гражданам в правах человека
В XIX веке Швейцария стала одной из первых стран, достигших уровня демократии, свободного от имущественных и других ограничений на право голоса взрослого мужчины. Однако реализация избирательных прав женщин была долгим и трудным процессом. Первые попытки ввести женское избирательное право на уровне кантонов провалились в 1920-х годах в Невшателе , Базеле , Гларусе, Цюрихе , Женеве и Санкт-Галле. В 1929 году петиция с требованием женского избирательного права на федеральном уровне была передана с четвертью миллиона подписей. Петиция ни к чему не привела. В 1959 году на всенародном голосовании швейцарские мужчины проголосовали два к одному против женского избирательного права. В 1971 году Швейцария стала одной из последних стран, предоставивших женщинам право голоса, но прошло еще десять лет, прежде чем женщины получили равные права и конституционную защиту от дискриминации.
Люди часто задаются вопросом, почему в Швейцарии признание политических и гражданских прав женщин заняло так много времени. Один из ответов может заключаться в том, что женские организации после первых неудач в 1920-х годах утратили мотивацию и энергию, чтобы требовать равных прав (Mesmer 1988). Другая причина может заключаться в том, что швейцарское общество в целом более консервативно, чем другие. На самом деле швейцарцы, которым не приходилось защищать свои традиционные ценности и автономию во время Первой и Второй мировых войн и и которые не пережили социальной революции в XX веке, особенно поздно осознали необходимость изменения положения женщин в обществе (Held and Levy 1974). Когда в 1958 году Ирис фон Ротен опубликовала книгу "Frauen im Laufgitter" - весьма критический отчет об экономическом, политическом, социологическом и сексуальном положении швейцарских женщин, - автор и ее феминистская работа были уничтожены средствами массовой информации и фактически замолчаны (Köchli 1992). Только в 1991 году, когда почти забытая книга была переиздана, "Frauen im Laufgitter" была названа швейцарским аналогом "Le deuxième sexe" Симоны де Бовуар (1949) или "The Feminine Mystic" Бетти Фридан (1963). Это наглядно иллюстрирует позднюю смену взглядов на положение женщины в швейцарском обществе.
С точки зрения политологии следует вспомнить еще об одном факторе. Проблема прямого демократического введения женского избирательного права заключалась в том, что женщины не могли участвовать в принятии решения. Только мужчины решали, готовы ли они отказаться от своих исторических привилегий и разделить политические права с женщинами . В парламентских демократиях такая ситуация решается проще. Партия, желающая ввести женское избирательное право, может объединить это предложение с другими вопросами, например, гарантией занятости или минимальной заработной платой, в своей предвыборной программе. Таким образом, рабочий, опасающийся за свою работу, скорее всего, проголосует за эту партию, даже если он не согласен с идеей женского избирательного права . Если бы эта партия победила на выборах, то введение женского избирательного права было бы вполне вероятным, поскольку после введения нового избирательного права женщины, скорее всего, поддержали бы правительство, которое предоставило им право голоса. Такая процедура была невозможна в Швейцарии, где женское избирательное право должно было быть введено путем всенародного голосования - голосования всех мужчин.
Более того, для того чтобы один вопрос не стоял на задворках другого, а избиратели имели возможность четко выразить свои предпочтения, Конституция запрещает объединять разные вопросы в одном народном голосовании. Таким образом, при попытке ввести женское избирательное право в 1959 году федеральные власти не смогли предложить мужчинам какой-либо стимул, чтобы они разделили свою избирательную монополию с женщинами. Все, что могло сделать правительство, - это попытаться убедить мужчин в том, что женщины равны и что права человека должны быть всеобщими. Самым полезным, однако, был пример кантонов и ряда коммун, которые во время голосования 1959 года и позже ввели женское избирательное право на нижнем уровне. Когда в 1971 году федеральное правительство предприняло новую попытку, оно могло ссылаться на эти успешные "эксперименты" (см. , Banaszak 1991).
Несколько бастионов мужской демократии выдержали все попытки убеждения, которые они восприняли как вмешательство извне. Ландсгемайнде (собрание граждан) кантона Аппенцелль Внутренние Роды упорно отказывалось вводить избирательное право для женщин вплоть до 1990 года. Наконец, принимая решение по апелляции, поданной несколькими жительницами Аппенцелля, Федеральный Верховный суд признал такое положение дел неконституционным. Таким образом, суд вмешался в ситуацию радикально: он пересмотрел конституцию Аппенцелля Внутреннего Рода таким образом, что это дало женщинам право участвовать в следующем ландсгемайнде. 2
Возникает вопрос, почему этот процесс занял так много времени. Неужели федеральное правительство не могло вмешаться раньше, чтобы положить конец неконституционной ситуации в Аппенцелле? Теоретически ответ положительный. Швейцарская федерация имеет несколько способов вмешательства, если кантоны не соблюдают федеральный закон . В случае общественных беспорядков она может даже ввести войска. При определенных обстоятельствах она также может отозвать субсидии . Однако обе эти санкции в данном случае не помогли бы. Более того, они применяются крайне редко. Федеральные власти относятся к кантонам почти с таким же уважением, как и к иностранным государствам. Более распространенным является вмешательство Федерального Верховного суда. Поскольку любое решение кантона может быть оспорено с обвинением в нарушении федерального закона, роль суда в обеспечении равной защиты является жизненно важной. Действительно, поскольку Федеральный Верховный суд занимается основными правами - свободой прессы, свободой слова, правом собственности, свободой объединения, равной защитой и надлежащей правовой процедурой, а также хабеас корпус - он является, пожалуй, самым сильным органом центральной власти по отношению к субнациональному уровню. В нем говорится о том, что можно и что нельзя делать под флагом федеральной автономии. Определяя общие стандарты конституционного права и равной защиты, он выступает в качестве противовеса политическому разнообразию кантонов. 3
Однако случай с женским избирательным правом был довольно особенным. При внесении поправки на федеральный уровень в 1971 году она допускала определенную отсрочку со стороны кантонов, чтобы дать им время для корректировки собственных правил. Это было сделано по двум причинам. Во-первых, положение об отсрочке могло повысить шансы на успех в ходе народного голосования. Во-вторых, это символизировало надежду на то, что мужское большинство в тех кантонах, которые все еще сопротивлялись женскому избирательному праву , быстрее изменит свое мнение, если федеральные власти воздержатся от давления. Эта надежда оправдалась в нескольких кантонах, но не в Аппенцелле Внутреннем Родезе. Здесь Федеральному верховному суду (1990) пришлось принять решение и объявить, что переходный период, длившийся почти 20 лет, наконец-то закончился.
Убеждение швейцарской политической культуры в том, что лучше воздерживаться как от принудительной власти, так и от прямой конфронтации между кантональными и федеральными властями, кажется несокрушимым, по крайней мере, среди политической элиты. Примечательно, что дело о женском избирательном праве было доведено до Федерального Верховного суда несколькими "простыми женщинами", у которых хватило мужества противостоять угрозам преследований, когда они это делали. Швейцарская политическая элита, напротив, не проявила особой изобретательности в поиске средств помощи женщинам Аппенцелля. Они даже отказались от символической политики. Когда в 1989 году настал черед члена Федерального совета от Аппенцелльских Внутренних Родов стать президентом, парламент мог бы сказать: мы не хотим, чтобы представитель этого кантона был главой нашего государства, пока он отказывает их женщинам в политических правах. Никто этого не сделал. Когда речь заходит о странах-членах, федерация говорит мягко и не использует большую дубинку. Причина в данном случае проста: вмешательство федерации в сферу кантональной автономии было бы воспринято аппенцелльскими (мужскими) избирателями как посягательство на право принимать "независимые" решения. Вероятно, это также не способствовало бы скорейшему получению женщинами избирательных прав.
В более общем смысле вопрос о том, как обеспечить соблюдение и реализацию прав человека или гражданских прав, представляет собой проблему для каждой федеральной земли. Центральные власти должны гарантировать равные права, но они также должны защищать права меньшинств и исторические особенности местных культур. Если уравнивание - это вопрос денег, то здесь проблем меньше. Деньги делимы, и поэтому экономическое выравнивание можно согласовать с помощью компромиссов . С уравниванием в правах человека или конституционных правах дело обстоит не всегда так. В политическом плане проблемы этических ценностей часто воспринимаются как бинарные вопросы. По мнению многих людей, право на аборт либо есть, либо его нет, а смертная казнь либо конституционна, либо нет. Из-за фундаментального характера этих вопросов парламенты и верховные суды иногда решают их на конституционном уровне для всего общества.
Но есть ли у субнациональных единиц право на различия во имя федерализма? С учетом того, что права человека являются фундаментальными и универсальными, не может быть никакой терпимости к федеральным особенностям, которые их отрицают. В таком случае государства-члены должны быть вынуждены подчиниться решению, принятому для всех. Но такие решения могут вызвать фундаментальные конфликты. Если этический вопрос весьма противоречив, конфликт может угрожать другим ценностям - например, социальному миру. Поэтому в федеральных системах может быть разумно избегать единых решений, когда вопрос вызывает много споров. Более того, если права человека воспринимаются как исторический продукт экономического, социального и культурного развития, а не как Божий дар, то в федеративных государствах могут даже существовать аргументы в пользу различных решений.
Автономные решения для отдельных государств-членов могут не только предотвратить конфликты, но и позволить развить эндогенные культурные модели, необходимые для того, чтобы права человека были эффективными в повседневной жизни. По мнению конституционалиста Вальтера Келина (Walter Kälin, 1987, 187-200), Швейцарский федеральный Верховный суд следовал обеим линиям: после первоначального "унифицирующего" периода он затем пытался ценить не только федеральную, но и кантональную традицию конституционных прав, допуская региональные и особые решения. Однако в последние десять лет возобновилась тенденция навязывать кантонам более строгие стандарты, когда речь идет об избирательных системах и процедурах натурализации, а также о правах человека в целом.
3.5 Вызовы
3.5.1 Федерализм против демократии: Почему один гражданин из Ури превосходит 35 граждан из Цюриха
В главе 2 утверждалось, что федерализм является важным институциональным механизмом швейцарской демократии для защиты меньшинств и преодоления культурных различий. Однако это также подразумевает конфликт между двумя принципами принятия решений. Демократия настаивает на равном весе каждого человека, то есть "один человек - один голос", в то время как федерализм гарантирует равное представительство государств-членов федерации, то есть "один регион , один голос". Если эти два способа принятия решений используются для решения одного и того же вопроса, они могут привести к конфликту (Germann 1991; Linder and Mueller 2017; Mueller 2020). В Швейцарии такие столкновения происходят не только в парламенте, когда Совет земель и Национальный совет расходятся во мнениях, но и при народном голосовании по конституционным вопросам, когда большинство кантонов и большинство народа высказываются в противоположных направлениях. В таблице 3.4 приведены все 14 подобных случаев.
Большинство из этих столкновений произошло недавно. Количество референдумов по конституционным вопросам значительно возросло. До Второй мировой войны мы насчитали около десяти референдумов в десятилетие. В последующий период это число увеличилось в четыре раза и превысило 40. Поправки к Конституции , бывшие когда-то исключением, стали нормой для введения всех существенных новых видов деятельности центрального правительства. Это приводит к увеличению риска столкновения между народным и кантональным большинством.
Кроме того, разница в численности населения между кантонами увеличилась из-за миграции из сельских районов в городские . Это повлияло на то, что при проведении более массовых выборов требовалось двойное большинство. В 1848 году один человек из небольшого кантона Ури при подсчете большинства в кантоне отменил 17 человек из самого большого кантона. Сегодня среди избирателей, имеющих право голоса, соотношение между кантонами Ури и Цюрих составляет 1:35. Когда 11,5 самых маленьких кантонов голосуют вместе, они образуют блокирующее федералистское большинство, представляющее лишь крошечное демократическое меньшинство . Теоретически, наименьшее федералистское право вето (51% избирателей в 11,5 самых маленьких кантонах против всех остальных) представляет всего 10% швейцарского электората. Это означает, что около 500 000 граждан, при идеальном территориальном распределении, могли бы принять решение о сохранении конституционного статус-кво для всех 8,5 миллионов жителей. В реальности вряд ли удастся получить большинство в 51 % против предложения во всех малых кантонах и 100 % за него во всех остальных. Однако мы можем определить практическое "минимальное право вето" по результатам голосования в таблице 3.4, где в десяти из 14 случаев кантональное большинство перекрыло демократическое большинство. Это можно сделать для последних девяти голосований, подсчитав сумму голосов "против" от 11,5 или 12 самых маленьких кантонов в процентах от всех поданных голосов (табл. 3.5). Мы видим, что практическое право вето малых кантонов представляет собой демократическое меньшинство, составляющее всего 14-25%.
Таблица 3.5Федералист против демократического правления: практическое право вето малых кантонов на девяти референдумах
Год
Выпуск
Не голосовали 11,5 или 12 самых маленьких кантонов [% от всех поданных голосов]
1955
Защита арендаторов
25.3
1970
Федеральные финансы
24.0
1973
Федеральное образование
21.7
1975
Федеральная экономическая политика
20.5
1983
Федеральная энергетическая политика
20.0
1994
Культурная политика
19.5
1994
Натурализация иностранцев
22.5
2013
Семейная политика
17.8
2020
Инициатива ответственного бизнеса
13.7
Источники: Germann (1991, 266), Linder и Mueller (2017, 225), BFS (2020)
Вышеупомянутые случаи были важными и спорными, и право вето малых кантонов имеет дальнейшие последствия. Политический анализ показывает, что поведение кантонов при голосовании по конкретным вопросам относительно стабильно. Одним из вопросов, по которым небольшие сельские кантоны голосуют иначе, чем крупные городские кантоны, является внешняя политика . При голосовании по торговому соглашению с Европейскими сообществами (1972), по первому проекту членства в ООН (1986) и по Бреттон-Вудским институтам (1992) малые кантоны придерживались классических установок нейтралитета или автономии и предпочитали не участвовать в внешней политике, тогда как крупные кантоны были более открыты для участия Швейцарии в международных делах и организациях. Как и предсказывали политологи (например, Germann 1991, 269), такая картина наблюдалась и при голосовании по вопросу о членстве Швейцарии в Европейском экономическом пространстве в 1992 году, когда 50,3 % населения и 19 кантонов отвергли договор. Но всего 30 % всех голосов, поданных в небольших кантонах, хватило, чтобы заблокировать голосование на федеральном уровне. С другой стороны, для "да" договору потребовалось бы очень сильное большинство в 59 % населения, чтобы получить большинство в 12 кантонах. Та же картина, но на этот раз с положительным результатом, наблюдалась и во время второго референдума о членстве в ООН в 2002 году: 54,6 % высказались "за" ООН, и это голосование дало минимальное возможное большинство в 12 кантонов. Таким образом, очевидно, что принятие важных решений в внешней политике, таких как, например, вступление в ЕС, столкнется с особыми трудностями, когда дело дойдет до голосования. Если такое решение является конституционным, то простого большинства голосов будет недостаточно. Для достижения необходимого двойного большинства потребуется довольно сильное предпочтение 55-60 % населения.
Насколько оправдано, что благодаря федеральному принципу небольшое меньшинство может взять верх над демократическим большинством? Не путайте две разные вещи", - скажут протагонисты из небольших кантонов. Защита меньшинства от демократического большинства - это сама цель и легитимность федерализма. Если вы принимаете принцип "один регион , один голос", вы должны принять федералистское большинство, какой бы малой частью демократического электората оно ни было. "Конечно, права меньшинства важны", - скажут другие. Однако они возразят, что федерализм, в котором голоса одних людей в 35 раз весомее голосов других, слишком сильно отрицает демократию и ее принцип "один человек - один голос". Теоретически каждая федеративная демократия сталкивается с этой проблемой. Существует противоречие и компромисс между принципом равенства прав государств-членов и граждан как таковых.
Невозможно найти общий ответ на вопрос о том, в какой степени федерализм может законно преобладать над демократией. Различные решения зависят от исторической ситуации в стране и от того, какое значение федерация придает правам меньшинств или автономии своих государств-членов. Коллизия между демократическим и федеральным большинством может быть легче разрешена в двухпалатных парламентских решениях, где есть возможность договориться между двумя палатами, чем в народных голосованиях, где такая возможность отсутствует. В некоторых странах проблема столкновения федерализма и демократии может не вызывать беспокойства и, соответственно, не осознаваться. В США разница между самыми маленькими и самыми большими штатами может достигать соотношения 1 к 50 и более. Но небольшие штаты, такие как Аляска, Вайоминг, Вермонт и Делавэр, не часто объединяются в коалицию, как в Швейцарии.
Однако из швейцарского примера можно извлечь важный урок. Из-за миграции между кантонами вес принципа федерализма возрос по сравнению с демократическим правлением большинства. Можно возразить, что это противоречит логике швейцарской истории, поскольку за последние 100 лет значение классических федеральных расколов , таких как религия и язык, уменьшилось. Почему бы в таком случае не пересмотреть относительную важность федерализма и демократии? Почему бы не вернуться к равновесию, например, 1848 года?
Теоретически возможно множество решений. Можно перераспределить места в Совете государств . Учитывая растущую разницу в численности населения кантонов, можно изменить их равное представительство, например, предоставить крупным кантонам три места, средним - два, а малым - одно. Аналогичным образом можно рассчитать большинство кантонов в народном голосовании. Также можно было бы разработать правила разделения полномочий, которые позволили бы федерации осуществлять новые виды деятельности без внесения поправок в Конституцию в каждом отдельном случае. Такие попытки уже предпринимались, но их провал был ожидаем. Изменение правил федерализма - это игра по существующим правилам, и нет никаких причин для меньшинств отказываться от своего давнего права вето, когда их об этом просят.
В целом, конституционный дизайн федерализма должен быть тщательно продуман. Простое демократическое большинство может предоставить избыточное представительство своим малым единицам. Но институционализация таких прав - это улица с односторонним движением: федеральные права меньшинства , однажды введенные, не могут быть отменены простым демократическим большинством.
3.5.2 Городские регионы - забытое измерение швейцарского федерализма
Урбанизация в Швейцарии происходила по той же схеме, что и в других странах. Она выкристаллизовалась вокруг исторических центров, которые когда-то были полноценными микрокосмосами, где одни и те же люди работали, делали покупки, жили и проводили свободное время. С развитием общественного транспорта и распространением автомобилей "целостный" исторический город был разрушен: его центр привлекает индустрию услуг , и чем больше услуг сосредоточено в центре, тем больше они могут специализироваться и тем больше они привлекают людей издалека, чтобы воспользоваться ими. Индустрия услуг способна платить более высокую арендную плату, чем жители. Цены на землю растут. Жители вытесняются. Они могут продолжать работать в городе, который теперь является центральным деловым районом, но им приходится искать квартиру в пригороде. Старые промышленные предприятия также переезжают из города в его окрестности. Потребители покупают товары в торговых центрах, построенных рядом с автомагистралями. Автомобильный трафик растет быстрее, чем все остальное. Городские жители становятся пассажирами. Часть их растущего дохода и досуга приходится тратить на более длительные ежедневные поездки между местом работы, магазинами, местами отдыха и домом. Старый город превращается в городской регион, или 'agglomeration' , как его называют в Швейцарии, который выходит за традиционные коммунальные границы и состоит из центрального города и, возможно, 30 или более окружающих его коммун.
Швейцарские агломерации могут быть меньше, чем агломерации других стран, но, согласно официальной статистике, в них проживает около 70% населения Швейцарии. Однако в них нет политической организации для удовлетворения общих потребностей жителей. Для решения вопросов обороны существует федерация. За больницы отвечают кантоны, а за спортивные сооружения - коммуны. Когда речь заходит об инфраструктуре агломераций , общего органа власти не существует. Приходится искать другие способы финансирования и эксплуатации общественных объектов, представляющих общий интерес. В системах общественного транспорта могут сотрудничать несколько организаций: федеральные железные дороги, частные железные дороги, автобусы, обслуживаемые почтовыми службами , а также муниципальные трамваи и троллейбусы. В некоторых агломерациях такое сотрудничество работает хорошо. В других оно терпит неудачу, поскольку каждая пригородная коммуна может наложить своеобразное вето на большинство вопросов (например, Koll-Schretzenmayr и Schmid 2003).
Баланс между качеством жизни в городах и пригородах нарушен. Центральные города обеспокоены концентрацией загрязнения и шума, а также непомерными расходами на общественные услуги, такие как театры и школы, которые оплачиваются только городскими налогоплательщиками, хотя ими пользуются жители всего региона. Благодаря социальной сегрегации бедные концентрируются в городах, в то время как богатые налогоплательщики, включая фирмы, переезжают в пригородные жилые районы. За последние 30 лет представление о том, что богатые города являются двигателями окружающих их территорий, претерпело значительные изменения. Ученые расходятся в оценках того, насколько центральные города экономически проигрывают пригородным коммунам . Однако есть свидетельства того, что в современном процессе урбанизации швейцарские города переживают сложный период. Они испытывают трудности в развитии, и у них заканчиваются возможности планирования, не распространяющиеся на соседние коммуны. Они рискуют быть переполненными едва контролируемым пригородным движением. Некоторые из них становятся все более и более долговыми, несмотря на более высокие налоговые ставки, чем в пригородах. Неудивительно, что политическая напряженность между центральными городами и окружающими их коммунами растет. Более того, мы наблюдаем возрождение исторических конфликтов между городом и деревней. Сельские и городские общества, похоже, сталкиваются с разными проблемами. Они формируют разные предпочтения в образе жизни и голосуют за разные партии: Зеленые и социал-демократы в городе, либералы и консерваторы в пригороде и сельской местности соответственно (Kübler 2017, 171ff.; также Scheuss 2013; Maxwell 2020).
Должна ли существовать некая столичная власть, отвечающая за все общие услуги и общественные блага в городах? Теоретические аргументы в пользу этого заключаются в том, что электоральная и фискальная ответственность за общественные блага должна совпадать с ответственностью тех, кто ими пользуется. Однако столичные правительства, принимающие решения по всем общественным благам - от транспорта и планирования до здравоохранения и культуры, - в Европе встречаются редко. Вместо одного политического органа мы видим множество специальных агентств, каждое из которых занимается одной конкретной столичной услугой. В Швейцарии идея политического статута для агломераций противоречит традиции местной автономии (например, Koch 2013). Можно возразить, что стране не нужен четвертый уровень в федеральной системе, которая и так слишком сложна. Но проблема остается. Европейская урбанизация выходит за пределы национальных границ и заставляет расширяться. Возможно, это давление поможет швейцарцам найти собственное решение (например, Sager 2002).
На сегодняшний день открытие "Трехсторонней агломерационной конференции" является интересной инновацией , поскольку она объединяет все три федеральных уровня для обсуждения общих проблем. Укрепление институционального строительства может пойти по двум направлениям. Либо в кантонах и коммунах будут возрождаться исторические районы, 4 с преимуществом использования старых географических моделей общей политической культуры . Или же консолидация городского управления будет достигнута путем законодательного создания специального региона. Городские регионы могут быть спроектированы таким образом, чтобы эффективно охватывать весь географический диапазон общественных благ. Однако люди могут считать их искусственными, потому что их границы не отражают моделей общей политической культуры или чувства политического сообщества. Если оба способа неудовлетворительны, можно рассмотреть третий вариант. Он заключается в гибкой организации, при которой сотрудничают только те коммуны, которые готовы совместно использовать часть своих объектов и общественных услуг. Цены на общие коммунальные услуги для нечленов организации выше, чем для членов. Такая организация помогает ограничить преимущества сотрудничества его членами и создает стимулы для вступления в него первоначальных нечленов (Arbeitsgruppe 1992; Lehmann et al. 2003).
3.5.3 Внешний вызов: Федерализм в период глобализации
Последние несколько десятилетий были охарактеризованы быстрой либерализацией и глобализацией национальных экономик . Некоторые швейцарские отрасли, такие как сельское хозяйство или мелкая торговля, оказались под большим давлением, поскольку открытие рынков означало конец национальных тарифных и нетарифных границ, которые защищали их от международной конкуренции . Однако для экспортной отрасли интернационализация не была чем-то новым. Швейцарские банки, Nestlé, химическая и фармацевтическая продукция Roche или Novartis известны на всех континентах. В то время как политический нейтралитет и стабильность привлекают капитал в Швейцарию, ее фирмы инвестируют по всему миру, и значительная часть их рабочих мест находится на производственных площадках и в центрах обслуживания за рубежом: согласно официальной статистике, в 2018 году занятость в Швейцарии составила 5 миллионов человек, среди которых 1,6 миллиона нешвейцарских работников (BFS 2020). В то же время контролируемые Швейцарией компании наняли около 2,1 млн человек за рубежом, в основном в Европе (44 %) и Азии (26 %) (SNB 2018, 4). При этом 120 % валового внутреннего продукта (ВВП) международной торговли играют более важную роль, чем в большинстве других индустриальных стран (среднее значение за 2015-2018 годы; ЕС в среднем: 84 %; Всемирный банк 2019). Неудивительно, что швейцарские экспортные отрасли приветствуют глобализацию, которая дает им более широкие возможности и доступ к новым рынкам.
Однако глобализация - это не просто экономический процесс. Она приобрела глубокий политический характер. Для решения многих проблем национальное государство стало слишком маленьким. Международные или наднациональные организации берут на себя политические функции и обязанности, которые раньше были прерогативой национального государства. Политическая динамика глобализации имеет глубокие последствия для Швейцарии. Во-первых, они ставят под сомнение ее традиционную внешнюю политику, которая заключалась в активном участии в международных экономических делах, но рассматривала нейтралитет в качестве руководящего принципа и воздерживалась от участия в международных конфликтах. В 1990-е годы швейцарское правительство пересмотрело идею нейтралитета , позволив проводить более активную внешнюю политику и участвовать в международных делах (Goetschel et al. 2005). Это подготовило страну к вступлению в "Партнерство ради мира" НАТО , а затем и в ООН.
Во-вторых, ярко выраженная либерализация политики ВТО сделала невозможным продолжение двуличной экономической политики Швейцарии: защита сельского хозяйства и некоторых отраслей промышленности и торговли от международной конкуренции при одновременном поощрении либеральной мировой торговли для собственного экспорта . Третье и самое важное: несмотря на то, что швейцарский народ в 1992 году отказался присоединиться к Европейской экономической зоне (ЕЭЗ), что обеспечило бы всеобъемлющий доступ к единому рынку ЕС , Швейцария находится в процессе постоянной "выборочной европеизации". В силу интенсивных экономических отношений Швейцария и ЕС заключили ряд двусторонних договоров. Вынужденная обстоятельствами, Швейцария адаптирует большинство своих экономических норм к стандартам ЕС . Фактически Швейцария "европеизируется", не являясь членом ЕС (Linder 2011; Jenni 2016).
Как глобализация и ' европеизация' влияют на федерализм? Есть ли у Швейцарии, находящейся в процессе международной централизации и гармонизации, шанс сохранить свой национальный федерализм и децентрализованное управление? Чтобы ответить на эти вопросы, давайте обсудим некоторые проблемы, возникающие в результате внешнего давления (см. также Sciarini et al. 2004; Church 2007).
Первая проблема - это разный ритм принятия решений. Одной из особенностей европейской интеграции является ее быстрое развитие и масштабность многих решений Брюсселя. Это резко контрастирует со швейцарской политикой, где федерализм и прямая демократия требуют времени и допускают лишь незначительные инновации . Более того, поскольку постановления ЕС и другие международные договоры могут затрагивать и обязанности кантонов , правительства кантонов настаивают на более активном участии в внешней политике. В результате швейцарскому правительству сложно сформулировать дальновидную и активную политику.
Второй проблемой является преодоление федерализма. Большинство швейцарцев на данный момент не хотят присоединяться к ЕС . Но Швейцария не может позволить себе отрезать себя от общего рынка и иметь другие экономические правила. Экспортные отрасли и потребительские организации выступают за открытие и либерализацию швейцарских рынков. Швейцарское правительство "автономно" принимает многие нормативные акты ЕС и стремится к "евросовместимости" новых внутренних нормативных актов (Linder 2014, 229). В отличие от проактивной политики, в которой мы наблюдаем недостатки, швейцарское правительство быстро и бдительно адаптируется к реактивным условиям. Некоторые даже говорят, что швейцарское правительство принимает больше стандартов ЕС , чем многие члены ЕС .
Как такое возможно? Политологи видят две причины. Во-первых, давление извне может идти рука об руку с определенными внутренними интересами. Как уже говорилось, многие швейцарские отрасли заинтересованы в либерализации , дерегулировании и открытых рынках. Давление извне и со стороны ЕС "инструментализируется" сильной правительственной коалицией и частью экономики (Mach et al. 2003; Trampusch 2010). Эта коалиция, во-вторых, узаконивает "короткие пути" в политическом процессе, в результате чего правительство получает больше полномочий для принятия решений. Это можно проиллюстрировать на примере правил дорожного движения. До 1997 года габариты и вес, разрешенные для грузовиков, регулировались официальным законом. Когда в 1990 году правительство захотело увеличить вес до европейских стандартов, противники опасались нашествия грузовиков, пересекающих Альпы , и организовали референдум. В 1997 году парламент пересмотрел закон, передав полномочия по адаптации весов и габаритов Федеральному совету. Вскоре после этого правительство впервые воспользовалось этой компетенцией и "гармонизировало" некоторые правила в соответствии со стандартами ЕС . При таком режиме референдумы больше невозможны.
Таким образом, глобализация приводит к изменению внутреннего баланса сил и укреплению исполнительной власти. Это может происходить за счет парламента, прав граждан и федерализма, что иллюстрирует следующий пример. В 1999 году министры образования 29 государств подписали "Болонский договор" о гармонизации высшего образования в Европе. Министр Швейцарии также подписал договор, но без особых консультаций с парламентом или кантонами. Это было примечательно, поскольку большинство университетов в Швейцарии являются кантональными, а вопросы образования - ключевая сфера деятельности кантонов. Кантоны, которые ранее стремились защитить свою автономию в вопросах образования, даже не протестовали, и реформа была проведена быстро. Этот пример показывает, что федерализм исключается не только формально, но и по существу. После Болонской гармонизации швейцарские университеты не могут демонстрировать кантональные или национальные особенности и предлагают вместо этого стандартизированную на международном уровне учебную программу. Студенты университетов справедливо задаются вопросом, даст ли им обещание получить признанную во всей Европе степень магистра более высокие шансы на трудоустройство на внутреннем рынке.
Это указывает на более общий эффект глобализации. Многие отрасли экономики, например, сельское хозяйство или ремесла, не видят будущего, потому что при более высокой стоимости производства внутри страны они не могут конкурировать в условиях международной либерализации, а также не могут передавать работу на аутсорсинг в более дешевые страны. Эти проигравшие от глобализации люди проживают в основном в сельских районах . Кантональное регулирование и региональная политика больше не могут им помочь: глобализация делает устаревшими не только национальные, но и кантональные границы. Расколы между городскими и сельскими сегментами населения , а также между сельскими и городскими кантонами становятся все глубже. Таким образом, современный швейцарский федерализм сталкивается с совершенно новым вызовом: внутренний баланс сил находится под угрозой из-за рубежа (Linder 2016).
3.5.4 Внутренний вызов: почему швейцарцы хотят сохранить федерализм?
Глобализация и особенно " европеизация" могут поставить под угрозу традиционный швейцарский федерализм. Но есть и другие проблемы. Некоторые традиционные кантональные особенности, утратившие свое значение, например, судебные процедуры в гражданском и уголовном праве, были отменены и унифицированы федеральным законодательством. Хотя такие постепенные шаги по унификации иногда проходят без сопротивления, все большее внимание привлекает более фундаментальная критика: швейцарские кантоны стали слишком малы, чтобы эффективно выполнять свои обязанности.
Действительно, кантон с населением в 30 000 человек может быть не в состоянии содержать высокотехнологичную лабораторию по контролю за продуктами питания или специализированную больницу. Критики говорят, что вместо 26 кантонов с разной численностью населения лучше было бы иметь только семь, каждый из которых насчитывал бы около миллиона жителей. Эти новые федеральные единицы могли бы воспользоваться экономией от масштаба и предложить более высокое качество общественных благ по более низким ценам. Можно даже возразить, что один миллион жителей - это еще мало для федеральной единицы, пойти дальше и создать семимиллионную унитарную систему без кантонов. Но даже в этом случае она будет значительно меньше Свободного государства Бавария с 13 миллионами жителей. Неужели Швейцария в любом случае слишком мала?
Мы бы это отрицали, потому что управленческий аргумент о преимуществах большого размера упускает из виду один существенный момент: малочисленность политических единиц не только является недостатком, но и может давать преимущества. В небольших единицах часто меньше бюрократии, лучше политическая интеграция , выше идентификация с властью и лучше реагирование на предпочтения граждан. Последний пункт мы рассмотрим на примере швейцарской системы здравоохранения. Частично регулируемая федерацией, инфраструктура здравоохранения и услуги организованы кантонами, а значит, имеют разный уровень специализации. Естественно, небольшие кантоны ограничены в своих возможностях, а наиболее развитая система существует в крупных городских кантонах с университетскими больницами. Здесь выше не только государственные расходы на здравоохранение на душу населения, но и взносы на медицинское страхование, которые платят жители. Однако, объясняя различия, следует отметить еще одно измерение: эксперты говорят о разнице между Востоком и Западом, когда Санкт-Галл и Аппенцелль находятся на низком уровне, а Во и Женева - на высоком. Некоторые интерпретируют это как разницу в менталитете: жители франкоязычного Запада больше ценят медицинские услуги и пользуются ими интенсивнее, чем жители немецкоязычного Востока. Таким образом, централизованная система здравоохранения принесет меньше удовлетворения обеим частям: люди на Востоке будут платить больше и получать больше, чем они хотят, люди на Западе - меньше.
Возможно, придет время, когда одни кантоны объединятся с другими. Но это может произойти только в рамках процесса "снизу вверх" . Если вы спросите швейцарцев, как они относятся к своему кантону, то получите разные ответы. Одни считают его своим, несмотря на критику, или привязаны к его истории и природной красоте, другим нравится эмблема их кантона на автомобильном номере, которая в пробках заметно отличает их от водителей из другого кантона. Но большинство скажет, что федеральное правительство в Bern' - это далекая и анонимная бюрократия, и что они чувствуют себя более комфортно в кантоне, услугами которого они пользуются ежедневно. Возможно, это традиционные чувства или чистая интуиция, но не совсем беспочвенные. Швейцарцы отдают предпочтение нецентрализованному управлению, которое приближает государство к народу. При этом швейцарцы также готовы за это платить. В современном государстве всеобщего благосостояния децентрализованное управление имеет современный смысл, как мы показали на примере здравоохранения: оно более чутко реагирует на различные ценности и предпочтения разных народов. Именно в этом смысл поговорки: "федерализм делает счастливым".
Голосование за упразднение швейцарской армии
27 ноября 1989 года газета New York Times сообщила следующие новости из Швейцарии:
Швейцарцы отказываются от плана по сокращению армии
Женева. Сегодня Швейцария проголосовала за сохранение своей армии как наилучшего способа поддержания нейтралитета. Инициатива по упразднению армии была отклонена с перевесом почти два к одному. Большинство штатов отклонили ее", - заявил представитель правительства. Только в Женеве и Юре большинство проголосовало за это предложение. Инициатива, выдвинутая петицией, которую подписали 111 300 граждан, вызвала ожесточенные национальные дебаты о пользе армии в маленькой нейтральной стране.
Читатели New York Times, возможно, были ошеломлены и недоумевали:
Как получилось, что горстка граждан может бросить вызов федеральному правительству, предложив такую революционную идею, как отмена всей армии? И если швейцарский народ может совершить революцию в своей стране с помощью избирательных урн, то почему правительство Швейцарии является символом стабильности, а его политика столь консервативна?
Действительно ли прямая демократия оказывает влияние на политику, как предполагает голосование по армии, или это просто театр, в котором политическая элита держит реальную власть за кулисами?
Если, как описано в гл. 2, прямая демократия является частью старой культурной традиции, стала ли она теперь устаревшей? Может ли демократия в современном обществе справляться с растущими сложностями, если самые важные решения будут приниматься простыми людьми?
И если да, то как на самом деле работает прямая демократия? Кто участвует, кто нет, и как избиратели реагируют, когда сталкиваются с трудными вопросами? Каковы более широкие последствия прямой демократии для политики правительства и парламента, а также политических партий?
В этой главе мы попытаемся ответить на некоторые из этих вопросов.
4.2 Институты, историческое развитие и значение прямой демократии
4.2.1 Обязательные и факультативные референдумы
Референдум" в данном контексте означает народное голосование по конкретному парламентскому решению, при котором последнее слово остается за гражданами: они решают, станет ли предложение законом или будет отклонено. В Швейцарии существует два вида референдума . Во-первых, все предложения о внесении поправок в Конституцию и важные международные договоры подлежат обязательному референдуму. Для этого требуется двойное большинство голосов швейцарского народа и кантонов, что обеспечивает своего рода федеральное участие (см. гл. 3). Обязательный референдум проводится довольно часто. Поскольку статья 3 Конституции оставляет все полномочия за кантонами, если они специально не делегированы федерации , власти должны предлагать поправку для каждой новой крупной обязанности, принятой на национальном уровне.
Во-вторых, большинство парламентских актов и постановлений подлежат необязательному (или факультативному) референдуму. В этих случаях парламентское решение становится законом, если 50 000 граждан или восемь кантонов в течение 100 дней не потребуют проведения народного голосования. Если народное голосование проводится, то решение об одобрении или отклонении законопроекта принимается простым большинством голосов избирателей, при этом пожелания кантонов не имеют значения. Поскольку обязательный референдум относится к конституционным поправкам , а факультативный - к обычному законодательству, эти два инструмента часто различают как "конституционный" и "законодательный" референдум (Aubert and Mahon 2003, 1061-116) (Таблица 4.1).
Таблица 4.1Типы референдума и народной инициативы (федеральный уровень )
Тип, год введения и возможные изменения
Триггер
Описание
Конституционный референдум (1848), вступление в организации коллективной безопасности или в наднациональные организации (1921, 1977)
Автоматически (обязательно)
В случае полного пересмотра Конституции, в случае внесения поправок и, начиная с 1977 года, для принятия решений о членстве в наднациональных организациях. Все обязательные референдумы должны получить двойное большинство - более 50% голосов по всей стране и большинство голосов в большинстве кантонов.
Законодательный референдум (1874), референдум по международным договорам (1921, 1977, 2003)
50 000 подписей или 8 кантонов в течение 100 дней после публикации закона
Любой закон Федерального собрания и любой важный международный договор могут быть оспорены. Если большинство населения проголосует "нет", закон или договор не вступает в силу.
Отменяющий референдум I (1949)
50 000 подписей или 8 кантонов в течение 100 дней после публикации закона
Срочные" законы вступают в силу немедленно, но могут быть оспорены путем необязательного референдума в течение первого года после принятия.
Отменяющий референдум II (1949)
Автоматически (обязательно)
Срочные" законы, не имеющие конституционной основы, вступают в силу немедленно, но должны быть вынесены на обязательное голосование в течение года. Они отменяются, если не принимаются двойным большинством народа и кантонов.
Народная инициатива за полный пересмотр Конституции (1848)
100 000 подписей в течение 18 месяцев
Сначала предложение выносится на всенародное голосование. Если с ним соглашается простое народное большинство, парламент распускается и избирается новая ассамблея для разработки новой конституции. После этого документ выносится на референдум, на котором он должен получить двойное большинство голосов.a
Народная инициатива по частичному пересмотру Конституции (1891)
100 000 подписей в течение 18 месяцев
Предложение граждан о внесении поправки/частичного изменения в конституцию. Правительство и парламент предлагают отклонить или одобрить народную инициативу. Конституция изменяется только в том случае, если предложение принимается большинством голосов народа и кантонов.
aНародная инициатива по полному пересмотру Федеральной конституции была выдвинута лишь однажды, в 1935 году, так называемым Фронтистским движением, и была отклонена на первом этапе (Swissvotes 2019)
На кантональном и местном уровнях референдумы иногда идут еще дальше. Некоторые кантоны проводят обязательный референдум по большинству законов и важных актов, а референдумы могут проводиться и по конкретным финансовым решениям (Lutz and Strohmann 1998). Инструменты прямой демократии в целом более широко используются в швейцарско-немецких кантонах и коммунах, чем во франко- и италоязычных частях Швейцарии (Vatter 2002, 219ff.; Trechsel and Serdült 1999; Lafitte 1987; Karr 2003). В последних "либеральная ", представительная идея демократии доминирует над "радикальной ", партиципаторной (Bühlmann et al. 2014, 404-6).
4.2.2 Народная инициатива
Сто тысяч граждан могут, подписав официальное предложение, потребовать внесения поправки в Конституцию и/или предложить пересмотреть или отменить существующее положение. Предложение может быть выражено в виде полностью сформулированного текста или в общих чертах, на основании которых Федеральное собрание может сделать официальное предложение. После успешного сбора подписей инициатива обсуждается Федеральным советом и парламентом, которые затем занимают официальную позицию по предлагаемым изменениям. Это может включать в себя разработку альтернативного предложения или, если народная инициатива сформулирована в общих чертах, формулирование конкретных предложений. Инициативы и возможные контрпредложения одновременно представляются народу. Как и в случае с любыми другими конституционными изменениями, для их принятия требуется большинство как отдельных избирателей, так и кантонов.
Кантоны располагают дополнительными инструментами прямой демократии. Если на федеральном уровне народная инициатива ограничена конституционными вопросами, то на кантональном и местном уровне она может быть использована для выдвижения обычных законов и актов. Процесс, ведущий к народному голосованию, в частности, количество необходимых подписей и время, отведенное на их сбор, заметно различается в разных кантонах. Можно было бы предположить, что высота этого препятствия повлияет на использование референдума и народной инициативы. Однако это не так. Нет никаких статистических данных, свидетельствующих о том, что в кантонах с высокими барьерами референдумы или инициативы используются реже, чем в кантонах с низкими барьерами (Vatter 2018, 372; Moser 1987).
4.2.3 Прямая и полупрямая демократия: исторические истоки и развитие
Швейцарские политические права стали результатом культурных моделей и истории, политической борьбы и совпадений. Существует несколько мифов о прямой демократии. Ее сторонники в XIX веке утверждали, что она является возрождением старых демократических свобод . На самом деле в средневековой Швейцарской конфедерации были свои помещики и семейные олигархии, как и у их соседей - дворянство. Французская революция покончила с античным режимом и привилегиями старых кантонов над подвластными им регионами в Швейцарии. Демократия была навязана Наполеоном , а не изобретена в старой Швейцарии.
Альфред Кельц (1992, 615-20) в своей книге об истории швейцарской конституции показывает, что демократические институты находились под непосредственным влиянием теоретиков Французской революции , но официальная история XIX века объявила их швейцарским происхождением. Когда в 1831 году прогрессивные кантоны начали устанавливать демократию, это происходило под лозунгом " суверенитет народа", а конституционные рамки предусматривали разделение власти и свободные выборы представителей. Однако представительная система слишком напоминала сторонникам демократизации старый режим и его властные элиты. Поэтому демократические силы призывали к полной демократии, то есть к законотворчеству народа и самоуправлению. В то время как проведение референдумов позволило бы народу контролировать парламент, обеспечивая последнее слово при принятии всех важных решений, инициатива позволила бы гражданам вносить собственные идеи в законотворчество. Демократические силы, требовавшие этих прав, добились успеха. Референдум и инициатива были введены сначала в кантонах, а затем и в федерации, чья первоначальная Конституция 1848 года больше напоминала парламентскую демократию.
Когда законодательный референдум и инициатива по частичному пересмотру Конституции были введены на федеральном уровне в 1874 и 1891 годах соответственно, за призывами к прямой демократии стоял второй мотив: предотвратить концентрацию политической и экономической власти в одних и тех же руках. Как писал в 1869 году Карл Бюркли , ярый демократ и профсоюзный лидер:
Наши законодатели, избранные народом, не способны принять хорошие законы для рабочего класса, даже если они принимают отличные законы для буржуазного класса. Почему? Потому что представительные органы в своем большинстве состоят из капиталистов и их прислужников, враждебных социальному прогрессу. Как рабовладельцы не способны принимать законы в интересах рабов, так и представители капиталистов не способны принимать законы в интересах рабочих. Представительная демократия не является формой правления, способной улучшить условия жизни рабочего класса и решить социальные проблемы. (Собственный перевод)
Но в отличие от Карла Маркса , который за 20 лет до этого призывал к революционной классовой борьбе против "буржуазного" государства, Бюркли возлагал все свои надежды на прямую демократию как законотворчество народа. Если прямая демократия будет реализована, писал он, "народ найдет правильный путь к социальной свободе , потому что он сам чувствует свои ежедневные горести и необходимость перемен".
С самого начала это расширение прав народа не только на избрание властей, но и на голосование по тем или иным вопросам привело к другому пониманию демократии. Модель чистой представительной демократии продвигает идею выборного правительства и парламента, которые решают за народ. Они имеют на это право, поскольку представляют народ или его большинство. Представительная демократия требует доверия к парламентской элите и уверенности в том, что воля парламента соответствует предпочтениям большинства граждан. Бюркли был не единственным политическим лидером, не доверявшим политической элите. В кантонах многие буржуазные политики тоже были недовольны политикой своего правительства и парламента. Недоверие к правительству для народа привело к другой идее - правительству через народ, то есть к " самоуправлению " во имя " суверенитета народа".
Швейцарцы понимали, что управление через народ возможно не для всех решений. Однако они хотели, чтобы граждане участвовали в принятии самых важных решений. Демократы требовали, чтобы народ не был отстранен от участия в принятии важнейших решений и чтобы между властью и избирателями существовало согласие по всем важным вопросам. Эта конституционная система включает в себя три типа процедур (см. также табл. 4.2):
Самые важные вопросы - конституционные. Здесь народ и кантоны всегда участвуют в обязательных референдумах (голосование по всем поправкам, предложенным парламентом) или народных инициативах (предложение конституционных поправок ).
Вопросы второстепенной важности касаются обычных законов и постановлений, которые принимаются парламентом. Здесь граждане могут вмешаться по своему желанию: необязательный референдум позволяет им оспорить решения парламента. Однако на федеральном уровне невозможно предложить свой собственный закон с помощью инициативы .
Вопросы меньшей важности решаются с помощью простых постановлений или правительственных ордонансов. Их решение возлагается на правительство, иногда на парламент.
Таблица 4.2Конституционный отбор прямой демократии вопросов на федеральном уровне
Выпуск
Правовая форма
Размышляющая власть
Участие народа
Самое важное
Конституционная поправка
Парламент
Народная инициатива, обязательный референдум
Важно
Обычное законодательство
Парламент
Необязательный референдум
Менее важно
Указ
Парламент, исполнительная власть
Нет
Этот конституционный порядок выполняет четыре функции:
1.
Избирательность: Приведенный выше конституционный порядок предусматривает систему отбора. Не все решения открыты для народа, но за народом всегда остается последнее слово по наиболее важным вопросам конституционной политики, и у него есть возможность контролировать законодательство по важным вопросам.
2.
Обеспечение наивысшей легитимности наиболее важных и спорных политических решений: В идеологии ' суверенитета народа', собственные решения народа рассматриваются как "чистейшая" форма демократии. 'Аутентичные' решения народа обладают наивысшей легитимностью , поскольку представляют собой ' самоуправление '. По этой же причине Федеральный Верховный суд не может признать недействительными федеральные законы: народ либо одобрил их на референдуме, либо решил не оспаривать, что одно и то же (qui tacet consentit).
3.
Обеспечение участия парламента: Лишь небольшая часть всех законов, принятых парламентом, реально оспаривается на референдуме, а правительственные постановления исключены из прямого участия . Таким образом, большинство решений в швейцарской политике принимается парламентом и исполнительной властью, как и в представительных системах. Поэтому швейцарскую систему лучше всего называть "полупрямой демократией", 1 что означает, что принятие решений содержит элементы как представительной, так и прямой демократии. Конституционный порядок определяет, как это должно происходить, указывая, за кем остается последнее слово при принятии политического решения.
4.
Нет плебисцитов: В странах, где существуют плебисциты , референдум назначается парламентом или президентом. Например, генерал де Голль во Франции одобрил свой проект предоставления независимости Алжиру путем плебисцита , чтобы получить больше политической поддержки и легитимности для этого исторического решения. Швейцарская прямая демократия принципиально отличается. Решение о проведении референдума не является привилегией политиков, но Конституция гласит, что все конституционные поправки должны быть вынесены на голосование, а каждый закон должен быть открыт для необязательного референдума. Иногда конституционные юристы расходятся во мнениях относительно того, должен ли тот или иной вопрос регулироваться конституционной поправкой или обычным законом, но это дискреционное право является незначительным. Таким образом, конституционный строй обеспечивает эффективную гарантию права народа на прямое участие .
За последние сто лет энтузиазм по поводу прямой демократии сошел на нет. Многие надежды, возлагавшиеся на эффект "народного законотворчества", как выразился Бюркли в 1869 году, были разрушены опытом полупрямой демократии. Политическим левым пришлось понять, что народ не хочет революций. Но тот же народ отверг и многие проекты буржуазного большинства. Прямая демократия не заменила, а скорее дополнила парламентскую политику: и референдум, и инициатива стали самыми мощными инструментами оппозиции и позволяют протестовать против политической элиты. 2 Это отчасти объясняет, почему политические права стали так популярны: в опросах они регулярно фигурируют как самые ценные элементы швейцарской демократии и идентичности - даже для тех, кто принадлежит к проигравшим во многих голосованиях.
4.3 Более пристальный взгляд на референдум и инициативу
4.3.1 Вопросы
Мы помним призыв демократических сил к " суверенитету народа" в борьбе за права участия. Они считали, что ни одно решение большой важности не должно быть исключено из сферы прямого влияния народа. Возможно, эти исторические ожидания были слишком оптимистичными. Но если посмотреть на список федеральных голосований, проведенных только за последние три года (табл. 4.3), то можно увидеть, что нет практически ни одного вопроса, который не стал бы предметом референдума или инициативы.
Таблица 4.3Федеральные выборы, проведенные в 2017-2019 гг.
Дата
Название/Тема
Typea
Результат
19.05.2019
Реализация директивы ЕС об оружии
LR
Принято
Реформа корпоративного налогообложения и государственного пенсионного обеспечения
LR
Принято
10.02.2019
Разрастание городов
ПИ
Отклонено
25.11.2018
Страховые детективы
LR
Принято
Самоопределение
ПИ
Отклонено
Коровьи рога
ПИ
Отклонено
23.09.2018
Продовольственный суверенитет
ПИ
Отклонено
Справедливая еда
ПИ
Отклонено
Велосипедные дорожки и пешеходные тропы
CP
Принято
10.06.2018
Азартные игры
LR
Принято
Суверенные деньги/банки
ПИ
Отклонено
04.03.2018
Плата за услуги общественного телевидения и радио
ПИ
Отклонено
Федеральные налоги
CR
Принято
24.09.2017
Пенсионная реформа
LR
Отклонено
Финансирование пенсионной реформы
CR
Отклонено
Продовольственная безопасность
CP
Принято
21.05.2017
Энергетическое право
LR
Принято
12.02.2017
Реформа корпоративного налогообложения
LR
Отклонено
Планы и финансирование автомобильных дорог и городских улиц
CR
Принято
Упрощенная натурализация иностранцев
CR
Принято
Источник: Swissvotes (2019)
Примечание: aCR = конституционный/обязательный референдум; LR = законодательный/факультативный референдум; PI = народная инициатива, CP = контрпредложение
4.3.2 Роль прямой демократии в формировании политической повестки дня
В таблице 4.3 представлен широкий спектр вопросов, которые были вынесены на народное голосование, - от увеличения количества велосипедных дорожек до уменьшения количества общественного телевидения и радио. Мы, конечно, могли бы спросить, не следует ли исключить эти два вопроса из будущего списка для голосования: первый - потому что он слишком мал, чтобы заслуживать народного голосования, второй - потому что он слишком важен. Однако это не соответствовало бы швейцарскому мышлению. С необязательным референдумом и народной инициативой народ, политические партии и другие организации сами решают, что они считают делом , достойным голосования. Политики могут жаловаться на перегруженность прямой демократии мелкими вопросами, но они не будут открыто отрицать право любой группы внести "беспокоящую" проблему в повестку дня, если она успешно соберет необходимое количество подписей.
Что касается народных инициатив , то сначала Федеральная канцелярия, а затем Федеральный совет проводят формальный контроль на предмет соответствия предложения конституционному праву и некоторым принципам международного права. Так, например, в отношении упразднения армии некоторые чиновники утверждали, что это предложение противоречит конституции, поскольку оно разрушает фундаментальную задачу швейцарской федерации - защищать свою независимость и нейтралитет во время войны. Федеральный совет, однако, не счел политически разумным следовать этому совету и предпочел провести демократическое голосование по этому вопросу - они были убеждены, что здравый смысл народа приведет его к "правильному" выбору.
Роль Федерального собрания заключается в том, чтобы обеспечить соответствие народных инициатив принципу "последовательности предмета". Это означает, что народная инициатива не может объединять различные вопросы; граждане должны иметь возможность выразить свое предпочтение по одному вопросу за один раз. Если инициатива содержит более одного вопроса, она должна быть разделена на отдельные инициативы, которые голосуются по отдельности. Федеральное собрание неохотно признает инициативу недействительной на том основании, что она касается вопросов, не относящихся к конституционной сфере. 3 Тот факт, что практически любой вопрос может стать предметом народной инициативы , имеет два последствия:
Во-первых, Конституция Швейцарии - это не столько исторический документ, сохраняющий дух поколения основателей, сколько открытая книга, которую каждое поколение людей и парламент уполномочены менять. Таким образом, Конституция Швейцарии стала довольно бессистемным уставом, собранием как важных основополагающих принципов, так и малозначительных и детальных предписаний. Именно по этой причине в 1999 году Конституция была полностью пересмотрена, что позволило придать конституционному тексту большую целостность. Несмотря на это, с тех пор было принято 32 новых поправки (Swissvotes 2019), Конституция остается живым документом. Это письменное свидетельство развития швейцарской политики и политического курса, инициируемого в основном парламентом, но контролируемого народом и кантонами.
Во-вторых, люди оказывают значительное влияние на политическую повестку дня . Контроль над политической повесткой является нерешенной проблемой в теориях представительной демократии , поскольку по негласной договоренности правящие политические элиты могут согласиться обходить вопросы, которые могут помешать их переизбранию. Некоторые ученые утверждают, что "политика невопросов", то есть отказ от включения в повестку дня "неудобных" вопросов, представляет собой суть скрытой игры за власть. Она ограничивает демократическую дискуссию вопросами соответствия и подавляет вопросы, которые не нравятся политической элите (Bachrach and Baratz 1963). Прямая демократия исправляет некоторые из этих недостатков. В самом деле, многие вопросы - отмена армии, иммиграционная политика , ограничения на генную инженерию, защита окружающей среды и так далее - были выдвинуты с помощью народных инициатив, причем иногда вопреки твердым убеждениям почти всей политической элиты. Хотя их непосредственный успех ограничен, народные инициативы расширяют горизонты политически возможного. Правительство и парламент не полностью контролируют политическую повестку дня , а прямая демократия позволяет принимать решения по вопросам, которые политическая элита предпочла бы оставить "невостребованными".
4.3.3 Использование референдумов и инициатив
В первые десятилетия существования швейцарской федерации народные голосования были редкостью. После Второй мировой войны II , в связи с постоянным расширением обязанностей и расходов федерального государства, голосования стали проводиться гораздо чаще. Сегодня четыре воскресенья в году Федеральный совет организует голосование, и население голосует примерно по 12 вопросам. В таблице 4.4 представлено количество голосований, проведенных в период с 1848 по 2019 год - всего 644.
Таблица 4.4Национальные референдумы и народные инициативы, 1848-2019a
Обязательные референдумы
Голосовали:
198 (100%)
Принято кантонами и народом
148 (74.7%)
Отвергнута кантонами и/или народом
50 (25.3%)
Популярные инициативы
Предложения сданы
474
Недостаточное количество подписей
120
Отозвано
100
Утратил силу или признан недействительным
6
На момент написания статьи (октябрь 2019 г.)
32
Голосовали:
216 (100%)
Принято кантонами и народом
22 (10.2%)
Отклонено
194 (89.8%)
Контрпредложения (на народные инициативы)
Голосовали:
42 (100%)
Принято
26 (61.9%)
Отклонено
16 (38.1%)
Необязательные референдумы
Законопроекты, выносимые на референдум (-июнь 2019 г.)
3012
Попытка референдума была предпринята, но не прошла на стадии подписания
35
Референдум прошел стадию подписания
190 (6,3% от всех счетов)
Голосование на референдумах (-май 2019)
188 (100%)
Вызов на референдум провален (= парламентский законопроект принят)
108 (57.4%)
Вызов на референдум успешен (= законопроект отклонен)
80 (42.6%)
Источники: Swissvotes (2019); BK (2019)
a Краткое описание всех народных голосований, проведенных в период с 1848 по 2007 год, см. в Linder et al. (2010). О более поздних голосованиях см. https://swissvotes.ch/.
Первый раздел посвящен конституционным поправкам , предложенным Федеральным собранием и прошедшим обязательный референдум. Около четверти всех предложений были отклонены населением и/или кантонами, что отражает довольно скептическое отношение швейцарцев к наделению федерального правительства новыми обязанностями .
Народная инициатива также широко используется, но она не всегда приводит к голосованию. В некоторых случаях предложение оказывается недействительным по практическим или юридическим причинам. Более четверти всех народных инициатив отзываются, иногда после успешных переговоров с властями о внесении встречного предложения. Доля успешных народных инициатив составляет 10 %. Контрпредложения Федерального собрания, которые чаще всего принимаются в прямой конфронтации с инициативой, имеют значительно более высокий процент успеха.
Необязательный референдум - это инструмент, оспаривающий "обычную" законодательную деятельность Федерального собрания. Группы, оспаривающие законопроект, могут не собрать необходимое количество подписей в течение 100 дней. Из таблицы 4.4 видно, что менее 7 % всех законопроектов, принятых парламентом, на самом деле оспариваются. Если же оспаривание на референдуме выливается в народное голосование, у противников законопроекта есть 43 % шансов на успех. Это означает, что менее 3 % всех парламентских законопроектов на самом деле отклоняются на референдуме.
Из этой статистики можно сделать несколько предварительных выводов. Конституционная политика Федерального собрания, которое в основном занимается созданием правовых основ для новых федеральных обязанностей , часто терпит поражение, отклоняясь один раз из каждых четырех голосований. Тем не менее, группы граждан, которые хотят продвигать новые виды федеральной деятельности с помощью народной инициативы , имеют еще меньший успех. Их успех составляет всего 10 %. При первом взгляде на статистику по обычному законодательству можно подумать, что необязательный референдум имеет сравнительно низкий эффект. На самом деле все обстоит с точностью до наоборот по двум причинам. Во-первых, на 6% референдумов обычно выносятся важные законопроекты спорного характера, и если голосование состоится, то шансы противников законопроекта довольно высоки. Поэтому риск поражения необязательного референдума серьезно воспринимается федеральными властями . Во-вторых, как мы рассмотрим в следующей главе, осознание вездесущего риска организации референдума заставляет федеральные власти избегать ловушки референдума двумя способами: во-первых, интенсивный этап предпарламентских консультаций позволяет выяснить степень неодобрения со стороны различных субъектов. Во-вторых, принимая во внимание противоположные мнения, достаточно опасные для того, чтобы все рухнуло, правительство затем представляет в парламент законодательный законопроект, который уже является компромиссом , поддержанным большой коалицией заинтересованных групп и политических партий.
4.3.4 "Тормозящие" референдумы и "инновационные" инициативы: Два разных устройства прямой демократии
Предыдущее обсуждение показало, что и инициативы , и референдумы в некотором роде "корректируют" политику правительства и парламента. Однако, помимо этого, эти два инструмента прямой демократии выполняют принципиально разные функции. Референдум, особенно в его необязательной форме, позволяет людям возражать против предложений властей. Народная инициатива , однако, задумана как активный способ формирования конституционных правил - в большинстве случаев против воли правительства и парламента. С точки зрения гражданина, можно утверждать, что референдум имеет "тормозящий" эффект , а инициатива - инновационный. Давайте рассмотрим это различие подробнее.
4.3.4.1 Тормозящий эффект референдума
Демократы - фракция радикалов s, которая боролась за введение референдума в XIX веке, - считали себя "прогрессивными" и видели в референдуме инструмент для продвижения реформистской политики с помощью народа. Однако все обернулось иначе. С самого начала, когда в 1874 году был введен референдум, он был использован католическо-консервативной оппозицией в своих интересах, а проекты радикального либерального большинства были сбиты, как из пулемета (Steiner 1991, 139).
Демократическим силам пришлось усвоить важный для многих организаторов институционального строительства урок: последствия институциональных проектов очень трудно предугадать. Устройства принятия решений - это инструменты, которые могут быть использованы как другими участниками, так и в целях, отличных от тех, которые планировали их создатели. Во многих случаях последствия институциональных механизмов может выявить только история.
Если референдум используется в качестве плебисцита для придания политике властей большей поддержки и легитимности , правительство должно обладать исключительным правом определять, при каких условиях и по какому поводу он проводится. Так обстоит дело с плебисцитом во Франции . Президент Французской Республики организует плебисцит , когда уверен, что по какому-либо важному вопросу он пользуется поддержкой народного большинства, и народное голосование поможет ему продолжить общую политику, проводимую в рамках его президентского мандата. Но даже в этом случае данная процедура не лишена риска, о чем де Голль узнал в 1969 году, когда поражение его предложения о регионализации и реформе сената вынудило его уйти в отставку (Aubert 1974, 43-4). Однако если плебисциты оказываются безуспешными, политики находят способы обойтись без них. Когда в 2005 году жители Франции и Нидерландов сказали "нет" Европейской конституции , власти ЕС предложили аналогичные шаги по интеграции в виде Лиссабонского договора , по которому плебисциты в этих двух странах не проводились. 4
Швейцарские политики не имеют права по своему усмотрению ни выносить вопрос на референдум, ни препятствовать голосованию. Как уже объяснялось ранее, в Конституции указано, какой тип парламентского решения связан с каким типом референдума. Парламент не может обойти референдумы , даже несмотря на то, что для некоторых решений может быть особенно трудно получить большинство голосов. Например, новые налоги не пользуются большой популярностью ни в одном государстве. В чисто представительных демократиях политические лидеры вводят их после выборов в надежде, что народ забудет о них к следующим выборам. Это невозможно в швейцарской прямой демократии, где политические власти должны убедить народ в необходимости повышения налогов. Поэтому препятствия для успеха высоки, причем не только для поправок к Конституции, где требуется двойное большинство народа и кантонов. При обычном законотворчестве парламент никогда не может исключить возможность того, что его решение будет оспорено на референдуме, инициированном политической партией, группой по интересам , или спонтанным общественным движением , способным собрать 50 000 подписей. Поэтому парламент должен быть осторожен в законотворчестве. Наконец, кажется, что отрицательное большинство легче создать, чем коалиции в поддержку перемен (вставка 4.1).
Вставка 4.1 Трудности формирования "конструктивного большинства": Пример налогообложения в теории и на практике
Если правительству нужны дополнительные доходы, оно теоретически столкнется с налоговым сопротивлением со стороны всех граждан. Однако оно может предложить решение, которое получит большинство рациональных избирателей, например, снизить налоговое бремя для большинства домохозяйств со скромными доходами на небольшую сумму и повысить налоги для гораздо меньшей группы с более высокими доходами. Поступая таким образом, правительство может рассчитывать на получение политического большинства за свой проект чистого фискального выигрыша. Однако его надежды могут быть развеяны по двум основным причинам. Во-первых, предлагаемое решение может повлиять на поведение избирателей: представители классов с высоким уровнем дохода, на которых законопроект оказывает сильное влияние и которые выступают против него, могут мобилизоваться и принять более активное участие в голосовании, чем люди со скромными зарплатами. Более того, правительство даже не может быть уверено, что люди со скромным доходом проголосуют за законопроект, предлагая им лишь небольшую выгоду: избиратели с более низким социальным или экономическим статусом иногда голосуют не в соответствии со своим реальным статусом, а в соответствии с тем статусом, к которому они стремятся. Поэтому они могут проголосовать "нет", как если бы принадлежали к классу с более высокими доходами. Во-вторых, противники могут привести аргумент "федерализма", утверждая, что новые налоги гораздо важнее на кантональном уровне, чем на федеральном . Аргумент "федерализма" силен тем, что во многих вопросах он способен расколоть весь электорат.
Таким образом, правительство окажется перед лицом коалиции трех групп, выступающих против законопроекта, хотя и по разным причинам:
группы с более высокими доходами, на которые влияет повышение налогов;
Группы с низким уровнем дохода голосуют так, как если бы они имели более высокий уровень дохода;
Все группы населения предпочитают кантональные налоги.
На стороне поддержки правительство может ожидать только одну группу: группы с низким уровнем дохода, голосующие в соответствии с их нынешним статусом и предпочитающие федеральные налоги. Таким образом, реальная поддерживающая сторона может оказаться меньше, чем ожидалось, и проиграть в борьбе с неоднородной оппозицией.
На практике федеральные власти в прошлом успешно занимались сбором доходов, но, похоже, хорошо понимали теоретические трудности, о которых уже говорилось выше. Налог на добавленную стоимость (НДС), который не нравится большинству домохозяйств, ниже, чем в других странах, и федеральные доходы в гораздо большей степени зависят от подоходного, чем от потребительского налога. Прогрессия подоходного налога также высока - меньшинство людей с высоким доходом вносит в федеральный бюджет больше, чем все остальные домохозяйства. Режим федеральных подоходных и потребительских налогов также ограничен во времени - через десятилетие или около того народ снова голосует по этому вопросу. Наконец, значительная часть федеральных доходов возвращается в кантоны в виде трансфертов. Все эти факторы, возможно, помогли сформировать "конструктивное большинство" по сложному вопросу.
По этим причинам референдум является инструментом оппозиции и благоприятствует сохранению статус-кво. На протяжении десятилетий референдум был излюбленным инструментом консервативных правых сил, боровшихся против новых полномочий федерации и развития государства всеобщего благосостояния . Однако в последние 30 лет именно левые успешно использовали референдум против консервативных предложений о сокращении программ социального обеспечения , приватизации и либерализации трудового законодательства. Это свидетельствует о том, что уклон в сторону статус-кво референдума имеет системный характер и может быть использован против инноваций с любой стороны. Референдум представляется универсальным судном, сравнимым с парусником, движимым ветром популярности - независимо от направления, с которого этот ветер дует. Но нет никаких сомнений в том, к каким берегам направляются экипажи кораблей референдума: к поражению законопроекта. А это означает сохранение статус-кво.
Теперь мы видим прямое влияние референдума на политический процесс. Его status quo bias делает "большие инновации" маловероятными. Политическая элита должна предвидеть риск поражения на будущем референдуме и поэтому вынуждена идти по пути постепенного прогресса. Для каждого политического проекта они вынуждены искать крупную коалицию, способную преодолеть право вето возможных оппозиционных сил в ходе народного голосования.
Отсюда вытекает второй, косвенный эффект. Референдум коренным образом изменил швейцарский способ принятия политических решений . Когда в конце XIX века радикальное большинство осознало, что через референдум его может раз за разом побеждать "деструктивное" консервативное меньшинство, оно изменило свою политику чистого большинства в правительстве, выделив одно из семи мест в Федеральном совете католику-консерватору (Neidhart 1970; Bolliger and Zürcher 2004). Таким образом, большинство начало находить политические компромиссы с меньшинством, находя решения, которые не угрожали статус-кво групп, способных оспорить законопроект. Это интегративное давление референдума трансформировало мажоритарную политику в разделение власти - институциональный эффект прямой демократии, о котором речь пойдет далее в гл. 5.
Наконец, референдум и его статус quo имели важные долгосрочные последствия для развития федеративного государства. По сравнению с другими индустриальными западными демократиями мы отмечаем:
Исторически позднее развитие некоторых направлений деятельности центрального правительства Швейцарии , особенно в области социальной политики . Поскольку каждая новая федеральная обязанность должна получить двойное большинство голосов населения и кантонов, препятствия высоки. Так, многие предложения о внесении изменений в Конституцию были отклонены с первого раза и приняты только со второй попытки.
Низкая (33) доля общих государственных расходов , приходящаяся на центральное правительство и скромный государственный сектор в масштабах страны, на долю которого приходится менее 35% ВВП Швейцарии (EFV 2019, 5 и 97).
Уникальный факт: среди промышленно развитых демократических стран центральное правительство Швейцарии - единственное, которое может полагаться на подоходный налог и налог на добавленную стоимость только на временной правовой основе.
Небольшая бюрократия: только 11 % (38 000 из 325 000) всех сотрудников швейцарской администрации работают на федерацию. Государственный сектор в Швейцарии составляет всего 14 % от общего числа занятых (BFS 2019).
По сравнению с другими нейтральными государствами занимает довольно сдержанную позицию в международных делах. В 1992 году швейцарский народ и кантоны отказались вступать в Европейскую экономическую зону , и Швейцария вряд ли станет членом ЕС в ближайшем будущем. Швейцария была одной из последних стран, вступивших в ООН в 2002 году, однако первой сделала это путем всенародного голосования. Одной из важных причин скептического отношения швейцарских избирателей к иностранным делам является нейтралитет . Нейтралитет - это не просто предпочтение элиты во внешней политике . Это часть национальной идентичности, даже миф , которого придерживается большинство населения, что Швейцария всегда должна оставаться нейтральной и не принимать слишком много участия в международной политике.
4.3.4.2 Инновационный эффект народной инициативы
В отличие от референдума, народная инициатива способствует развитию политических инноваций . Более того, она способствует инновациям вопреки воле политической элиты. Мы уже обсуждали один из таких инновационных эффектов: инициатива расширяет политическую повестку дня и дает возможность авторитетно заявить о проблемах, которые могли бы остаться невостребованными элитой. Однако само по себе формирование повестки дня не означает одобрения предложения большинством. Статистика показывает, что надежды на политические изменения с помощью инициативы рушатся в 90 % случаев, когда дело доходит до голосования (табл. 4.4). Если народ так скептически относится к низовым инновациям , то возникает вопрос, почему так много инициатив подается. Практика показывает, что народная инициатива может преследовать четыре разные цели:
1.
Прямой успех против федеральных властей : В парламенте постоянная коалиция правительственных партий может постоянно игнорировать требования оппозиционных партий. Таким образом, народная инициатива может стать инструментом для парламентских групп меньшинства. Они надеются, что их вопрос будет достаточно популярен, чтобы получить большинство голосов - даже вопреки мейнстриму политической элиты. Долгое время инициативу использовали в основном социал-демократы и профсоюзы , чтобы компенсировать отсутствие поддержки социальных реформ в парламенте. Однако они на собственном опыте убедились, что инициатива - это хороший инструмент для политического протеста, но менее подходящий для реализации своих требований. Для инициатив, претендующих на прямой успех, степень инноваций должна быть скромной. Типичными примерами являются введение национального праздника 1 августа в 1993 году или защита болотных ландшафтов в 1987 году. В последние годы, однако, некоторые довольно радикальные консервативные инициативы (запрет минаретов , "против массовой иммиграции ' и пожизненное заключение для сексуальных преступников) были успешными.
2.
Косвенный успех через переговоры с властями: Как уже говорилось, прямой успех в народном голосовании - редкость. Но поражение не всегда оставляет сторонников ни с чем. Иногда федеральные власти подхватывают идеи инициативы, составляя встречные предложения или вписывая их в текущие законодательные проекты. Таким образом, неудачные попытки популярных инициатив трансформируются в предложения, которые в большей степени соответствуют общепринятым представлениям и, следовательно, имеют больше шансов быть принятыми. В основе многих важных федеральных политик - от социального обеспечения до охраны окружающей среды и равных прав - можно найти народную инициативу. Таким образом, идеи, поначалу слишком новаторские и радикальные , впоследствии могут превратиться в предложения, приемлемые для большинства. В долгосрочной перспективе эти косвенные эффекты инициативы могут оказаться даже более важными, чем редкий прямой успех (Delley 1978; Sigg 1978; Werder 1978; Papadopoulos 1994).
3.
Мобилизация новых проблем и политических тенденций: Цели радикальных групп различны. Они могут предпочесть формирование повестки дня и обсуждение политических табу и не относящихся к делу вопросов, что обеспечивается ареной народного голосования. Они отказываются платить за переговоры и компромиссы . Поэтому эти группы разрабатывают "долгоиграющие" предложения, даже если их шансы на успех минимальны или даже равны нулю. Хорошим примером является инициатива по упразднению швейцарской армии. С самого начала ее сторонники понимали, что не получат большинства голосов. Тем не менее, они использовали четыре года дискуссии, чтобы изменить политические взгляды на ранее табуированную тему швейцарской военной и мирной политики, и добились значительного успеха.
4.
Самоинсценировка и мобилизация для достижения электорального успеха: Наконец, политические партии и общественные движения могут использовать народную инициативу в качестве платформы для достижения успеха на выборах. Народные инициативы не только "создают" проблемы, но и помогают создать новые политические партии и сплотить последователей вокруг общего дела. Это типично для того, как несколько низовых движений 1970-х годов включили экологические вопросы в национальную повестку дня и в итоге создали новую, национальную Партию зеленых . Движение ксенофобов того периода также регулярно выступало с народными инициативами, требуя ограничения иммиграции . Это помогло небольшим антииммиграционным партиям не только сохранить свою любимую тему в политической повестке , но и выжить в течение довольно долгого времени. 5
4.4 Участие в прямой демократии
4.4.1 Решающее большинство, или Кто такие люди?
Вечером после народного голосования в новостях читатели по телевидению и радио часто говорят: "Суверен Швейцарии принял (или отклонил) следующие предложения...". Упоминание о "государе" (der Souverän) - это старое выражение, обозначающее высший демократический орган или власть, но кто это? Выражение "прямая демократия" подразумевает, что это народ или, по крайней мере, его большинство. Мы увидим, что на практике это далеко не так.
Во-первых, доля людей, имеющих право голосовать в Швейцарии, составляет всего около 62% от общей численности населения. Не имеют права голосовать лица моложе 18 лет и иностранные граждане, составляющие 25 % постоянного населения. При этом далеко не все из тех, кто имеет право голосовать , принимают участие в голосовании - за последний год в среднем около 45%. Если избиратели делятся примерно 50:50, то решающее большинство может оказаться весьма незначительным. Если использовать приведенные выше цифры, то 100% * 0,62 * 0,45 * 0,5 равняется 14% всего населения. На рисунке 4.1 показано решающее большинство на федеральных выборах в процентах от общей численности
Рис. 4.1Мажоритарное большинство в процентах от общей численности населения
Швейцарии в федеральных голосованиях, 1866-2019 гг. (Источник: собственные расчеты и график на основе BFS [2019; переписи населения и результаты референдумов]. После 1977 года включает граждан Швейцарии, проживающих за рубежом [см. Kuenzi 2018])
Он показывает, что в течение долгих десятилетий демократии, основанной только на мужском участии, до введения женского избирательного права в 1971 году, фактический "суверен" мог составлять всего 5-15%. С тех пор решающее большинство колеблется между 12 и 22 %. Несмотря на это, демократическое большинство никогда не представляет большинство населения, и "воля государя" в действительности является голосом меньшинства. Более того, как мы увидим, участие различных слоев граждан далеко не одинаково. Поэтому можно утверждать, что серьезный опрос 30 000 человек обойдется дешевле и даст более точную информацию об истинных предпочтениях населения. Однако этот аргумент упускает суть.
Цель голосования - не максимально точное воспроизведение общественного мнения, а участие активных граждан в принятии коллективно обязательного решения. Этот процесс прямого участия придает принятому решению высокую демократическую легитимность по нескольким причинам. Во-первых, легитимирующий эффект заключается в том, что всем гражданам предоставляется возможность принять участие в голосовании, а те, кто это делает, тратят время и усилия на то, чтобы принять решение и проголосовать. Во-вторых, народное голосование обычно сопровождается интенсивными кампаниями за и против предложения, включая состязательные общественные собрания, рекомендации партий, лозунги лобби и широкое освещение в СМИ и Интернете. Этот процесс общественного обсуждения и принятия решений может привести к изменениям в общественном мнении и индивидуальных предпочтениях. Это процесс коллективного обучения. В-третьих, коллективное решение является аутентичным: люди сами связывают себя последствиями своего решения. Это их собственное решение, а не навязанное им политической элитой. Прямое участие соответствует идее " самоуправления ". Все это создает двойную легитимность - для конкретного решения, о котором идет речь, и для демократических институтов в целом.
С нормативной точки зрения можно было бы поспорить о двух несовершенствах прямой демократии. Во-первых, как быть с иностранными гражданами, проживающими в Швейцарии, которые, несмотря на то, что платят налоги и вносят иной вклад в общественное благосостояние, лишены возможности участвовать в выборах? Действительно, хотя большая часть швейцарских граждан не хотела бы менять это правило, другие называют его несовершенным состоянием демократии. Это напоминает нам о том, что понятие демократии продолжает меняться. Право голоса менялось с течением времени: когда-то оно было ограничено взрослыми женатыми мужчинами с определенным достатком и социальным статусом. Позже это ограничение было отменено. Хотя Швейцария, возможно, запоздала с предоставлением политических прав женщинам, есть один кантон, который ввел политические права для иностранцев еще в XIX веке: в коммунах кантона Невшатель иностранцы участвуют в выборах и голосованиях с 1850 года.6 Кантон Юра последовал этому примеру в 1979 году, но во многих других кантонах предложения о расширении политических прав для иностранцев потерпели неудачу. 7 В свою очередь, граждане Швейцарии, проживающие за границей, которых к концу 2019 года будет более полумиллиона, получили возможность голосовать с 1977 года. С 1992 года они могут делать это без необходимости приезжать в Швейцарию, чтобы воспользоваться этим правом (Kuenzi 2018). Это свидетельствует о том, что исторический процесс "включения" в политические права длится долго, но, конечно, еще не закончился.
Второй вопрос: не дискредитирует ли низкий уровень участия прямую демократию, несмотря на ее процедурную ценность ? Не следует ли требовать явку, скажем, в 40 или 50 %, при этом результат должен быть признан недействительным, если участие ниже этого уровня - идея, которая применяется, например, в Италии ? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте подробнее рассмотрим индивидуальное участие.
4.4.2 Регулярные избиратели, случайные участники и воздержавшиеся
Как показано на рис. 4.2, уровень участия в федеральных голосованиях колеблется выше и ниже среднего показателя в 45% в зависимости от привлекательности вынесенного на голосование вопроса. Спорные темы, имеющие большое значение для всех, привлекают наибольшее число избирателей, например, вопросы об
Рис. 4.2Явка избирателей в швейцарских бюллетенях, 1980-2019 гг. (Источник: собственный график на основе BFS [2019])
Из опросов, проведенных после голосования, Sciarini et al. (2015, таблица 1) и Serdült (2013, 48), мы узнаем, что швейцарские избиратели делятся на три группы, различающиеся по поведению и общему отношению к голосованию:
Первая группа, составляющая около 25-30 % граждан, голосует всегда, то есть не менее девяти раз из десяти. Эти "сознающие долг граждане" интерпретируют свое политическое право голосовать как долг гражданина.
Вторая группа, составляющая около 20-25%, - " воздерживающиеся " - вообще не принимает участия в мероприятиях. Причины такого поведения могут быть разными. Одни разочарованы, другие чувствуют себя неспособными справиться с проблемами, другие просто не интересуются политикой.
Третья и самая многочисленная группа, около 50-55% электората, состоит из случайных избирателей , участвующих в выборах по принципу "а-ля карт". Они участвуют в голосовании от одного до восьми раз из десяти. Их избирательный интерес к политике в зависимости от обсуждаемого вопроса заставляет показатель участия колебаться между 30 и 70 %. Эпизодические избиратели участвуют в голосовании, когда чувствуют свою личную вовлеченность или когда речь идет о конкретных преимуществах или недостатках для них.
Часто высказывается критика, что низкий уровень участия , который иногда может опускаться до 25%, дискредитирует прямую демократию. Однако предложения ввести минимальный уровень участия для того, чтобы голосование было действительным, были широко отвергнуты политиками и общественностью. Действительно, такая мера, скорее всего, скорее накажет и разочарует активных избирателей, чем побудит неактивное большинство принять участие в голосовании. Самый сильный аргумент против кворума для участия в голосовании заключается в том, что он разрушает совещательный характер голосования: в то время как сторонники должны приводить весомые аргументы в пользу проекта, противники могут отказаться от любого аргумента, просто призвав бойкотировать голосование. Оппозиция не только имеет лучшие карты в игре, но и разрушает ее: если неучастие оплачивается лучше, чем участие, легитимация прямой демократии сама по себе пострадает.
Мы также должны признать, что участие в прямой демократии требует больших усилий. Избиратели в швейцарской демократии должны голосовать по вопросам, которые иногда очень сложны. Чтение официальной документации по четырем-пяти предложениям может занять несколько часов. Вместе с голосованием по кантональным и местным делам избиратель должен отдать свое предпочтение по 20-30 вопросам в год. Ни в одном из них он не может рассчитывать на более чем бесконечно малый шанс стать тем, кто сделает результат решающим. Таким образом, стоимость участия в выборах перевешивает ожидаемую индивидуальную выгоду, и, следуя логике рационального выбора, избиратель останется дома. Действительно, если многие осуждают низкие показатели участия в выборах , то можно утверждать, что явка в 45 % является удивительно высокой, учитывая затраты времени и усилий. Таким образом, не существует удовлетворительного критерия, позволяющего судить о том, является ли 45 % участия низким или высоким. Мы также не можем сказать, является ли такой уровень участия плохим или хорошим знаком для здоровой демократии и зрелой гражданской культуры.
Тем не менее, есть и другие причины для беспокойства по поводу низкой явки. Как уже говорилось выше, многие воздержавшиеся разочарованы или чувствуют себя неспособными участвовать в выборах. Прямая демократия не дает гарантий от политического разочарования или отчуждения . Что еще более важно, международные исследования (Kern and Hooghe 2018; Vatter et al. 2019, 173f.), посвященные вопросам участия, показывают два основных вывода:
Чем ниже общая активность, тем больше разница в явке избирателей между более высокими и более низкими социально-экономическими группами; и
Чем более требовательна форма участия, тем больше разница в явке избирателей между более высокими и более низкими социально-экономическими группами.
В Швейцарии оба фактора проявляются вместе. Во-первых, особенно если участие довольно низкое, как в примере, приведенном в табл. 4.5, хор швейцарской прямой демократии поет в тональности высшего или среднего класса. 8 Анализ результатов голосования показывает, что в таких случаях рабочие и служащие низшего звена участвуют в голосовании меньше, чем служащие высокого звена и независимые профессионалы, причем в три раза. Как и в других странах, образованные люди с более высоким уровнем дохода голосуют чаще, чем их менее образованные коллеги или представители рабочего класса. Во-вторых, прямая демократия требует больших усилий. Не стоит недооценивать общую способность рядовых граждан разбираться в вопросах, по которым они голосуют. Но помимо их личной мотивации и политической заинтересованности, варьируется и их способность понимать суть вопроса. Если вопросы голосования сложны, некоторые граждане чувствуют себя не в состоянии справиться с ними. В качестве своеобразного самообвинения они воздерживаются от голосования. Например, второй вопрос в таблице 4.5 - референдум против нового закона о налогах на прибыль - был сложен для понимания, поскольку был связан с множеством технических моментов. И мы замечаем, что люди с более низким уровнем дохода и образования приняли в нем значительно меньшее участие, несмотря на то что другой вопрос, вынесенный на голосование в тот день, считался простым: ограничивать или нет владение оружием.
Таблица 4.5Типичный профиль народного голосования
Источник: Милич и др. (2019, 45f.)
Помимо образования и дохода, существуют и другие социально-демографические характеристики, влияющие на политическое участие: более молодые, женщины, незамужние и разведенные граждане участвуют меньше. Кроме того, некоторые политические характеристики имеют значение: люди, не имеющие партийной принадлежности и не доверяющие властям, участвуют значительно меньше, а наиболее важным фактором, определяющим участие, является политический интерес (Heidelberger 2018).
С нормативной точки зрения, однако, самый главный недостаток прямой демократии заключается в неравном участии социальных классов. Прямая демократия, если ее процедуры и вопросы становятся слишком сложными, превращается в "демократию среднего класса". Чтобы избежать этого, прямая демократия должна быть простой в своих процедурах и в формулировке вопросов, выносимых на голосование.
4.5 Люди между знанием, доверием и пропагандой
В этом разделе рассматриваются другие ключевые вопросы о прямой демократии : понимают ли граждане вопросы, по которым они голосуют? Каковы их мотивы, когда они говорят "да" или "нет" тому или иному предложению? Какова роль политических элит и их кампаний? И правда ли, что, имея достаточно денег и пропаганды , можно выиграть любое голосование? При обсуждении этих вопросов мы можем опираться на быстро растущее число научных исследований поведения избирателей в Швейцарии. 9
4.5.1 Пример голосования: следует ли ужесточить ограничения для беженцев, ищущих убежище в Швейцарии?
Иммиграционная политика уже более 50 лет является одним из наиболее спорных вопросов швейцарской политики. В 1980-х годах число беженцев, ищущих убежища в Швейцарии, резко возросло с 3000 в год (1980) до более чем 37 000 (1990), и федеральные и кантональные ресурсы оказались под угрозой. Многие беженцы вынуждены были ждать решения о предоставлении им статуса беженца несколько лет. Отрицательное решение означало высылку, что многие швейцарцы считали бесчеловечным и даже пытались скрывать или защищать беженцев, которым грозила репатриация. С другой стороны, среди части населения росло нежелание допускать, чтобы в Швейцарии оставалось слишком много беженцев в дополнение к более чем миллиону других иностранцев. В 1985 году федеральный парламент пересмотрел закон о предоставлении убежища. Он был направлен на то, чтобы быстрее обрабатывать растущее число запросов о предоставлении убежища и эффективнее проводить высылку. Пересмотр закона был компромиссом : правые и ксенофобские силы были против поощрения "растущей массы беженцев", которые для них были в основном "ложными просителями убежища" , прибывшими по экономическим причинам, а не из-за политических преследований. Они предлагали жесткие меры по недопущению беженцев в страну и упрощение юридической процедуры. С другой стороны, организации беженцев, "зеленые" и левые выступали против изменений в существующем либеральном законодательстве и его процедуре, которая предлагала беженцам множество способов (и время) для обжалования отрицательных решений. В итоге парламент выбрал средний путь, ограничив процедуру предоставления убежища, но оставив двери открытыми для беженцев в соответствии с нормами международного права и гуманитарными традициями Швейцарии. Пересмотренный закон не пришелся по вкусу швейцарским организациям беженцев, которые вместе с "зелеными" и частью левых успешно инициировали протест на референдуме, состоявшемся 5 апреля 1987 года. Референдум провалился: за пересмотренный закон проголосовали 1 180 082 гражданина, против - 572 330, что дало большинство в 67,3 % (см. вставку 4.2). Это был не первый из нескольких референдумов, посвященных политике Швейцарии в отношении беженцев, за ним последовали другие, что свидетельствует о том, что этот вопрос остается актуальным до сих пор.
Вставка 4.2 Ужесточение ограничений в отношении беженцев: Кливажи, мотивы, интересы и поведение при голосовании
A)
Кливажи
По данным опроса VOX , проведенного после голосования (№ 32, июль 1987 г.), поведение избирателей в первую очередь отражало сильное разделение на правых и левых, которые были мобилизованы лозунгами политических партий. Так, избиратели, относящиеся к Швейцарской народной партии (90 % "за"), радикальным с и либералам (88 %) и христианским демократам (70 %), массово поддержали закон . С другой стороны, избиратели, относящиеся к социал-демократам (41%), "зеленым" (37%) и малым левым партиям (9%), однозначно выступили против ограничений на предоставление убежища. Соотношение между избирателями правых и левых партий было примерно 2:1. Заметим, однако, что избиратели, не имеющие партийной принадлежности, составляют значительное большинство всех избирателей. На голосовании в апреле 1987 года они поддержали проект 72 %. В таких вопросах, как этот, где традиционное разделение на правых и левых является решающим, у левых есть шанс победить только в том случае, если они смогут привлечь на свою сторону избирателей, не имеющих партийной принадлежности.
Помимо разделения на правых и левых, опрос VOX выявил и социальный разрыв. Более жесткие ограничения поддерживают представители низших социальных слоев. Особенно сильное влияние оказало образование: чем выше уровень образования, тем либеральнее отношение к беженцам. Граждане, имеющие только базовое образование, массово поддержали закон (88 % "за"), в то время как избиратели с высшим образованием отвергли его (41 % "за").
B)
Мотивы и интересы
В период с 1970 по 2019 год швейцарцы 34 раза голосовали по вопросам , связанным с миграцией и/или предоставлением убежища (Swissvotes 2019). Сегодня, когда среди постоянного населения Швейцарии 25% нешвейцарцев, вопросы интеграции и социальных конфликтов остаются одними из самых острых и противоречивых политических тем (Fischer et al. 2002; Schneider and Holzer 2002; Linder 1991). В ходе многочисленных голосований по вопросам миграции и беженцев можно наблюдать постоянную картину, состоящую из трех основных групп, каждая из которых имеет свои мотивы и интересы:
Категорические противники (растущей) иммиграции: сторонники ограничения иммиграции и просителей убежища руководствуются самыми разными мотивами, начиная от необходимости установить ограничения на долю иностранного населения, желания защитить традиционные швейцарские ценности и заканчивая страхом перенаселения и потери швейцарской идентичности. Неквалифицированные швейцарские рабочие чувствуют себя ущемленными из-за растущей иммиграции неквалифицированной рабочей силы, а налогоплательщики неохотно принимают беженцев, которые не могут быть интегрированы в рынок труда.
Категорические защитники либеральной иммиграции: сторонники свободного доступа для просителей убежища действуют в основном из гуманитарных и эгалитарных убеждений, но у них могут быть и другие причины: совпадение с политическими идеологиями левых и зеленых или тот факт, что более образованные люди меньше подвержены негативным последствиям иммиграции .
Прагматики: в то время как установки категорических противников и защитников редко меняются и приводят к стабильному поведению при голосовании , прагматики более гибки. В большей степени, чем защита социальных ценностей, поведение прагматиков при голосовании зависит от утилитарных соображений. При голосовании по вопросу иммиграции рабочей силы прагматики могут занять позицию либералов , поскольку как профессионалы они пользуются преимуществами иностранных рабочих или новых потребителей. Однако в вопросах политики в отношении беженцев, таких как референдум 1987 года, они голосуют вместе с противниками иммиграции , потому что просители убежища подразумевают государственные расходы без непосредственной выгоды. Прагматичное отношение следует ожидать, особенно среди случайных избирателей , не имеющих партийной принадлежности.
Референдум по вопросу ограничений в отношении просителей убежища дает нам некоторые первые представления о поведении избирателей. Во-первых, мы замечаем, что рациональность голосования имеет разные корни: социальное происхождение и соответствующий опыт, моральные ценности или политические убеждения могут быть важны для некоторых групп избирателей, в то время как другие ведут себя более прагматично. Политологи долгое время вели дебаты о том, зависит ли политическое поведение от индивидуально определенных собственных интересов или от общих социальных ценностей. Данные других исследований прямой демократии (например, Vatter 1994; Vatter and Heidelberger 2014, Mueller et al. 2016) подтверждают то, что показано в нашем случае: существуют обе модели поведения - корыстные интересы и общие социальные ценности вплоть до солидарности. Во-вторых, на поведение избирателей влияет избирательная кампания: в значительной степени они следуют рекомендациям и лозунгам политических партий или других акторов, но они могут и меняют свое мнение, основываясь на различных аргументах (Colombo 2018, 799). Это подводит нас к следующему моменту: кампании.
4.5.2 Формирование мнений в ходе избирательной кампании: Действующие лица
Граждане голосуют индивидуально и тайно , но принимают решение в ходе публичных обсуждений. Голосованию предшествуют интенсивные политические кампании. Различные субъекты предоставляют информацию, пытаются убедить, похвалить или осудить, мобилизовать и склонить избирателей к одобрению или отказу. Даже самые сложные вопросы в конечном итоге должны заканчиваться простым "да" или "нет". Поэтому, особенно в конце кампании, вопрос должен рассматриваться как простое сообщение. Давайте сначала рассмотрим акторов, участвующих в кампании по голосованию, а затем, в разд. 4.5.3, оценим их влияние на поведение избирателей .
Граждане и их предрасположенности : В случае с политическим убежищем многие люди непосредственно сталкивались с вопросом, вынесенным на голосование. Возможно, у них была работа, где их коллегами или клиентами были иностранцы. Возможно, многим нравились иностранцы и беженцы , потому что они были хорошими клиентами или добровольными и дешевыми работниками, выполнявшими работу, от которой отказывались швейцарцы. Но даже если иностранцы нравились людям по этим причинам, они могли сказать, что их и так слишком много в Швейцарии. Возможно, они и сами чувствовали себя чужаками, потому что их коллеги по работе - выходцы из Португалии, Боснии, Турции или Германии. Они могли опасаться, что их дети будут хуже учиться в школе, потому что большинство их одноклассников - иностранцы, говорящие, возможно, на семи разных языках, но владеющие лишь рудиментарным немецким, французским или итальянским. В этом случае люди имеют твердую позицию, основанную на собственном опыте. Если возникает вопрос о народном голосовании, они чувствуют себя способными решить его на основе своего личного опыта. Кампания по голосованию может мобилизовать избирателей и подтвердить их собственные предпочтения в пользу "да" или "нет", но она не изменит их мнения, поскольку они заранее настроены .
Однако есть и другие вопросы, которые решить гораздо сложнее. Например, налоговые реформы могут оказаться сложным делом. В некоторых случаях даже специалисты не в состоянии предсказать их последствия. Избиратели не могут на собственном опыте определить, улучшит или ухудшит предлагаемая реформа их собственную или общую ситуацию. Они вынуждены полагаться на информацию и рекомендации участников кампании, которым они доверяют . В этом случае кампания становится очень важной, потому что вопрос не имеет предварительной предрасположенности. Хорошие аргументы, рекомендации политических партий, подсказки и броские пропагандистские слоганы способны повлиять на избирателей, сформировав их мнение. В таких случаях кампания может оказать решающее влияние на исход голосования.
Федеральный совет: Исполнительная власть играет важную роль. Он определяет дату и вопросы каждого голосования. Федеральный совет предоставляет официальную информацию о рассматриваемых предложениях. В буклете, рассылаемом каждому избирателю, он описывает каждое предложение, приводит аргументы парламента и повторяет официальную рекомендацию для голосования. Часть буклета отведена под позицию оппонентов. Это и в целом трезвое изложение обсуждаемого вопроса могут быть двумя причинами того, что избиратели уделяют большое внимание буклету Федерального совета; он является одним из основных источников информации, к которому они обращаются при голосовании. Федеральный совет также принимает участие в кампании, продвигая и защищая позицию парламентского большинства.
Политические партии : Партии активно участвуют в избирательной кампании. Народное голосование - это возможность заявить о себе, осмыслить конкретный вопрос на фоне своих основных идеологий и программ, указать на предполагаемые интересы своих избирателей и их принадлежность к группам интересов . Таким образом, в своих лозунгах и рекомендациях партии часто подчеркивают основные расколы , такие как левые против правых, городские против сельских, или экология против экономики , на которых они постоянно позиционируются, чтобы привлечь и удержать свою клиентуру. Способы участия политических партий в избирательной кампании со временем претерпели коренные изменения. В более ранние периоды местные и кантональные партийные собрания были в центре формирования общественного мнения и мобилизации. Сегодня партии в основном полагаются на СМИ и Интернет. Их политики участвуют в публичных дебатах, организуют митинги, стараются опубликовать свою позицию в печати, используют социальные сети, стремятся к личному общению в торговых центрах, не забывая, однако, о старых инструментах политической пропаганды : плакатах и газетных объявлениях.
Группы давления: Промышленные организации, организации работодателей и профсоюзы , общественные движения и другие неправительственные организации активизируются, если на карту поставлен один из их основных вопросов. Способы проведения кампаний у них очень разные. Некоторые из них, например, профсоюзы s или общественные движения , в первую очередь пытаются мобилизовать своих членов через личные сети. Другие, такие как бизнес-ассоциации, также проводят публичные пропагандистские кампании, иногда тратя на это большие деньги.
Средства массовой информации: Радио, телевидение и печатные СМИ активно участвуют в кампании. Они объясняют и комментируют проблему, предоставляют платформы политикам и политическим партиям, дают справочную информацию и занимаются проверкой фактов. Они не только изучают мнения людей и освещают взгляды правительства и его оппонентов, но и излагают собственные мысли по этому вопросу. В каждом языковом регионе существует общественное телевидение и радио , которые обязаны соблюдать баланс между сторонами "за" и "против". В прежние времена большое количество газет было связано с определенными партиями и, соответственно, представляло их взгляды. Эти газеты в значительной степени исчезли. Сегодня пресса стала такой же коммерческой, как и любой другой продукт, но ее позиции не являются "нейтральными"; вместо этого они отражают предпочтения редакторов или, как предполагается, предпочтения их читателей. С 2000-х годов новыми элементами избирательных кампаний стали веб-сайты, блоги, списки электронной почты и мультимедиа в режиме онлайн (см. также ниже, раздел 4.6.3).
Производители пропаганды : маркетинговые агентства и агентства по связям с общественностью (PR) не являются независимыми участниками процесса, а предлагают свои услуги любому участнику, готовому заплатить. Это может быть организация целой кампании для одной из сторон или простое голосование пропаганда , определяемое как информация, единственная цель которой - сформировать большинство, желаемое теми, кто за нее платит. По своей природе пропаганда не обязательно должна говорить всю правду о вопросе, а иногда она имеет мало общего с вопросом и ничего с правдой. Политическая реклама в газетах и на плакатах, пропаганда листовки и брошюры преобладают лозунги, фотографии, изображения или карикатуры. Их послание направлено на то, чтобы мобилизовать хорошие или плохие чувства, эмоции и сигналы по поводу спорного вопроса. Агитация стала высокопрофессиональной, и краткосрочная пропаганда - не единственное ее средство. Сегодня субъекты с большими интересами и большими деньгами иногда нанимают маркетинговые агентства для запуска долгосрочных PR-кампаний. Первый пример относится к 1970-м годам, когда после крупного скандала социал-демократы выступили с популярной инициативой по ужесточению ограничений для банков. Чтобы противостоять этому предложению, один из крупных швейцарских банков начал PR-кампанию, регулярно отводя целые полосы в газетах для описания банковской деятельности и ее важности для экономики Швейцарии . Лишь изредка упоминалась популярная инициатива . К 1984 году банкам удалось добиться положительного изменения своего имиджа. В последние месяцы кампании по инициативе банки даже сочли ненужным проводить пропагандистскую кампанию самостоятельно, поскольку их предыдущие PR-усилия достигли цели. Инициатива провалилась (73 % "нет").
Опросники: Когда в феврале 2014 года популярная инициатива Швайцарской народной партии (SVP) "против массовой иммиграции " была принята с небольшим перевесом, все были очень удивлены, поскольку ведущая в стране и фактически монополистическая фирма-опросчик gfs.bern предсказывала однозначное "нет". То же самое произошло пятью годами ранее с инициативой SVP по борьбе с минаретами (например, Kovic 2014). Впоследствии компания потеряла государственный контракт на проведение анализов после голосования, что положило конец серии VOX, начатой в 1977 году. Новые анализы после голосования называются VOTO. 10 В целом, в последнее десятилетие появилось несколько новых участников опросов, в частности, компании, использующие только онлайн-опросы, опросы по выбору или рынки ставок.
4.5.3 Способны ли избиратели принимать решения о высокой политике? Теория и опыт Швейцарии
В демократической теории существуют глубокие разногласия по поводу того, способны ли рядовые граждане рационально решать политические вопросы. С одной стороны, приверженцы элитарной, либеральной или представительной моделей демократии утверждают, что массовые граждане не квалифицированы для принятия решений о высокой политике. Поэтому их влияние должно быть ограничено избранием тех, кто решает за них . Итальянский теоретик Сартори (Sartori, 1987, 120) дошел до того, что заявил, что прямая демократия "быстро и катастрофически разорится на рифах когнитивной некомпетентности" (см. также Budge 1996, 69). Приверженцы модели партиципаторной или радикальной демократии, с другой стороны, утверждают, что прямой демократический выбор не только желателен с нормативной точки зрения, но и осуществим. Не обязательно, чтобы все граждане решали все вопросы, будучи полностью информированными и систематически оценивая все аргументы. Если возможностей и мотивации не хватает, они могут прибегнуть к упрощающим стратегиям . Используя короткие пути и подсказки, они могут делегировать поиск информации другим и принимать рекомендации органов власти, которым они доверяют как компетентным (Lupia and McCubbins 1998; Kriesi 2005, 9).
Это понятие упрощающих стратегий очень важно и нуждается в пояснении. Как и в повседневной жизни, когда мы находимся на пределе своих знаний, мы начинаем полагаться на доверие . Чтобы безопасно управлять автомобилем, нам нужны инструкции по обращению с ним, но мы не обязаны знать, как работает двигатель. Никто точно не знает, как работают все сложные компоненты атомной электростанции. Ее проектируют, строят и эксплуатируют специалисты, каждый из которых доверяет профессиональным знаниям других. В политике мы можем сделать аналогичные наблюдения. Члены парламента специализируются в некоторых предпочтительных областях политики, и эксперт по социальной политике , например, может опираться на советы коллег, когда речь идет о фискальной политике. Она принимает решение, основываясь на подсказках или эвристике .
Тот же механизм, заменяющий доверие знанием, работает и с избирателями. Они полагаются на рекомендации других людей, которые, как предполагается, знают больше о налоговых или ядерных вопросах, о которых идет речь. На самом деле, полагаться на опыт профессионалов, которым доверяют, может быть даже более рационально, чем пытаться самому досконально разобраться в вопросе. Поэтому не стоит обвинять избирателей в том, что они слишком мало знают о предмете голосования; замена доверия к эвристике и подсказкам других людей собственными знаниями не является поведением, характерным для прямой демократии.
Таким образом, поскольку швейцарская прямая демократия спустя более века не "катастрофически опустилась на рифы когнитивной некомпетентности", мы можем отказаться от предложения Сартори и сосредоточиться на другом вопросе: в какой степени избиратели полагаются на систематическое восприятие аргументов или на подсказки, используя упрощающие стратегии ?
Обширное исследование прямой демократии, проведенное Кризи (2005) на основе данных опроса VOX по 148 голосованиям в период с 1981 по 1999 год, содержит интересные эмпирические данные и выводы. Прежде всего, не следует недооценивать возможности избирателей. В своем большинстве избиратели принимают решения на основе систематической оценки аргументов "за" и "против". Как и ожидалось, это в основном хорошо информированные, мотивированные и политически заинтересованные избиратели. Более того, избиратели принимают решение на основе аргументов, если у них есть сильные предпочтения в отношении того или иного вопроса, основанные на личных знаниях (см. также Коломбо 2018). Напротив, эвристическое голосование преобладает среди избирателей со слабым мнением, амбивалентным отношением или неосведомленных о рассматриваемом вопросе. Однако исследование также показывает, что различия между систематическим и эвристическим голосованием не абсолютны: систематическое голосование в значительной степени опирается на аргументы, предоставленные политической элитой, многие из которых не сильно отличаются от эвристики и подсказок. Более того, избиратели, похоже, разумно используют эвристики; они не воспринимают их механически, а смотрят на контекст и акторов, которые их предоставляют. Подсказки как таковые не работают - они должны быть достоверными. В итоге исследование пришло к выводу, что избиратели не проявляют "рационального невежества", выдвигаемого элитарной теорией, и что эвристическое голосование в целом не приводит к иррациональному выбору (см. также Steenbergen and Colombo 2018). Эти выводы, однако, зависят от еще одного существенного фактора: кампании и качества аргументов, предлагаемых политическими элитами.
4.5.4 Роль политических партий и их кампаний
Политические партии играют решающую роль в результатах голосования . В идеальном случае референдума, когда все они единогласно поддерживают проект, успех практически гарантирован, и это неудивительно. Предложенный компромисс предвидит возможное противодействие и представляет собой Парето-оптимальное решение, в котором никто не проигрывает по сравнению с существующим положением вещей. Группы интересов также поддерживают это предложение. Таким образом, оппозиция в этой кампании слаба и не может убедительно предложить более привлекательное решение.
Такая идеальная ситуация встречается относительно редко. Чаще некоторые группы чувствуют себя проигравшими, и политические элиты раскалываются: одна или несколько из четырех правительственных партий уходят и играют в игру оппозиции по конкретным вопросам . Это может произойти уже в ходе парламентских слушаний или позже по решению рядовых членов партии, которые не всегда поддерживают позицию своей парламентской делегации. Во всех этих случаях риск поражения правительства значительно возрастает. В прежние времена правоцентристская коалиция, будучи естественным большинством, в конце концов, могла выиграть два из трех голосований против левой оппозиции (Papadopoulos 1994, 137). В условиях, когда Швейцарская народная партия стремится усилить свой правый профиль за счет оппозиции по конкретным вопросам , правоцентристская коалиция часто оказывается расколотой, что ставит под угрозу правительственные проекты. Если две партии покидают большую коалицию , поражение правительственного проекта весьма вероятно.
Многие выборы находятся где-то между этими вполне предсказуемыми крайностями успеха или неудачи правительства. Если исход выборов предсказывается как напряженный, важную роль играют два фактора: состав партийных коалиций правительства и оппозиции и их предвыборная кампания (Kriesi 2005, 82-3). Это удивительно, поскольку деньги на избирательные кампании поступают в основном от групп интересов . Однако для того, чтобы пропаганда заслуживала доверия, она должна быть встроена в предвыборные стратегии партий. Более того, интенсивность кампаний и количество денег, потраченных на пропаганду , сильно варьируются в зависимости от близости голосования, на которую рассчитывают элиты (см. также Hermann 2012, 16).
Во всех этих случаях исход народного голосования характеризуется высокой степенью неопределенности. Исход избирательных кампаний, как теннисных матчей между двумя одинаково сильными игроками, невозможно предсказать на основе прошлого. Действующие лица адаптируются и извлекают уроки из прошлых неудач. Модели научных исследований способны анализировать результаты задним числом, но они не могут предсказать исход предстоящих голосований, что может быть даже полезно для прямой демократии. Однако основные выводы таковы: политические элиты, их коалиции и предвыборные кампании играют важную роль в исходе народного голосования. Тем не менее, они не контролируют прямую демократию. Правительственная коалиция иногда проигрывает, а успех оппозиции иногда становится большой неожиданностью. Правительство и политические партии научились с этим жить.
4.5.5 Можно ли за деньги купить голоса?
После голосования проигравшая сторона часто жалуется, что другая сторона победила, потому что у нее было больше денег на пропаганду . Действительно, случается, что антиподы в голосовании располагают совершенно разными ресурсами: пропагандистский бюджет одной стороны может превышать бюджет ее оппонентов в 20 раз. Поэтому вопрос о том, могут ли деньги и пропаганда покупать голоса, имеет практическое значение. В своем первом исследовании на эту тему Хертиг (1983) обнаружил сильную статистическую корреляцию между успехом и пропагандой во всех 41 федеральном голосовании в период с 1977 по 1981 год. Еще более сильная корреляция была обнаружена в 20 случаях, когда пропагандистские усилия были очень однобокими; то есть когда пропаганда одной стороны доминировала над другой в соотношении не менее трех к одному. Доминирующая "да"-пропаганда победила в 12 из 13 случаев, в то время как доминирующая "нет"-пропаганда была успешной во всех семи случаях.
Однако эти статистические корреляции не являются доказательством того, что голоса можно купить. Не исключено, что некоторые выборы были бы выиграны и без траты денег на пропаганду , или что односторонние пропагандистские расходы являются следствием существующих односторонних предпочтений. Однако исследование вызвало общественную дискуссию. Сколько денег должен тратить один участник кампании и насколько допустимо, чтобы одна сторона тратила больше, чем другая? Швейцарское законодательство гарантирует избирателям конституционное право на справедливые условия для выражения своих неискаженных предпочтений. Критики утверждают, что справедливые условия голосования стали иллюзией из-за влияния могущественных частных игроков и неравных, в основном непрозрачных бюджетов кампаний. 11 Буржуазные партии, основные бенефициары денег на кампании , враждебно относятся к любой идее регулирования политической пропаганды , как это существует в штатах США , таких как Калифорния и Колорадо (Cronin 1989, 99-113).
Исследование Хертига не было последним словом в этом вопросе. Дальнейшие исследования показали, что эффект пропаганды не одинаков для всех вопросов: он слабее в предрасположенных вопросах и когда избиратели сталкиваются с "простыми" вопросами, такими как аборт или ограничения скорости, которые они могут оценить на фоне своего собственного опыта. Недиспозиционные вопросы и сложные вопросы, однако, подобны пустым ярлыкам, на которых пропаганда может наклеивать свои подсказки, поскольку избиратели не могут принимать решения на основе своего личного опыта (Hirter 1989; Longchamp 1991).
Кризи (2009, 83-106; см. также гл. 5) также показывает, что не существует простого уравнения между пропагандой и успехом. Как уже говорилось, количество пропаганды потраченных денег будет зависеть от ожиданий результата. Если ожидается благоприятный исход, тратится больше денег, и в этих случаях деньги действительно могут быть решающим фактором. В других ситуациях пропаганда имеет меньшее влияние. Более того, деньги на избирательную кампанию не играют одинаковой роли для правительства и оппозиции. В руках последних они стоят дороже. В итоге, по мнению Кризи, истина находится посередине: деньги покупают голоса ни всегда, ни когда-либо, но иногда они могут быть решающими.
4.6 Выводы
4.6.1 Полупрямая демократия: Исключительная система
Швейцарская система противоречит мейнстриму политической мысли. Она противоречит теориям представительной демократии , которые считают, что возможности народа слишком ограничены для рационального прямого выбора политики. Швейцарский пример служит доказательством того, что интенсивное политическое участие , выходящее за рамки эпизодического избрания членов парламента, возможно и может играть важную роль, дополняя парламентский процесс. Он показывает, что значительная часть населения готова обсуждать и выражать свои политические предпочтения даже по самым сложным вопросам. И если в системе полупрямой демократии и есть недостатки, то Швейцарии не грозит ни анархия, которой боялись с XIX века и до наших дней, ни политические революции, о которых мечтали другие.
Прямая демократия и сложность современного общества не являются взаимоисключающими понятиями. Напротив, прямая демократия является важным инструментом для процессов социального обучения, которые делают людей политически осведомленными и способными справляться с политическими сложностями. Федерация, кантоны и коммуны выполняют свои обязанности и функции так же хорошо, как и политические власти в других странах - оптимисты могут даже сказать, что под постоянным наблюдением граждан они делают это лучше.
Более того, прямая демократия изменила всю политическую систему. Использование референдума стало важным фактором, который привел к институциональной системе Konkordanz или демократии консенсуса (Neidhart 1970). В главе 5 описывается исторический процесс, в ходе которого референдум стал институциональным ограничением, побудившим к сотрудничеству между всеми основными политическими партиями и приведшим к согласованию законодательства и взаимной корректировке между группами интересов . Другими словами, разделение властей - это институциональный механизм, снижающий риски поражения правительственной политики на референдуме. Эти косвенные эффекты референдума на законодательный процесс стали столь же важны, как и прямое воздействие на конкретную политику.
4.6.2 Прямая демократия между интеграцией и поляризацией
Поляризует ли прямая демократия или объединяет людей ? Есть веские аргументы в пользу обеих точек зрения. С одной стороны, прямой народный выбор означает последнее слово в политическом конфликте. На определенное время все ссоры прекращаются. Как вердикт, народное голосование пользуется уважением и у власти, и у проигравших. Федеральный совет в случае поражения никогда не скажет, что решение народа было ошибочным. С другой стороны, кампания перед голосованием подогревает конфликт. Артикуляция социальных и экономических антагонизмов, иногда в полемической и популистской форме, является надежным средством мобилизации избирателей.
Эмпирическое исследование прямой демократии в период с 1874 по 2006 год дает представление о том, пытались ли политические партии мобилизовать или ослабить основные расколы в Швейцарии на каждом из 537 голосований, и как расколы воспринимались участвующими гражданами (Linder et al. 2008). В исторической перспективе выясняется, что два из расщеплений - религиозное и языковое - в двадцатом веке также остыли среди граждан. Однако, как ни странно, в последние четыре десятилетия мы наблюдаем растущую поляризацию граждан по таким расколам, как город-село и труд-капитал. Является ли это убедительным доказательством того, что разделение власти политическими элитами напрасно?
Против такого вывода говорит тот факт, что эволюция расщепления сама по себе зависит от конфликтогенной модернизации экономики и общества. Институциональная политика может только разжигать или ослаблять их. В Швейцарии полупрямая демократия , политическая элита вынуждена искать компромиссы и, таким образом, в целом ослаблять основные расколы в обществе. Народные выборы, однако, являются ареной оппозиции по конкретным вопросам , и политические партии используют эту арену не только для ослабления, но и для разжигания основных расколов s. Таким образом, парламентская и прямая демократия представляют собой две разные арены. Это не означает четкого разграничения парламентского театра интеграции и непосредственно-демократической сферы поляризации. Но политические партии, регулярно поднимая тему cleavage s и используя ее для позиционирования в своих кампаниях, нагнетают основной конфликт, а не ослабляют его.
Таким образом, роль прямой демократии в общественном конфликте неоднозначна. С одной стороны, мы видим интеграцию. Исчезновение религиозных и языковых расколов s очевидно, и это соответствует тому факту, что политические партии пытаются преодолеть эти расколы не только перед народными голосованиями, но и в поисках электоральных преимуществ по всей стране. С другой стороны, в швейцарском обществе наблюдаются признаки углубления раскола между сельскими и городскими районами, а также между капиталом и трудом. По многим вопросам актуальность этих базовых общественных конфликтов регулярно подчеркивается. За последние два десятилетия Швейцарская народная партия выдвинула ряд народных инициатив по якобы нерешенным проблемам иммиграции . Две из них, запрет на строительство минаретов (2009) и "против массовой иммиграции" (2014), даже увенчались успехом вопреки всему. Частично это объясняется недоброжелательным отношением к мусульманским обычаям и страхом перед исламским фундаментализмом, а также беспокойством по поводу рынка труда. Однако у 300 000 мусульман - около 35 % из них являются гражданами Швейцарии - и иностранных резидентов в целом были причины чувствовать себя дискриминированными. Как и в других случаях, спорным было и то, нарушает ли инициатива по строительству минарета конституционное или международное право.
Таким образом, риск прямой демократии двоякий. Во-первых, народная инициатива может быть использована в электоральных целях, и в этом нет ничего нового. Но есть разница, кто это делает - маргинальная или правительственная партия. В последнем случае это вредит функционированию правительственной коалиции. Во-вторых, инициативы могут быть дискриминационными по отношению к меньшинствам, особенно если они становятся частью постоянной избирательной кампании и не могут голосовать сами (Christmann and Danaci 2012). Таким образом, при решении социальных конфликтов в условиях прямой демократии политические элиты несут большую ответственность за качество кампаний, что согласуется с выводами Криези, упомянутыми выше. В XX веке прямая демократия смогла справиться с острыми конфликтами благодаря политическим партиям, которые отказались от популизма и искали широко приемлемые решения. Есть надежда, что это сохранится и в XXI веке (см., однако, Papadopoulos 2009).
4.6.3 Цифровизация: Возможность, риск или и то, и другое?
Цифровизация коренным образом изменила политические процессы . Политики используют персонализированные веб-сайты и социальные сети как наиболее эффективное средство мобилизации избирателей и немедленного доведения своих намерений и сообщений до общественности, причем не только перед выборами. Граждане, в свою очередь, используют Twitter, Facebook или Instagram как быстрые, дешевые и надежные каналы коммуникации, открытые для всех. Эти инструменты позволяют даже группам, не имеющим финансовых ресурсов, формулировать и обсуждать свои требования без посредников, мобилизовать большое количество сторонников и обращаться к политикам напрямую, публично. Наконец, огромное количество независимых онлайн-газет представляют альтернативные проблемы, точки зрения и мнения - даже те, которые обычно не встречаются в основных СМИ.
Неудивительно, что энтузиасты прославляют цифровизацию как демократическую революцию. И в каком-то смысле это действительно так. Но тем временем стало ясно, что эти перемены не всегда идут на пользу демократии. Онлайн-взаимодействие, вместо того чтобы стимулировать взаимное уважение и понимание, может привести к растущей поляризации (Bail et al. 2018). В нем также могут участвовать автоматические боты и анонимные, даже злобные тролли, которые намеренно подрывают стандарты совещательности. Технологические гиганты, такие как Apple, Alphabet, Facebook или Twitter, а также партии и участники кампаний все больше полагаются на алгоритмы для отображения целевых новостей и рекламы. Это ускоряет процессы индивидуализации, создает так называемые "экопалаты" пользователей-единомышленников и порождает неуверенность в политике: если виртуальное - это новое реальное, то реальное должно быть фальшивым.
Швейцарские политики долгое время были увлечены электронным голосованием, как на выборах, так и в рамках прямой демократии. Они надеялись повысить активность и опереться на новый канал коммуникации: электронные средства связи, которые избиратели используют в повседневной жизни. Около 20 лет назад несколько кантонов начали в экспериментальном порядке внедрять электронное голосование, позволяя части граждан голосовать с помощью компьютеров или смартфонов. После 15 лет опыта в 15 кантонах в более чем 300 голосованиях результаты оказались неоднозначными. Сравнение двух групп, одна из которых использовала электронное голосование, а другая - обычное (лично или по почте), не выявило разницы в поведении избирателей . Таким образом, "цифрового разрыва", которого многие опасались, не произошло. Однако ни явка избирателей не повысилась, ни электронное голосование не привлекло новые группы избирателей. Электронное голосование также оказалось более сложным для избирателей, чем традиционные формы голосования (Germann and Serdült 2017). 12
Когда федеральное правительство решило распространить электронное голосование на федеральный уровень , оппозиция возникла с неожиданной стороны, а именно со стороны экспертов по цифровизации. Они показали, что существующее программное обеспечение для электронного голосования не может полностью исключить риск взлома. В то время как нарушения на одном обычном избирательном участке обычно незначительны, они предупреждали о системном риске при электронном голосовании, который может привести к искажению результатов всех выборов или голосования. Федеральный совет не захотел мириться с этим риском и остановил весь проект электронного голосования в 2019 году. 13
Но как насчет сбора подписей под народной инициативой или референдумом, где цифровые инструменты могут сыграть свою сильную сторону быстрой и массовой мобилизации? В отличие от электронного голосования, у нас нет систематических данных об эффекте электронного сбора подписей (Bisaz and Serdült 2017). Немногочисленный опыт частных организаций, таких как wecollect.ch, свидетельствует о перспективности электронного сбора: в нескольких случаях им удалось собрать за короткое время большую часть подписей, необходимых для проведения референдума (50 000) или народной инициативы (100 000), чем актерам на улице. В своем нынешнем виде платформы электронного сбора подписей по запросу высылают официальный бланк, который избиратель должен распечатать, подписать от руки и отправить обратно (почтовые расходы оплачиваются).
Это ускорение, но оно не использует всех возможностей цифровизации: используя приложение или электронную подпись, избиратель может просто нажать кнопку "нравится" или "не нравится", чтобы подписать референдум или народную инициативу . Примеры из штатов США и Нидерландов показывают, что таким образом можно в кратчайшие сроки собрать необходимое количество подписей. Как следствие, власти задумываются об ограничении или даже запрете электронного сбора подписей (Nuspliger 2018). То же самое может произойти и в Швейцарии - полупрямой демократии. Если парламент примет закон о повышении цен на бензин, например, любая известная платформа для продажи подержанных автомобилей может легко сыграть ключевую роль. Поскольку некоторые платформы посещают 50 000 раз в день, они могут собрать 50 000 "непонравившихся" практически мгновенно, что сделает существующий временной лимит в 100 дней совершенно неактуальным. В то же время решение подписаться под референдумом с помощью простой кнопки "не нравится" больше похоже на эмоциональную реакцию, чем на взвешивание всех "за" и "против" коллективного решения.
Подводя итог, можно сказать, что цифровизация играет неоднозначную роль, особенно для прямой демократии. Ее многочисленные преимущества мобилизации и расширения возможностей формирования общественного мнения контрастируют с неконтролируемой концентрацией власти в руках интернет-гигантов и потерей качества обсуждения. В то время как оптимисты все еще задаются вопросом: как мы можем использовать инновации цифровизации для развития демократии, пессимисты беспокоятся: как мы можем защитить демократию от подрыва в результате цифровых потрясений?".
4.6.4 Политическая культура прямой демократии: Особенности и пределы
Некоторые швейцарцы могут критиковать своих политиков, парламент, суды, Федеральный совет, федерализм или разделение властей. Однако есть одна вещь, которую почти никто не критикует: политические права граждан и институты прямой демократии. В опросах прямая демократия регулярно фигурирует как самый ценный элемент политических институтов, и лишь немногие опрошенные согласны с идеей ее ограничения в пользу большей парламентской власти. Опасение, что некоторые из политических прав народа могут быть утрачены в случае вступления Швейцарии в ЕС , является одним из самых серьезных препятствий для тех немногих, кто выступает за членство . Для многих швейцарцев "демократия" означает просто "прямую демократию", и некоторым даже трудно признать решения парламента или Федерального совета по-настоящему демократическими.
На фоне высокого уважения к такому "само -правительству" можно было бы ожидать, что швейцарцы будут особенно активно участвовать в экономической и социальной жизни. Однако непредвзятый сторонний наблюдатель, вероятно, будет удивлен тем, что ценности прямой демократии не оказали большего влияния на швейцарское общество за пределами политики. Он не найдет никаких доказательств того, что швейцарские школы более партисипативны, чем школы в Нидерландах или Италии . Более того, наш наблюдатель может быть ошеломлен, узнав, что рабочие и служащие в Швейцарии имеют меньше формальных прав на кодетерминацию на рабочем месте, чем их коллеги в Германии или Швеции , несмотря на то, что швейцарские работодатели и профсоюзы практикуют социальное партнерство уже более 80 лет, с 1937 года.
Можно сделать вывод, что прямое политическое участие не оказало большого влияния на экономическую и социальную жизнь Швейцарии. Скорее, оно воспринимается как специфическая швейцарская культура институциональной демократии. С такой точки зрения мы можем лучше понять популярность политических прав населения . Они ценятся как воплощение самоуправления граждан и обеспечение контроля над политической элитой. В то же время прямая демократия считается одной из важнейших особенностей, отличающих Швейцарию от других стран.
Развитие швейцарской демократии консенсуса
В предыдущих главах мы уже упоминали о некоторых элементах разделения властей , консоциативной или консенсусной демократии, которую швейцарцы называют "системой согласия". Две ее основные характеристики: во-первых, исполнительная власть состоит из большой коалиции . Цель состоит в том, чтобы позволить всем важным политическим силам участвовать в правительственной политике и разделить политическую ответственность со всеми этими силами. Во-вторых, политическое поведение в рамках этой большой коалиции направлено на постоянные переговоры и компромисс .
Разделение властей или консенсусная демократия характерны не только для Швейцарии. Ее разновидности можно встретить в таких разных странах, как Бельгия , Нидерланды , Индия или Южная Африка . Демократия с разделением властей обычно противопоставляется преобладающей англо-американской модели мажоритарной демократии , в которой правительство состоит из простого большинства, обладает всей политической властью и может навязывать свои решения меньшинству. Мы вернемся к этой теме в гл. 6. Здесь мы опишем швейцарские институты разделения властей, их развитие и функционирование, а также их сильные и слабые стороны.
Если сегодня спросить швейцарцев, почему им нравится разделение власти, то типичный ответ будет таким: "Я считаю справедливым, что в правительстве представлены все языки, регионы и политические партии. Это лучше для нашей страны, потому что Швейцарии нужны политические компромиссы , а не решения большинства". Однако история говорит нам, что в 1848 году швейцарская конституция была частично задумана как мажоритарная демократия . В течение нескольких десятилетий одна партия, радикалы , удерживала всю власть в мажоритарном режиме. Развитие институтов и практики разделения власти произошло лишь позднее. Три фактора благоприятствовали институциональной трансформации мажоритарного режима в систему разделения властей.
Первое - это федерализм. Небольшие, сельские, в основном католические кантоны с самого начала имели право вето в принятии решений на федеральном уровне. В коалиции с франкоязычными кантонами они смогли заблокировать централизаторский проект полностью пересмотренной Конституции в 1872 году. Это вынудило правящих радикалов искать политические компромиссы для успешного пересмотра Конституции в 1874 году (Linder et al. 2010; Swissvotes 2019). Второй - переход к пропорциональной избирательной системе в 1918/1919 годах, который стал успехом альянса католиков-консерваторов и социал-демократов , боровшихся с преобладанием радикалов . Как следствие, последние потеряли парламентское большинство, а партийная система становилась все более раздробленной. Третий и самый важный фактор - прямая демократия. Мы уже упоминали в гл. 4, что референдум является сильным стимулом, даже ограничением, для сотрудничества в форме коалиции большого размера, поскольку в противном случае риск поражения в народном голосовании слишком высок. Этот косвенный, институциональный эффект референдума так же важен, как и прямой эффект народного голосования.
5.1.1 Влияние референдума на состав правительства
Читателю вспоминается период после введения необязательного референдума в 1874 году (см. гл. 4), когда католическо-консервативное меньшинство использовало это устройство как пулемет, чтобы сбить важные проекты радикального большинства (Aubert 1974, 43-4). Правящая партия не видела другой возможности, кроме как договориться с оппозицией. Чтобы интегрировать католическое меньшинство , в 1891 году радикалы предложили им одно место в своем до сих пор однопартийном правительстве. Консерваторы согласились и отныне имели право голоса в Федеральном совете. Но это означало и разделение политической ответственности за решения, предложенные коллегиальным советом. Таким образом, за "полюбовным соглашением" (Steiner 1974) скрывалось принудительное давление к сотрудничеству. Радикалы считали, что их значительное большинство в парламенте станет бесполезным, если не будут пресечены попытки референдума со стороны католического меньшинства . С другой стороны, католическое меньшинство , которое вряд ли когда-либо получит парламентское большинство, могло выиграть больше за счет частичного сотрудничества с проектами федерального правительства, чем за счет систематического противодействия.
Мотивы для аналогичной интеграции других важных политических сил привели к все более широкому разделению власти в Федеральном совете. Сначала католики-консерваторы получили второе место в 1908 году. В 1928 году фермеры и бюргеры, которые за десять лет до этого отделились от либералов радикалов , были (заново) интегрированы, получив собственное место в правительстве. В 1935 году социал-демократы стали крупнейшей политической силой в Национальном совете (27 % мест). В некоторых городах даже было большинство левых. Но претензии социал-демократов на включение в федеральное правительство были отклонены буржуазными партиями из-за господствовавшей классовой борьбы . Только в 1943 году, когда во время Второй мировой войны II политическая интеграция и единство были необходимы как никогда, социалисты получили свое первое место. В 1959 году, после короткого периода отсутствия социал-демократов , родилась "магическая формула" : до 2003 года Федеральный совет состоял из двух радикалов , двух христиан-демократов (бывших католиков-консерваторов), двух социал-демократов и одного члена Швейцарской народной партии (Schweizerische Volkspartei [SVP], бывшей партии фермеров и бургеров). После выборов 2003 года, когда SVP стала крупнейшей партией в Национальном совете (28 % мест) за счет других буржуазных партий, она получила второе место - за счет христианских демократов, что соответствовало логике "арифметического" разделения власти в правительстве (например, Altermatt 2009; Vatter 2018, 218ff.). За исключением 2008-2015 годов (см. ниже, раздел 5.5.1), эта скорректированная магическая формула оставалась неизменной (табл. 5.1).
Имя
Вечеринка
Язык
Кантон
Гендер
Впервые избран в
Подтверждено
Уэли Маурер
SVP
Немецкий язык
Цюрих
Мужчина
2008
213 голосов
Симонетта Соммаруга
SPS
Немецкий язык
Берн
Женщина
2010
192 голоса
Ален Берсе
SPS
Французский
Фрибург
Мужчина
2011
214 голосов
Ги Пармелен
SVP
Французский
Во
Мужчина
2015
191 голос
Игнацио Кассис
FDP
Итальянский
Тичино
Мужчина
2017
145 голосов
Виола Амхерд
CVP
Немецкий язык
Вале
Женщина
2018
218 голосов
Карин Келлер-Суттер
FDP
Немецкий язык
Сент-Галл
Женщина
2018
169 голосов
Вальтер Турнерра
CVP
Немецкий язык
Аргау
Мужчина
2015
219 голосов
aФедеральный канцлер (= генеральный секретарь Федерального совета)
bОбщее количество возможных голосов: 246
5.1.2 Влияние на законодательный процесс
Интеграция основных политических партий в правительственную коалицию была очень важна; кооптация давала новым партиям, представленным в правительстве, ощущение признания равенства. Однако кооптация была не бесплатным обедом, а сделкой: от партий, входящих в более инклюзивную правительственную коалицию , ожидалось сотрудничество в парламенте, поддержка законодательных компромиссов , достаточно сильных, чтобы выдержать референдум. Так было не всегда, и отсутствие соответствующих процедур для парламентского компромисса даже привело к кризису швейцарской политической системы.
В период мировой экономической депрессии 1930-х годов буржуазная коалиция испытывала давление не только со стороны левых политических сил, но и со стороны "своих" групп интересов , которые оспаривали законопроекты, вносимые в парламент. Более того, экстремистские силы, находясь под впечатлением от нацистской и фашистской пропаганды в Германии и Италии , пытались подорвать доверие к демократии и парламентским институтам. Их так называемая "Фронтистская инициатива" , предлагавшая радикально новый политический порядок, была отвергнута подавляющим большинством голосов, а законодательные акты стали блокироваться референдумами, оспариваемыми со всех сторон.
Швейцарским политическим властям пришлось узнать, что референдум может быть успешно использован и относительно небольшими группами, и что даже при поддержке групп интересов и партий трудно получить достаточное большинство голосов. В годы, предшествовавшие Второй мировой войне , Федеральное собрание стало опираться на "положение о срочности" статьи 89 Конституции (ныне ст. 165), которое разрешает парламенту принимать законы без референдума, когда требуется быстрое принятие решений. Подобный обход обычной законодательной процедуры помог Швейцарии преодолеть экономический кризис 1930-х годов. Однако демократические движения критиковали использование этого положения, и народная инициатива в 1949 году успешно ограничила сферу его действия (вставка 5.1).
Вставка 5.1 Прямая демократия в условиях срочности и войны 1
Принятие решений в условиях прямой демократии требует времени, и результаты могут оставаться неопределенными. Как швейцарское правительство может справиться с этими трудностями во время кризисов в экономике, безопасности или здравоохранении, когда необходимо быстрое принятие решений? Мы должны различать два разных механизма:
Во-первых, в Федеральной конституции есть "положение о срочности (или чрезвычайности)" (ст. 165). Она уполномочивает парламент в случае необходимости принятия срочных мер принимать законы без референдума (dringlich erklärte Bundesgesetze). После чрезмерного использования в 1930-х годах положение о срочности дважды пересматривалось. Первая поправка, внесенная в 1939 году, ограничивала понятие "срочности" и требовала абсолютного большинства членов каждой палаты. В 1949 году была принята вторая поправка, устанавливающая временные рамки. Согласно этим правилам, законы вступают в силу немедленно, но ограничены во времени. Если закон имеет конституционную основу, он становится предметом необязательного и "отменяющего референдума". Это означает, что закон отменяется через год, если его не одобрит народ. Федеральное собрание может принимать даже срочные законы, не основанные на Конституции. Такой срочный федеральный закон "должен быть отменен через год после принятия Федеральным собранием , если за это время он не был одобрен народом и кантонами" (ст. 165.3 ФК 1999). Таким образом, с 1949 года прямая демократия больше не обходится без положения о срочности , а лишь приостанавливается максимум на один год.
На практике Федеральное собрание по-прежнему широко трактует понятие "срочность". Таким образом, старая критика Ауэра (Auer, 1976) о том, что фактический регламент по-прежнему предоставляет слишком много полномочий Федеральному собранию , вполне оправдана. С другой стороны, нельзя отрицать, что законодательство в условиях прямой демократии требует слишком много времени, если парламентские решения должны приниматься в экстренных ситуациях, таких как природные катастрофы или - в последнее время - экономические катастрофы и катастрофы в области здравоохранения.
Помимо положения о срочности , используемого Федеральным собранием , швейцарский парламент делегировал или признал полномочия срочности Федерального совета во время мировых войн I и II . Эти "полные полномочия", не упомянутые в Конституции 1874 , но предоставленные Федеральному совету в 1914 и 1939 годах, включали в себя все меры, необходимые для обеспечения выживания населения, в частности, в отношении поставок продовольствия. Используя свои "полные полномочия" во время Второй мировой войны , Федеральный совет издал около 1800 чрезвычайных ордонансов, в то время как Федеральное собрание за тот же период с 1939 по 1945 год приняло всего 220 законов и ордонансов. Чрезвычайные ордонансы Федерального совета подлежали определенному контролю со стороны парламента, но не референдумам . Сегодня статья 185 Конституции прямо разрешает Федеральному совету "издавать ордонансы и постановления в целях противодействия существующим или надвигающимся угрозам серьезного нарушения общественного порядка, внутренней или внешней безопасности". Так, во время пандемии коронавируса Федеральный совет сначала опирался на специальное положение Закона об эпидемиях, а затем и на ст. 185.
Власти также разработали механизмы для лучшей интеграции политических партий, групп интересов и кантонов в процесс законотворчества. Этот предпарламентский процесс состоит из двух основных этапов. Во-первых, Федеральный совет, столкнувшись с необходимостью принятия нового законодательства, назначает исследовательскую группу или комитет экспертов для оценки необходимости и различных вариантов новых правил. Следует отметить состав этих комитетов. Некоторые члены могут быть просто экспертами, но большинство из них сочетают в себе знания и власть. Федеральный совет стремится назначать членов, представляющих точки зрения различных групп, которых в конечном итоге коснется предлагаемое законодательство. Отдельные члены могут иметь репутацию экспертов по тому или иному вопросу, но состав комитета делается максимально представительным, чтобы охватить все позиции, которые могут вызвать разногласия в ходе последующих обсуждений. На основе этих экспертных обсуждений министерство или ведомство, отвечающее за проект, готовит первый вариант законопроекта.
Во-вторых, существует "процедура консультаций" (Vernehmlassung), в принципе открытая для всех желающих. На практике федеральная администрация рассылает первый проект всем кантональным правительствам, политическим партиям, наиболее важным экономическим ассоциациям и другим заинтересованным группам . Однако именно власти решают, кого затронет тот или иной проект, и право на консультации не означает, что власти согласятся с высказанными мнениями. Только после оценки ответов, полученных в ходе этой процедуры, Федеральный совет принимает решение о том, стоит ли продолжать реализацию проекта. Если решение принято, оно направляется в парламент.
Оба элемента предпарламентского процесса преследуют одну и ту же цель: снизить риск оспаривания результатов референдума или, в случае обязательного конституционного референдума , уменьшить шансы на провал в последующем народном голосовании (Neidhart 1970; Papadopoulos 1999, 69-96; Blaser 2003).
5.2 Система разделения власти: Акторы и политический процесс
5.2.1 Действующие лица и их функции
Если в парламентских демократиях принятие решений сосредоточено в руках парламентского большинства и исполнительной власти, то швейцарская система разделения власти несколько сложнее: в ней задействовано большее количество субъектов, которые, хотя и выполняют разные функции, обладают значительным влиянием. Эти субъекты вынуждены сотрудничать, и мы не можем найти один единственный центр власти. На рисунке 5.1 показаны основные участники и представлен законодательный процесс в виде "политического цикла". Начнем с действующих лиц.
Рис. 5.1Законодательный процесс: участники и политический цикл
Парламент: Согласно идеям отцов Конституции 1848 года , две палаты парламента были "высшим органом власти" федерации . И действительно, до сегодняшнего дня парламент обладает большими полномочиями. Помимо своей основной функции законотворчества, он избирает членов Федерального совета и Федерального верховного суда , контролирует администрацию и может вмешиваться во многие дела. Поскольку вотум доверия не позволяет сместить правительство, парламент может свободно критиковать проекты Федерального совета или даже отклонять их. Тем не менее, парламент утратил свое институциональное "верховенство". Его свобода действий ограничена прямой демократией, группами интересов , которые вмешиваются в предпарламентский процесс, и Федеральным советом, который в основном контролирует повестку дня внешней политики и готовит большинство законопроектов. Хотя на бумаге швейцарский парламент является одним из самых влиятельных в сравнении с другими, на практике у него мало ресурсов, чтобы конкурировать с правительством и его администрацией, с одной стороны, и бизнес-интересами и группами гражданского общества - с другой (Vatter 2018, 312ff.).
Прямая демократия: Прямая демократия начала играть важную роль, когда права народа, первоначально ограниченные конституционным референдумом , были расширены до необязательного референдума (1874), а затем и до народной инициативы (1891). В гл. 4 мы обсуждали их влияние в целом.
Группы интересов: Их главной ареной влияния является предпарламентская процедура, которая была институционально оформлена после Второй мировой войны . Отметим, что участие в экспертных комиссиях и предпарламентских консультациях открыто не только для экономических ассоциаций, таких как профсоюзы работодателей и , но и для других организаций, кантонов и даже частных лиц. Мы уже показали, почему в Швейцарии группы интересов имеют большее влияние на предпарламентской стадии, чем в других странах: их дополнительная сила на переговорах заключается в том, что они могут использовать угрозу референдума в качестве пешки. Более того, группы интересов часто играют важную роль в реализации: " социальное партнерство" между трудом и капиталом или государственно-частное партнерство когда-то определяли разработку и проведение экономической и социальной политики и остаются важными (см. вставку 5.2).
Кантоны: В Швейцарии 26 кантонов - это не только в значительной степени автономные , но и более или менее самостоятельные государства. Они также, и все чаще, пытаются повлиять на федеральное правительство, чтобы оно действовало или воздерживалось от определенных действий (например, Cappelletti et al. 2014; Schnabel and Mueller 2017). При этом они извлекают выгоду из своего сильного положения как части федеральной системы, а также из популярной легитимности своих правительств и парламентов. Самоорганизация кантональных правительств в форме "Конференции кантональных правительств" стала влиятельным игроком в швейцарской политике. Представителей кантонов регулярно приглашают в экспертные комитеты или на парламентские слушания. Они также могут напрямую обращаться в федеральный парламент, используя кантональную инициативу (например, Mueller and Mazzoleni 2016).
Федеральная администрация: По мере роста социальной и экономической активности федерации после Второй мировой войны федеральная администрация приобрела большее политическое влияние по двум причинам. Во-первых, у нее есть свои эксперты, которые часто руководят предпарламентским процессом. Во-вторых, она обладает всеми знаниями об обратной связи при реализации и оценке, что, в свою очередь, стимулирует предложения по дальнейшей законодательной реформе. Таким образом, бюрократия также может определять свои собственные интересы.
Федеральный совет: Основная функция Федерального совета - руководство всем политическим процессом. Давая добро на большинство формальных этапов принятия решений, определяя приоритеты по существу и времени, Федеральный совет оказывает большое влияние на политическую повестку дня . В его распоряжении находятся все профессиональные ресурсы администрации, позволяющие ему готовить собственные политические проекты. Однако политическое лидерство Федерального совета ограничено по двум основным причинам: консенсус в многопартийном правительстве труднодостижим и зачастую минимален, а парламент, не обязанный поддерживать правительство из-за отсутствия вотума доверия, всегда может отклонить предложения Федерального совета. Во внешней политике , однако, лидерство Федерального совета более выражено.
5.2.2 Цикл политики
Цикл политики на рис. 5.1 отражает все фазы законодательного процесса. Он задуман как непрерывный процесс решения политических проблем, который начинается с первых предложений по новому законодательному акту и условно заканчивается его реализацией и оценкой. На каждом этапе процесса переговоры и соответствующие решения могут привести к модификации, радикальным изменениям или даже к отказу от проекта. Если программа вступает в заключительную фазу, это еще не конец: рано или поздно опыт реализации приведет к новым предложениям по реформе, и политический цикл начнется заново.
Предпарламентская процедура: Цикл начинается с предложений о принятии нового закона или поправки к конституции . Это может произойти благодаря народной инициативе , парламентским инструментам или администрации, которая является неформальным порталом для групп давления, добивающихся реформ. Если Федеральный совет инициирует процесс, он также организует всю предпарламентскую стадию процесса. В зависимости от вопроса он поручает администрации или уполномочивает экспертный комитет подготовить первый проект. Поскольку большинство экспертов комитета являются также представителями групп интересов , это дает им первый шанс заявить о своей позиции и высказать свое несогласие. Участники заявляют, при каких условиях они будут поддерживать или бороться с законопроектом. Это приводит к взаимной корректировке, например, между работодателями и профсоюзами по реформе системы социального обеспечения . Администрация будет отстаивать свои взгляды и интересы, но также будет выполнять посредническую роль в конфликтах, не поддающихся прямым переговорам между антагонистическими интересами.
В последующем процессе консультаций участвуют другие организации, каждая из которых формулирует позицию, отражающую мнение ее членов. Оценивая результаты этой процедуры, администрация стремится сохранить только те аспекты реформы, которые нашли достаточную поддержку, и не допустить, чтобы участники оказались в худшем положении, чем раньше. Если (модифицированный) проект отвечает этим условиям, у Федерального совета есть все основания полагать, что участвующие субъекты поддержат поправку к Конституции в ходе обязательного голосования или воздержатся от необязательного референдума в гораздо более частом случае обычного законодательного предложения. В форме "Послания Федерального совета" проект переходит в парламентскую процедуру.
Парламентская процедура: Каждый проект должен получить большинство голосов в обеих палатах. Если в Государственном совете и Национальном совете возникают разногласия по существу, организуются переговорные процедуры между палатами, чтобы прийти к единому решению. Если это невозможно, проект проваливается. В течение долгого времени в XX веке федеральные палаты имели репутацию слабого парламента, слишком часто и легко соглашавшегося на компромиссы между корыстными интересами на предпарламентской стадии. Сегодня такая оценка, безусловно, ошибочна (см. Sciarini et al. 2015, 34ff.). В 1990-е годы парламент значительно реформировал свою организацию и процедуры, что привело, в частности, к усилению комитетов по законодательству. Эти постоянные комитеты стали центрами интенсивных обсуждений и переговоров. Эмпирические исследования показывают, что сегодня парламент вносит изменения в проекты Федерального совета гораздо чаще, чем раньше (Lüthi 1997; Jegher 1999; Vatter 2018, 302). Парламент также реализует свои собственные проекты с помощью парламентской инициативы , которая обходит некоторые аспекты предпарламентского процесса. 2
Как уже упоминалось ранее (гл. 4), менее 7% законопроектов, принятых парламентом, оспариваются на необязательном референдуме. Это означает, что палаты, похоже, умеют избегать риска референдума. Это объясняется несколькими факторами. Проект, прошедший предпарламентские процедуры, имеет свою историю: парламент знает, какие вопросы вызывали споры, а какие были приняты единогласно, и знаком с позициями всех важных игроков, включая Федеральный совет. Многие депутаты поддерживают тесные отношения с группами интересов , чьи позиции они поддерживают. Изменения на всех этапах процедуры документируются для каждой статьи нового законопроекта. Таким образом, депутаты и их политические группы знают все о трудностях и недостатках любого компромисса , который был достигнут, и могут оценить прочность решения. Различные парламентские группы в равной степени стараются снизить риск созыва референдума и ищут компромисс , который поддержат как можно больше партий.
Процедура прямой демократии: Наше описание кампании по проведению референдумов в гл. 4 оставило открытым один вопрос (Sciarini and Trechsel 1996): как получилось, что, казалось бы, хорошо сбалансированный проект вызывает оппозицию, а оппоненты пользуются шансом провести необязательный референдум? На этот вопрос есть несколько ответов.
Во-первых, референдум может быть назначен одной из правительственных партий. Как уже говорилось, консенсус между четырьмя из них достигается не всегда (Traber 2015). Одна или в редких случаях две партии заявляют о своей оппозиции в парламенте, и узкое большинство, не поддаваясь на уговоры оппозиции, идет на риск или даже принимает вызов, чтобы его законопроект прошел проверку народным голосованием. Иногда референдум инициируется кантональным отделением политической партии, несмотря на поддержку правительственного проекта ее национальным отделением. Это связано с тем, что политические партии так же "федеральны", как и политическая система, и девиантные позиции кантональных партий не могут быть пресечены национальной партией. В схожих ситуациях и способах к проведению референдума призывают сильные группы интересов .
Во-вторых, инициировать референдум могут и небольшие политические партии или даже низовые движения, и в редких случаях они могут даже добиться успеха. Например, в 1969 году студенты Швейцарского федерального технологического института провели референдум против нового закона о своем университете и выиграли его (APS 1969). Несмотря на то, что успех небольшой партии или группы аутсайдеров случается редко, иногда они мобилизуют значительную часть электората. Это означает, что компромисс между политическими элитами не всегда принимается простыми людьми.
В-третьих, если консенсус между политическими элитами неустойчив, небольшой аутсайдер может запустить цепную реакцию, в результате которой другие игроки или даже правительственные партии отступят и присоединятся к референдуму. Это напоминает грузовой корабль с едва закрепленными бочками. Если одна из бочек освободится и перевернется с одного борта на другой, за ней последует множество бочек, и корабль перевернется. Такие случаи трудно предсказать. Несмотря на то, что случаи референдума составляют менее 7 % (один из 15) всех законодательных проектов, они иногда становятся неожиданностью для политической элиты.
Вердикт народа является обязательным и имеет немедленное действие. В случае референдума проект принимается или проваливается. В случае принятия поправки к Конституции ее реализация может занять больше времени, если для этого необходим исполняемый федеральный закон , который должен пройти новый политический цикл. Это будет особенно сложно, если поправка вызвана народной инициативой , принятой против (значительного) большинства среди политических элит.
Административная процедура: После того как проект получил одобрение парламента и набрал необходимое большинство голосов на всенародном голосовании, он вступает в силу. Реализация - важная часть политического цикла (например, Varone 2007; Kissling-Näf and Wälti 2007; Sager et al. 2018). Во многих случаях для надлежащей реализации необходимо разработать или пересмотреть политические программы. Поскольку большинство программ реализуется в тесном сотрудничестве с кантонами, проводятся переговоры с их администрациями. Одной из особенностей швейцарского федерализма является то, что национальные власти имеют мало возможностей для принуждения и с большим уважением относятся к автономии и предпочтениям кантональных властей в процессе реализации . Сопротивление кантонов может помешать реализации. И наоборот, переговоры и компромиссы могут привести к интенсивному сотрудничеству , что, в свою очередь, облегчает реализацию федеральной политики . Таким образом, мы можем говорить о форме вертикального разделения власти и на этом этапе. Оценки, наконец, могут дать толчок новым политическим циклам (см. Sager et al. 2017).
Вставка 5.2 Социальное партнерство и государственно-частное партнерство - вторая арена разделения власти
A)
Социальное партнерство
В первые десятилетия XX века промышленные отношения между трудом и капиталом характеризовались классовой борьбой , забастовками и локаутами. Это закончилось накануне Второй мировой войны , когда Федеральный совет призвал руководителей организаций работодателей и рабочих машиностроительной промышленности разрешить свои конфликты путем переговоров и сотрудничества , что помогло бы лучше преодолеть экономический кризис. Это ознаменовало начало новой эры: "Конвенция о мире в сфере труда" (Arbeitsfrieden) 1937 года предложила работодателям и профсоюзам решать все свои конфликты путем переговоров и отказаться от забастовок и локаутов. В последующие десятилетия подобные конвенции были заключены в большинстве других отраслей. Таким образом, производственные отношения характеризуются как "социальное партнерство" (Sozialpartnerschaft), что приводит к типичной модели социальной политики . Социальная политика разрабатывалась на договорной основе между работодателями и профсоюзами, круг бенефициаров ограничивался рабочей силой в соответствующих отраслях. Обе стороны опирались на принцип "субсидиарности" : вмешательство государства должно быть исключением, ограниченным теми проблемами, которые социальное партнерство не в состоянии решить. Эта модель "либерального государства всеобщего благосостояния" постепенно менялась в последние десятилетия. Как и в других странах, глобализация несколько снизила переговорную силу профсоюзов . Поскольку договорной путь стал для них невыгодным, они изменили свою стратегию и стали опираться на законодательство. Переход от договора к публичному праву превратил Швейцарию в "нормальное" государство всеобщего благосостояния , все больше и больше отвечающее за все виды социальной политики . Профсоюзы добились успеха, потому что их законодательная стратегия позволила всем людям, а не только тем, кто работает в промышленности, пользоваться социальным обеспечением и защищать его преимущества также путем народного голосования (Trampusch 2010). До сих пор работодатели и профсоюзы сохраняли социальное партнерство в своих руках, в то время как ЕС стремится получить контроль над швейцарскими производственными отношениями. В настоящее время это один из основных вопросов переговоров между Швейцарией и ЕС , которые стремятся поставить свое сотрудничество на более прочную основу.
B)
Государственно-частные партнерства
Интенсивное сотрудничество между государственными и частными структурами известно в большинстве экономически развитых демократических стран. В Швейцарии оно имеет давние традиции. Уже в конце XIX века частные организации, особенно в сельском хозяйстве, выполняли определенные функции для федерального правительства, которое в то время не имело собственной профессиональной администрации (Vatter 2018, 174). Действительно, швейцарские правительства на всех уровнях стремились избежать создания большого бюрократического аппарата. По возможности власти предпочитали использовать частные организации или создавать получастные (полугосударственные) организации для реализации государственной политики. В сельском хозяйстве десятки полугосударственных организаций предлагали и контролировали нормативные акты, а также организовывали ценообразование, распределение и сбыт продукции (Jörin and Rieder 1985). Интенсивное сотрудничество между частными организациями и государством также известно как " неокорпоративизм ". Однако мы сомневаемся, можно ли говорить о неокорпоративизме в случае Швейцарии (см. также Vatter 2018, 203ff.). В других странах этот термин обозначает трехсторонние договоренности между трудом, капиталом и государством, направленные на регулирование экономических конфликтов путем согласованных действий. Швейцарский случай отличается по многим параметрам. Во-первых, здесь нет равновесия сил между работодателями и профсоюзами: последние слабее. Во-вторых, согласованных действий часто удается избежать из-за децентрализации и значительных различий в разных секторах экономики. В-третьих, договоренности между частными структурами и государством также включают в себя социальную, культурную или экологическую политику и не всегда являются трехсторонними, но иногда бывают двусторонними и конкурентными, как в плюрализме . Поэтому правильнее говорить о государственно-частном партнерстве.
С 1990-х годов государственно-частное партнерство претерпело значительные изменения. В условиях либерализации и глобализации многие полугосударственные или полугосударственные организации исчезли или были приватизированы. Особенно это касается сельского хозяйства - области, где правила Всемирной торговой организации (ВТО) заставили Швейцарию отказаться от традиционного протекционизма . Хотя многие государственно-частные партнерства все еще существуют или распространяются на новые сферы, либерализация обычно приводит к более ограниченной роли "государства" и подверженности "частников" конкуренции как внутри страны, так и за ее пределами (Mach 2007, 2014).
5.3 Особенности разделения власти
5.3.1 Основные характеристики политического компромисса: нет одного победителя, все в чем-то выигрывают
Весь политический процесс направлен на достижение политического компромисса . Вместо (небольшого) большинства, которое навязывает свое решение (большому) меньшинству, мы находим взаимное приспособление : нет победителя, каждый что-то выигрывает. Некоторые люди объясняют такое поведение специфической "швейцарской" культурой. Действительно, есть некоторые исследования, которые показывают такие различия: Например, немецкая экономическая элита меньше стремится к компромиссу в конфликте и больше использует иерархическую власть, чем их швейцарские коллеги (Kopper 1993). Однако с точки зрения политологии влияние институтов представляется первостепенным. Проблема референдума, сильное влияние кантонов и групп интересов , а также многопартийная система представляют собой грозные пункты вето, которые просто не позволяют принимать решения большинством голосов и вынуждают политических игроков сотрудничество и компромисс. Это означает, что каждый участник должен отказаться от некоторых своих ожиданий, что не всегда легко (вставка 5.3).
Вставка 5.3 "Нет победителя, который забирает все, каждый выигрывает что-то свое": Условия хорошего или плохого компромисса
Контекст
Идея о том, что "ни один победитель не получает все, все что-то выигрывают", не всегда срабатывала. Взаимная корректировка была наиболее успешной в период до 1970-х годов, когда экономический рост позволил распределить больше общественных благ. После Второй мировой войны II - опыта, объединившего маленькую страну, - многие старые антагонизмы между идеологиями исчезли. Необязательных референдумов было мало, а процент успеха обязательных был высоким.
Достичь консенсуса стало сложнее после рецессии 1970-х годов. В условиях снижения темпов экономического роста после первого нефтяного кризиса стало меньше излишков, которые нужно было распределять. Политическое перераспределение в социальном обеспечении и системе здравоохранения превратилось в игру с нулевой суммой: что выигрывал один участник, то проигрывал другой. Экологическая устойчивость стала политическим вопросом и вызвала новые конфликты и акторов. Партийная система раздробилась, возникли новые социальные движения . В конфликтах по поводу индустриальных и постиндустриальных ценностей, а также с ростом неолиберализма и неоконсерватизма часть базового швейцарского консенсуса растаяла. В конце 1980-х годов важные законодательные акты не были приняты или остались незавершенными. В последние три десятилетия глобализация действовала как давление извне, что привело к более быстрым и масштабным шагам в области политических инноваций , но также и к большей поляризации , определению победителей и проигравших интернационализации , и углублению старых расколов , например, между городом и деревней.
Вопросы
Осуществимость принципа "победитель не получает все, каждый выигрывает что-то свое" во многом зависит от конкретного вопроса. Пока речь идет о деньгах и пока их много, можно легко достичь компромисса . Но в конфликтах могут участвовать и "неделимые" товары. Например, в 1977 году Федеральный совет предложил ввести переход на летнее время в соответствии со многими западноевропейскими странами. Фермеры отказались переводить часы на час вперед весной и обратно осенью, утверждая, что их коровы будут давать меньше молока. Типичный швейцарский компромисс здесь был невозможен: перевод часов на полчаса никому бы не помог. Хорошо организованным фермерам не составило труда потребовать проведения референдума, и их требование было успешно выполнено. Однако жить на "островке времени" в центре Европы было не очень практично. Через два года парламент принял новый законопроект, и фермеры сдались. Аналогичным образом компромисс может быть очень трудным, если вопрос затрагивает моральные ценности, такие как аборт или однополые браки. Многие люди считают такие темы принципиальным вопросом. В отличие от перехода на летнее время , прагматичный опыт не изменит предпочтений, потому что интерпретации будут идти в обе стороны. В Швейцарии вопрос об абортах привел к нескольким народным голосованиям, инициированным обеими сторонами. Однако ни сторонники либерализации , ни консервативные противники, считающие статус-кво слишком либеральным , не смогли получить большинства. Даже федералистская идея предоставить право решать кантонам была отвергнута: в то время как либералы допускали, что кантоны могут практиковать различные решения, консерваторы настаивали на том, что ни в одном кантоне не должна быть разрешена либерализация . В других странах такие тупиковые ситуации часто разрешаются, когда выборы приводят к новому большинству и новому правительству. Но не так в Швейцарии, где правительственная коалиция остается прежней. Тупик длился более 20 лет, прежде чем было найдено решение. Этот пример показывает, что взаимное приспособление имеет свои пределы и в швейцарской политике.
Что такое хороший компромисс?
Очевидно, что существуют компромиссы и компромиссы . Ключевое различие между хорошими и плохими компромиссами заключается не столько в том, сколько людей или групп могут с ними жить, сколько в том, кто платит за них цену. Хорошие компромиссы в этом смысле - это те, чьи издержки несут те, кто участвует в их создании. Если работники соглашаются работать больше за ту же зарплату, но взамен получают дополнительную неделю отпуска, то и затраты, и выгоды от компромисса ложатся на них. Если же дополнительный отпуск финансируется исключительно за счет снижения социальных льгот, предоставляемых будущим работникам, то издержки компромисса перекладываются на группы, не имеющие никакого представительства и влияния. Это одна из причин, по которой швейцарская процедура консультаций предусматривает обратную связь со всеми затронутыми сторонами, даже если этого зачастую трудно добиться. Это также означает, что для того, чтобы быть услышанными, интересы должны быть организованы политически.
5.3.2 Техника политического компромисса: компенсации, превращающие конфликт из игры с нулевой суммой в игру с положительной суммой
Теоретически консенсус требует оптимального по Парето решения , при котором ни один из участников не останется в проигрыше. Как показано во вставке 5.3, соблюсти это условие может быть сложно или даже невозможно. Например, во времена всеобщего сокращения бюджета компромиссы должны распределять потери, и одной из немногих возможностей достичь консенсуса является " симметрия жертв" , при которой каждый актор считает, что другие согласны нести такие же потери, какие он готов заплатить. Но даже в обычных условиях оптимальные по Парето решения не всегда находятся под рукой. Подобно жителям вокруг аэропортов или вдоль оживленных дорог, которые иногда получают вознаграждение за свои жертвы в пользу других, участники политического процесса получают компенсацию . Компенсация облегчается, если расширяется повестка дня вопросов, подлежащих обсуждению, или увеличивается число участников. Компромисс , достигнутый в таких условиях, может оказаться малоэффективным, если он нарушает знаменитое правило Тинбергена: голландский экономист Ян Тинберген утверждал, что "для успешного достижения n независимых политических целей необходимо как минимум столько же независимых политических инструментов" (Schaeffer 2019).
5.3.3 Сотрудничество, доверие и делиберативные процессы обучения
Теория игр показывает, что в одной игре заинтересованные участники отказываются от сотрудничества , если оно сулит им дополнительную прибыль. Этот риск значительно снижается, если одни и те же акторы играют во многих играх . В этом случае игроки могут взаимно санкционировать дезертирство, которое становится менее привлекательным. Именно так и происходит при стабильном разделении власти, поскольку это позволяет игрокам развивать взаимное доверие. Дополнительное преимущество для сотрудничества обнаруживается, если в политике присутствуют различные расколы , для которых противостоящие лагеря, например, левые или молодые, не совпадают. Это приводит к созданию различных коалиций по разным вопросам, закрепляя важный аспект текущего процесса разделения власти: политические акторы, противостоящие сегодня по одному вопросу, могут оказаться партнерами по коалиции завтра по другому вопросу. Взаимное уважение и дружеские отношения даже с сегодняшним оппонентом - вот результат.
Действительно, в исследованиях, посвященных обсуждению, приводятся эмпирические доказательства того, что в условиях разделения власти политические оппоненты испытывают больше уважения друг к другу и больше прислушиваются к аргументам другой стороны, чем в условиях мажоритарного правления (Bächtiger et al. 2005; см. также Bernauer and Vatter 2019). Таким образом, разделение власти позволяет проводить совещательные процессы обучения. Однако слабым местом является то, что условия для смены коалиций создаются не всегда. Например, в 1980-х годах три правоцентристские партии регулярно брали верх над небольшими лево-зелеными партиями по основным вопросам государственного финансирования , энергетики и окружающей среды. За ширмой общепартийного разделения власти проводилась неформальная мажоритарная политика. Это плохая констелляция - вместо того, чтобы сочетать преимущества, неформальная мажоритарная политика и формальная политика разделения власти сочетают недостатки: правящее большинство отказывается идти на компромисс и не подвергается риску потерять власть в результате конкурентных выборов, как это было бы в мажоритарной системе. В таком положении "вечное" большинство может позволить себе не учиться - для Дойча (1967) патологическому использованию власти.
5.3.4 Политический элитизм и его пределы
Разделение власти порождает сильные формальные и неформальные контакты между всей политической элитой. Ранняя теория Липхарта (1969) " консоциационизма" предполагает, что разделение власти также ведет к развитию общих ценностей и установок. 3 Элиты развивают общий способ понимания проблем, которые необходимо решить, и учатся принимать перспективы, выходящие за рамки их специфических групповых интересов. Означает ли это, что разделение власти ведет к созданию картеля "истеблишмента", нейтрализуя конкуренцию на выборах и отменяя демократическую подотчетность ? В случае Швейцарии можно утверждать, что выборы действительно не приводят к смене ролей между правительством и оппозицией и поэтому играют незначительную роль для демократического контроля. Прямая демократия, однако, является сильным корректором элитарного консорциума . Каждая политическая партия и ее лидеры должны регулярно защищать свои решения перед народным голосованием. Это накладывает как процедурные, так и содержательные ограничения на элитарность.
5.4 Критики швейцарской демократии консенсуса
5.4.1 Референдум как инструмент корыстных интересов
Мы уже показали, что референдум - это пешка в руках заинтересованных групп , дающая им дополнительное влияние во всех вопросах законодательства. Таким образом, прямая демократия, вместо того чтобы быть голосом народа, отчасти стала инструментом корыстных интересов. Действительно, эта критика имеет под собой основания, особенно в течение длительного периода, когда швейцарский парламент был слаб и часто принимал предпарламентские компромиссы , достигнутые группами интересов без особых изменений. Один известный конституционалист дошел до того, что сказал, что закон больше не является результатом парламентских процедур, а результатом переговоров между недемократическими, корыстными интересами (Huber 1971).
Сегодня образ Verbandsstaat, то есть государства корыстных интересов, доминирующего в парламенте, гораздо меньше соответствует политической реальности. Парламент не только стал более активным в формировании законодательства (Sciarini et al. 2015; Sciarini 2007), но и в результате глобализации некоторые из самых сильных групп интересов на внутреннем рынке, а именно сельское хозяйство и промышленность, утратили некоторое влияние. Кроме того, многие традиционные коалиции, например, в промышленности или между работодателями и профсоюзами, разделились на ориентированные на торговлю и протекционистские, зачастую нейтрализуя друг друга.
5.4.2 Неравенство влияния
Слабым местом демократического плюрализма является то, что он не может гарантировать честную конкуренцию в том смысле, что все группы интересов и партии имеют одинаковые шансы на политическое влияние . Согласно теории коллективных действий (Olson 1965), переговорная сила группы зависит от двух факторов: ее организационных способностей (например, мобилизовать членов) и ее способности отказывать во взносах, в которых нуждаются другие участники. Это приводит к резкому неравенству влияния. На переговорах и в законотворчестве путем взаимного приспособления "имущие" оказываются в более выгодном положении, чем "неимущие", чей отказ идти на компромисс остается безрезультатным. Более того, организации, отстаивающие конкретные краткосрочные выгоды для своих членов, скорее всего, окажутся сильнее тех, кто отстаивает общие и долгосрочные интересы.
Крупные компании, например, могут легко мобилизоваться против новых правил на своем рынке. Их угроза покинуть Швейцарию - весомый аргумент для парламента, чтобы не принимать такой законопроект. С другой стороны, организации потребителей сталкиваются с большими трудностями. Они представляют собой гораздо более крупные, но, вероятно, менее влиятельные группы. Их интересы могут противоречить друг другу, как это можно продемонстрировать в случае с генной инженерией: часть потребителей может поддерживать генетически модифицированные продукты, и только другая часть мобилизуется против них. Единственное средство организаций потребителей - потребительский бойкот, редко эффективный в краткосрочной перспективе. Поэтому они не обладают правдоподобной угрозой и не имеют преимущества в переговорах. Экологические группы особенно сталкиваются с проблемой борьбы за долгосрочное общественное благо, от которого никто не может отказаться, например, за чистый воздух и реки. Они популярны и превосходят по числу членов крупнейшие политические партии. Однако, столкнувшись с корыстными интересами бизнеса, они не могут сформулировать сопоставимые угрозы.
В целом переговоры не обязательно устраняют двойное возражение против политического плюрализма : "имущие" сохраняют свое преимущество над "неимущими", а переговоры между группами интересов способствуют получению конкретных краткосрочных выгод в ущерб общим долгосрочным интересам (Scharpf 1970; Huber 1971, 589-630). Можно возразить, что эти неравенства не свойственны швейцарской полупрямой демократии , а применимы ко всем плюралистическим системам. Более того, ведение переговоров в тени прямой демократии дает еще более слабым акторам, отстаивающим разрозненные интересы, шанс использовать референдум в качестве последнего средства.
5.4.3 Отсутствие инноваций?
Переговоры и компромисс , по-видимому, обеспечили важные преимущества. В отсутствие электоральных изменений не происходит резких разрывов в федеральной политике. Отрезвляющий эффект переговоров охлаждает идеологическую непримиримость и способствует выработке прагматичных решений. Сотрудничество в комитетах, правительстве и парламенте приводит к взаимным корректировкам , в ходе которых происходит процесс обучения по вопросам существа законодательства. Достижение удовлетворительного компромисса может занять больше времени, чем решение большинства, но как только соглашение становится законом, большинство участников готовы его принять. Это повышает шансы на реализацию новых законов и программ (Abromeit and Pommerehne 1992; Armingeon 2003; Abromeit 1993; Poitry 1989) и способствует принятию устойчивых политических решений (Hirschi et al. 2002).
Тем не менее, критика консенсусной демократии столь же стара, как и ее восхваление. Политологи отмечают, что консенсусная демократия делает невозможной сильную оппозицию. Выборы не дают возможности правительству и оппозиции поменяться местами, как это происходит в чистых демократиях большинства. Поэтому швейцарской системе не хватает более масштабных инновационных процессов и процессов социального обучения, которые происходят при полной смене власти - это страна не революций, а эволюций.
Два ученых предложили радикальные изменения для стимулирования инноваций. Политолог Раймунд Германн (1975) предложил сценарии комплексной институциональной трансформации в мажоритарную парламентскую систему. Он сосредоточился на проблеме инкрементализма во внутренней политике и последующей европейской интеграции . По его мнению, швейцарцы должны были адаптироваться к гораздо более быстрому темпу принятия решений в ЕС (Germann 1990). Экономист Сильвио Борнер (Borner et al. 1990, 153ff. и 169ff.; Borner and Rentsch 1997), в свою очередь, сосредоточился на негативных экономических последствиях переговорной практики. По его мнению, сильные позиции групп интересов в законодательном процессе привели швейцарские предприятия к поиску государственной ренты вместо того, чтобы использовать свой шанс на рынке. Промышленность, получая краткосрочные выгоды от протекционизма , в долгосрочной перспективе теряет способность к инновациям и конкуренции на международных рынках.
Предложение Германа и Борнера было однозначным: больше конкуренции необходимо как для швейцарской политики, так и для швейцарской экономики . Их послание не было оценено ни политиками, ни общественностью. Причина проста: оба были достаточно честны, чтобы назвать цену большей политической конкуренции . Создание двухполярной конкурентной системы потребовало бы не только меньше прямой демократии, но и больше централизации и меньше двухпалатного федерализма . Прямая демократия и федерализм , однако, являются священными в глазах как граждан, так и политиков. Поэтому швейцарцы придерживаются консенсусной демократии.
5.5 Демократия консенсуса в условиях стресса
5.5.1 Кризис "Конкорданца" 2008 года
Последние три десятилетия принесли все большую волатильность на выборах . В период с 1991 по 2007 год Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei [SVP]) более чем удвоила свою долю в электорате, стала крупнейшей политической партией в стране и получила второе место в Федеральном совете в 2003 году. Их успех был достигнут за счет политического центра, радикалов (Freisinnig Demokratische Partei [FDP]) и христианских демократов (Christlichdemokratische Volkspartei [CVP]), в то время как левые социал-демократы (Sozialdemokratische Partei der Schweiz [SPS]) и зеленые сначала набрали силу, затем долгое время стагнировали и в итоге снова набрали силу на выборах 2019
Рис. 5.2Места в Национальном совете пяти основных политических партий, 1919-2019 гг. (Источник: собственный рисунок на основе данных Bundesamt für Statistik [BFS; 2019])
Многие из малых партий не выжили, исчезли с политической арены или слились с другими, как, например, либералы с радикалами (СвДП). Повышенная электоральная волатильность сама по себе не является чем-то экстраординарным, но она сопровождалась ростом политической поляризации . SVP, поглотив старые партии ксенофобов, сдвинулась вправо и во многих вопросах атаковала не только левых, но и центр. Это значительно изменило швейцарскую партийную систему. Буржуазный альянс частично распался, что привело к трехполюсной системе политических сил: популистские правые, зелено-социалистические левые и раздробленный центр.
Возвышение SVP началось в 1992 году, когда ее фактический лидер Кристоф Блохер успешно мобилизовал силы против договора о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) . Она стала партией евроскептиков и впоследствии систематически выступала против Конкорданса также по вопросам иммиграции , социальной политики , и институциональной реформы. Изначально ограничиваясь электоратом протестантских немецкоязычных кантонов, SVP впоследствии завоевала новых избирателей по всей Швейцарии и из всех социальных слоев. Партия гораздо более профессиональна в своей организации и имеет много ресурсов для проведения дорогостоящих кампаний. Она продвигает свой националистическо-консервативный профиль в агрессивном, часто популистском стиле (Mazzoleni 2003), становясь, таким образом, разработчиком политической повестки дня в средствах массовой информации.
Это стало выливаться в нечто большее, чем "просто" оппозиция по конкретным вопросам . Другие партии, соответственно, обвинили SVP в предательстве духа и работы Konkordanz . Это обвинение было выдвинуто, в частности, против Блохера . Избранный в 2003 году вторым представителем своей партии в Федеральном совете (см. выше, раздел 5.1.1), Блохер продолжал действовать в качестве неформального лидера SVP. В конце 2007 года коалиция социал-демократов , христианских демократов и "зеленых" успешно спланировала его замену на более умеренного члена SVP. Реакция партии была яростной. Она заявила, что не чувствует себя больше представленной в Федеральном совете, исключила двух действующих членов федерального совета, избранных членами SVP, из своей парламентской группы и заявила о "фундаментальной оппозиции" правительству.
Этот инцидент перерос в настоящий кризис Konkordanz , пусть и на довольно короткий срок. 4 Сама "фундаментальная оппозиция" SVP просуществовала всего год (Church and Vatter 2009). Ее лидеры поняли, что одна партия не сможет разрушить систему разделения власти: институциональные ограничения для сотрудничества между остальными правительственными партиями были сильнее. Поэтому, когда в конце 2008 года один из двух (бывших) министров SVP ушел в отставку, партия быстро заняла его место и даже вновь предложила Блохера , против которого большинство других партий по-прежнему решительно возражали. В результате компромисса был избран не Блохер , а бывший лидер партии - пусть и с перевесом в 122 голоса против 121 за более умеренного члена SVP (APS 2008).
Последний шаг правительственной реинтеграции крупнейшей политической партии произошел в конце 2015 года, когда еще один бывший член SVP вышел из состава партии. На этот раз Блохер не проявил никакого интереса, и партия выдвинула трех официальных кандидатов, по одному от каждого лингвистического региона . В итоге был выбран франкоязычный Ги Пармелен, ставший первым федеральным советником от SVP, говорящим на этом языке (APS 2015). Таким образом, была восстановлена (скорректированная) магическая формула 2003 года: две SVP, две SPS, две FDP и один член CVP. Все прошедшие с тех пор выборы в правительство (в 2018 и 2019 годах) подтвердили такое распределение мест .
5.5.2 Разделение власти в поляризованном парламенте
Растущая политическая поляризация ставит вопрос о том, возможен ли еще парламентский компромисс . Действительно, до конца 1980-х годов относительно стабильный блок из трех буржуазных партий не испытывал особых трудностей с поиском большинства в случае оппозиции слева. С частичным распадом буржуазного блока, похоже, это уже не так. SVP выступает в качестве оппозиции по конкретным вопросам почти так же часто, как социал-демократы (Smartmonitor 2019), поэтому правительственная коалиция подвергается оппозиции с обеих сторон. Неудивительно, что сегодня СМИ часто обвиняют парламент в неспособности достичь консенсуса.
Исчерпывающий анализ около 8000 решений Национального совета за период 1995-2004 годов, однако, показывает несколько иную картину (Schwarz and Linder 2007). Блокированные ситуации, когда парламент не может принять решение по какому-либо правительственному предложению, по крайней мере, статистически очень редки, а парламентские решения по-прежнему характеризуются наличием разнообразных побеждающих коалиций, которые варьируются от вопроса к вопросу. В частности, христианские демократы иногда голосуют вместе с социал-демократами и "зелеными", что означает, что Национальный совет практикует более открытую игру по разделению власти, чем в 1980-х годах. В долгосрочной перспективе коалиции по конкретным вопросам также меняются, что свидетельствует о том, что политические тенденции более важны, чем строгие идеологии. Наконец, исследование показывает, что политический центр - христианские демократы и радикалы - является наиболее важным субъектом, формирующим политику на парламентской арене. Их коалиция наиболее успешна в создании победных коалиций (рис. 5.3). Центр также выигрывает от ситуации, когда во многих спорных вопросах предложения левых и правых консерваторов нивелируют друг друга. Эти выводы расходятся с общественным мнением, которое воспринимает SVP как самую сильную силу, определяющую повестку дня. SVP извлекает электоральную выгоду из поляризации , но в какой-то мере расплачивается за свою стратегию яростной и порой популистской оппозиции
Рис. 5.3Наиболее часто побеждающие коалиции в Национальном совете , 1996-2019 [%]. (Источник: собственный рисунок на основе данных Smartmonitor [2019]. Примечание: показаны доли различных победивших коалиций. Буржуазные партии = CVP, FDP и SVP; левоцентристские = SPS [и "зеленые"] и SVP; правобуржуазные = FDP и SVP)
Зарубежные обозреватели иногда называют SVP прототипом европейских популистских партий. Действительно, SVP одной из первых стала выступать против элитарности и обличать своих политических антагонистов с помощью грубой риторики, утверждая, что она является единственным легитимным голосом народа. Постоянная фундаментальная оппозиция и иногда радикальные предложения против европейской интеграции и иммиграции были ключом к ее политическому успеху. SVP стала любимой политической партией всех слоев общества, которые были реальными или воображаемыми проигравшими от модернизации или которым угрожал процесс глобализации. Все эти элементы напоминают популизм правых партий в других европейских странах.
Однако есть и существенные различия. SVP уже несколько десятилетий входит в состав правительства Швейцарии, оставаясь связанной и интегрированной в "большую коалицию " с другими основными партиями. Кроме того, партии не нужно было призывать к более прямой демократии, чтобы лучше отражать волю народа. Вместо этого она использовала инструменты прямой демократии и на собственном опыте убедилась, что не всегда представляет "волю народа". Другие партии жалуются на популизм и радикальные предложения SVP, но никто не пытается исключить их из плюралистического дискурса, как мы можем наблюдать в других странах. Напротив, другие партии научились жить с "прирученной" формой популизма , что является привилегией не только SVP. В этом смысле SVP является одновременно эмблемой и антиномикой популистских партий в других странах.
5.5.3 Давление глобализации
Глобализация открывает национальные экономики , уменьшает экономический протекционизм , стимулирует рыночную конкуренцию , либерализацию и приватизацию. В политическом плане важными регуляторами становятся международные органы и наднациональные организации. Резкое различие между внутренней и внешней политикой исчезает, национальное государство теряет автономию и видит, как исчезает его собственная сфера влияния. Швейцария подвержена всем этим общим последствиям. В гл. 3 мы представили особое положение Швейцарии в процессе европеизации . Хорошие отношения с ЕС имеют первостепенное значение для швейцарской экономики . Не являясь членом ЕС , швейцарское правительство пытается развивать их посредством "двусторонних договоров". За двусторонний путь приходится платить высокую цену. Равное отношение Швейцарии к странам-членам ЕС является законным интересом ЕС . Это означает, что Брюссель оказывает влияние на регулирование гораздо больше, чем двусторонние договоры, при этом швейцарцы не имеют никакого влияния на содержание и развитие ЕС acquis communautaire. Таким образом, сегодня Швейцария в значительной степени интегрирована в европейский рынок и имеет мало шансов не сделать этого. Глобализация в Швейцарии в значительной степени означает европеизацию . Это также привело к изменению политических структур и процессов разделения власти (Fischer 2007, 2014):
Динамика ЕС экономической интеграции ставит швейцарскую политику под постоянное давление. Возможно, это одна из причин того, что разделение власти, несмотря на поляризацию , дает свои результаты.
Повестка дня Брюсселя воспринимается в швейцарской политике как императив либерализации , приватизации и экономических реформ. Европеизация изменила баланс сил. Экспортные отрасли и часть потребительских интересов используют "Брюссель" как своего союзника и стали сильнее. В отличие от них, профсоюзы, фермеры, ремесленники и другие участники внутреннего рынка потеряли значительную часть своего влияния.
Интернационализированное регулирование в Швейцарии по объему и темпам роста превосходит внутреннее законодательство. Именно правительство и его дипломатия определяют повестку дня в международных отношениях и являются субъектами заключения договоров. Парламент участвует в предварительных консультациях, но в случае заключения договора может лишь отклонить или принять предложение правительства. Таким образом, он теряет влияние на многие вопросы.
Эти события привели к созданию своего рода режима двух темпов. Принятие решений в условиях глобализации стало отличаться от традиционных моделей разделения власти. В "глобализированном режиме" исполнительная власть занимает гораздо более центральное место в процессе. Некоторые из классических позиций вето ослаблены: предпарламентские консультации более избирательны, корыстные интересы внутренней политики имеют меньше возможностей для переговоров, а роль парламента в формировании политики снижена. Федерализм - самая сильная позиция вето, помимо референдума, - может быть преодолен, как было показано в разд. 3.5.3 гл. 3. В отличие от постепенного процесса во внутренних делах, формирование политики и -творчество в европеизированных делах развиваются по другой схеме (Mach et al. 2003): инновации проходят быстрее и делают большие шаги.
Однако короткие пути этого процесса, позволяющие обойти или уменьшить право вето многих участников, имеют свою цену. Европеизация и глобализация (заново) порождают множество острых вопросов, усиливая поляризацию среди политических элит, а иногда и между ними и "простыми" людьми. Кроме того, усилились расколы между городскими и сельскими районами, а также между различными социальными слоями, как в восприятии граждан, так и во время некоторых народных голосований (Linder et al. 2008; Seitz 2014; Swissvotes 2019).
5.6 Выводы
5.6.1 Швейцарская демократия: Исключительная система
До сих пор мы обсуждали три основные черты швейцарской демократии: федерализм , прямая демократия и разделение властей. На первый взгляд, эти три черты не являются швейцарскими особенностями: в мире насчитывается около 30 федеративных систем. Прямая демократия практикуется также в отдельных штатах США , а разделение властей можно встретить в Нидерландах и Бельгии . Более того, прямая демократия может сочетаться с мажоритарной демократией , а консенсусная демократия - с представительной системой (табл. 5.2).
Таблица 5.2Различные типы демократии : некоторые примеры
Тип демократии
Представитель
Полупрямая
Мажоритарный
Великобритания
Новая Зеландия
Штаты США
Консенсус
Нидерланды
Бельгия
Швейцария
Именно сочетание разделения властей и прямой демократии ставит швейцарскую систему в противоречие со многими политическими теориями и мейнстримом политической мысли. В отличие от других стран, таких как Нидерланды , например, швейцарская консенсусная демократия - это не результат переговоров между политическими партиями после выборов, а постоянное институциональное ограничение, обусловленное проведением референдума. В США , прямая демократия не практикуется на национальном уровне, как в Швейцарии, и не привела к разделению власти в отдельных штатах. И хотя выборы в парламент являются решающим элементом конкуренции между правительством и оппозицией в Великобритании и Новой Зеландии , в Швейцарии они не имеют такого эффекта. Таким образом, одни и те же институциональные элементы могут функционировать по-разному в разных контекстах, поэтому важно рассматривать их в целом.
Сравним самые разные страны из табл. 5.2: Великобританию и Швейцарию (табл. 5.3). В первой из них, представляющей собой почти идеальный пример мажоритарно-представительной системы, политическая власть сосредоточена в руках партии, получившей большинство голосов. 5 Интенсивные избирательные кампании связаны с жесткой межпартийной конкуренцией , и победитель "забирает все". Избирательная система направлена на создание сильного и стабильного парламентского большинства, состоящего, как правило, только из одной партии. Избранное правительство приступает к реализации программы, предложенной избирателям, но если оно не справляется со своей программой, у оппозиции есть шанс призвать его к ответу и сформировать новое правительство. Возможны сильные инновации , в том числе и против оппозиции. Влияние избирателей можно назвать программным, поскольку именно они выбирают программы основных партий и таким образом определяют политическую повестку на четыре-пять лет. Иногда партийные манифесты предлагают серьезные изменения в политике, поэтому выборы обеспечивают народную легитимность , политические инновации и политические изменения одновременно.
Таблица 5.3Сравнение систем между Великобританией и Швейцарией
Великобритания:
Представительная, мажоритарная демократия
Швейцария:
Полупрямая, консенсусная демократия
Сильная конкуренция между партиями
Победитель забирает все
Слабая партийная конкуренция
Пропорциональное представительство
Периодические выборы приводят к периодической смене власти
Низкая значимость выборов; разделение власти между политическими партиями предотвращает смену власти
Принятие политической программы правительства, опирающегося на парламентское однопартийное большинство
Интеграция культурных меньшинств и конфликтующих групповых интересов; изменение коалиций для решения различных проблем
Большие инновации возможны
Только инкрементные инновации
Политическая легитимность через смену власти или переизбрание правительства, удовлетворяющего ожидания избирателей
Институциональная легитимность через различные формы участия: наиболее важные решения принимаются народом, важные - парламентом, остальные - правительством
Основополагающая идея: политика для народа
Основополагающая идея: политика через народ
Участие в выборах как форма общего и программного влияния: избиратели выбирают правительство и его программу на весь законодательный период
Прямое участие как "однопроблемное" влияние: люди голосуют по конкретным вопросам. Нет стратегической государственной политики, нет влияния избирателей на конкретную правительственную программу
В полупрямой консенсусной демократии, с другой стороны, конкуренция партий низкая, поскольку выборы не могут привести к смене ролей между правительством и оппозицией. Система доверяет окончательному контролю народа над всеми важными вопросами. Легитимность обеспечивается тем, что самые важные решения принимаются непосредственно народом. Пропорциональность выборов и взаимная корректировка при принятии законодательных решений способствуют идее "ни один победитель не забирает все, все что-то выигрывают". При прямой демократии голосование проводится по одному вопросу за раз, и в каждом случае создаются различные коалиции победителей, которые едва ли могут быть предсказаны политическими элитами. Народное голосование, даже при решении фундаментального вопроса, предполагает лишь одно четкое решение, не зависящее от других. Швейцарское правительство, избавленное от страха не быть переизбранным, не будет тратить много времени на программную стратегию. Узкие рамки маневра, налагаемые всепартийным правительством, и постоянный риск поражения на референдуме резко ограничивают любые усилия по разработке комплексных программ и, по крайней мере во внутренней политике, позволяют добиваться лишь постепенного прогресса.
Обе страны, в силу своих особенностей, уникальны. Но если Великобритания с ее Вестминстерской системой стала основной моделью демократии во всем мире, то швейцарское государство с его сочетанием прямой демократии и разделения властей остается исключительным. Швейцарская демократия противоречит распространенному представлению о демократии как о конкуренции между элитами.
5.6.2 Кто имеет большее влияние: Британский или швейцарский избиратель? Компромисс между выборами и прямым участием
Сравнение Великобритании и Швейцарии выявило фундаментальные различия в том, как реализуется идея демократии как "правления народом". Это не только различия в "системах", но и различия в том, как граждане могут влиять на политику. Британский избиратель выбирает путем голосования за одного кандидата - какую политическую партию, ее лидера и ее программу следует утвердить или отстранить от власти. Выбор каждого британского избирателя имеет огромное значение. Победа или поражение партии на парламентских выборах определяет политическое будущее страны, и даже лондонские фондовые рынки реагируют на это ростом или падением. Однако между двумя выборами британский избиратель мало что может сказать, а правящее правительство не слишком впечатляют плохие показатели популярности в опросах. Премьер-министру, пока ее большинство в парламенте не окажется под угрозой из-за вотума недоверия, мало чего стоит опасаться из-за опросов. У нее будет достаточно времени, чтобы выполнить то, что она обещала перед выборами.
В отличие от этого, швейцарский избиратель знает, что после выборов, скорее всего, будет то же самое четырехпартийное правительство, что и раньше. Колебания на выборах могут привести к некоторым изменениям в относительном влиянии партий в парламенте и даже к незначительным корректировкам в составе правительства. Но, оглядываясь на последние 60 лет, избиратель может быть уверен, что у власти будет находиться всепартийное правительство, сформированное пропорционально относительной силе крупнейших партий. Швейцарский фондовый рынок тоже не впечатлен. Однако между двумя выборами швейцарский избиратель дополнительно реализует свое право на прямое участие: говоря "да" или "нет", он оставляет за собой последнее слово по многим важным решениям, подготовленным парламентом. Очевидно, что британские граждане имеют максимальное влияние на выборы, но не имеют права прямого демократического выбора. Для граждан Швейцарии все наоборот. В связи с этим возникают два вопроса.
Первый вопрос: можно ли получить и то, и другое, то есть иметь максимальное влияние как через выборы, так и путем прямого участия? Ответ - нет. Хотя идея более демократического влияния как через выборы, так и через прямую демократию заманчива, она просто не может быть реализована в рамках одной и той же политической системы. В Швейцарии институциональный переход к более избирательной конкуренции возможен только за счет сокращения импорта прямой демократии, в частности, референдума, который требует разделения власти между парламентом и правительством . Аналогичным образом, регулярные референдумы в Великобритании разрушили бы основную идею ее политической системы, а именно концентрацию власти в руках сильного правительства, которое, опираясь на парламентское большинство, может реализовать свою программу и вопреки воле оппозиции. Существует компромисс между влиянием путем выборов и прямым участием: чем больше политическая система реализует высокое влияние избирателей на путем выборов, тем меньше она может предоставить влияния путем прямого участия, и наоборот (Linder 1991, 49). На рисунке 5.4 представлен этот компромисс и показаны некоторые образцовые государства.
Рис. 5.4 Влияние граждан в мажоритарных парламентских и полупрямых консенсусных демократиях: теоретическая модель
На обоих концах спектра - от представительной и мажоритарной до прямой и консенсусной демократии - находятся Великобритания и Швейцария, каждая из которых максимизирует влияние через одну из двух форм участия - выборы или голосование - и предлагает наименьшее влияние через другую. Между этими двумя формами есть несколько промежуточных типов. Швейцарские кантоны различаются по степени развития прямой демократии. Однако все они предлагают более высокую степень влияния через выборы, чем федеральный уровень , поскольку исполнительная власть - правительства кантонов - также избирается народом. Штаты США находятся в большей степени на стороне представительно-мажоритарной демократии. Как и в Великобритании, конкурентные и мажоритарные выборы законодательных органов и губернаторов штатов предоставляют возможность для полных политических изменений, однако во многих штатах США мы также видим частое использование инициативы и референдума.
Гипотеза об институциональном компромиссе между выборами и прямой демократией противоречит аргументам американских политологов Толберта и Смита (2005), которые утверждают, что политическая культура прямой демократии положительно влияет на участие в выборах. Однако Штадельманн-Штеффен и Фрайтаг (2009) в своем исчерпывающем анализе швейцарских кантонов подтверждают этот компромисс: чем более открыт кантон для прямой демократии, тем ниже участие в выборах . 6
Этот компромисс означает, что избиратели не могут получить максимальное политическое влияние как за счет выборов, так и за счет прямого участия. Это приводит нас ко второму вопросу: какая из двух комбинаций является "лучшей" с точки зрения максимального влияния на избирателя ? На этот вопрос нелегко ответить, поскольку необходимо знать, как сами граждане оценивают эти две формы влияния. Тот факт, что социальные движения во многих европейских странах стремятся к некоторым формам прямой демократии, может быть признаком того, что мажоритарные парламентские системы сегодня нуждаются в некотором дополнении к чисто электоральной демократии. Однако очевидно, что регулярные референдумы в Великобритании, например, ослабили бы не только способность правительства реализовывать свои программы, но и снизили бы значимость выборов, что разочаровало бы британского избирателя. Аналогичным образом, конкурентные выборы в Швейцарии могли бы дать больше влияния избирателям, но те же самые избиратели не согласятся на сокращение прямой демократии. Панацеи не существует, поэтому все, что мы можем сделать, - это искать "оптимальное" влияние избирателя , которое зависит от дальнейших особенностей государства. Другими словами: поиск сочетания прямого участия в выборах по отдельным вопросам и программных выборов, которые, по мнению избирателей, наилучшим образом помогают им формировать свою собственную демократию.
5.6.3 Демократия консенсуса: ее прошлое и будущее
Глядя на прошлое, мы можем выделить три различные черты консенсусной демократии . Первая - интеграция , которая в XX веке имела разные значения. В ранние времена разделение властей помогало преодолеть религиозный раскол и предотвратить доминирование языковых меньшинств над немецкоязычным большинством. Позже социальное партнерство и включение в правительство левых политических сил помогли уменьшить классовые конфликты. В самый критический период перед Второй мировой войной высокий национальный консенсус помог преодолеть угрозы независимости страны.
Вторая особенность - политическая стабильность и эффективность. Совершенство разделения властей после Второй мировой войны , несомненно, пошло на пользу. Швейцария плавно перешла от роста благосостояния к модернизации общества : стабильность ее политической системы во многих отношениях стала преимуществом для ее экономики . В то время как некоторые западноевропейские демократии переходили от либерализма к социализму и обратно, швейцарская политика придерживалась среднего курса. Политика интеграции и разумной адаптации, а не рискованных инноваций оказалась эффективной.
Третье - это развитие специфической политической культуры . Британский ученый Клайв Черч , уже упоминавшийся как наблюдатель со стороны, дает определение, которое выходит далеко за рамки обычных исследований (см. вставку 5.4). Многие из этих пунктов тесно связаны с разделением власти. Мы можем оставить открытым вопрос о том, повлияла ли эта политическая культура на швейцарские институты или наоборот. Важно то, что функционирование разделения властей также зависит от культурных установок и политической готовности как политической элиты, так и граждан.
Вставка 5.4 Политическая культура Швейцарии по определению британского ученого
Когнитивный Ограниченный коллегиальный авторитет
Конституционалист
Децентралисты и федералисты
Демократическая
Нейтральный
Плюрализм
Республика
Аффективная Желание, чтобы решения принимались напрямую
Энергичная поддержка федеральных и других учреждений
Множественная лояльность
Позитивная вера в компромисс и сотрудничество
Сильное чувство патриотизма и независимости
Терпимость к бытовым различиям
Готовность принимать неблагоприятные решения
Рассудительный Принятие обязательства участвовать в политике
Соглашение о том, что нация зависит от волевых актов
Вера в то, что страна нестабильна
Осторожное отношение к изменению политики
Высокий уровень удовлетворенности результатами
Положительная оценка швейцарской демократии и нейтралитета
Доверие к властям
Источник: Черч (2004, 183)
Однако было бы неправильно не замечать тени консенсусной демократии, которая начала становиться все длиннее с 1990-х годов. Экономический спад сделал политический консенсус более трудным. В такие периоды особенно ощущалось отсутствие инноваций и последовательной государственной политики. Политическое разделение власти не включает иностранных жителей , которые составляют 25 % населения, а усилия по социальной интеграции были недостаточными. Более того, новые социальные движения - как прогрессивные, так и консервативные (см. Kriesi 1995) - свидетельствовали об утрате швейцарской системой способности интегрировать все слои общества. Базовый консенсус среди политической элиты исчез, а поражение правительства на голосовании 1992 года по вопросу вступления в Европейскую экономическую зону оставило расколотую нацию.
С 1990-х годов давление извне в виде глобализации и европеизации стимулировало инновации . Разделение властей, несмотря на растущую поляризацию и кризис 2008 года, продолжает работать. Большая правительственная коалиция иногда терпит поражение на референдумах, но не чаще, чем в прежние времена. В парламенте растущий антагонизм между национал-консервативными правыми и прогрессивно-интервенционистскими левыми компенсируется изменением коалиций по конкретным вопросам, в которых политический центр играет важную роль. Частичный распад буржуазного лагеря сделал это возможным. В условиях трехпартийной системы, состоящей из правых, центра и левых, консенсусная демократия имеет шанс работать даже лучше, чем в 1980-е годы, когда буржуазное большинство превратило левых в постоянных неудачников.
Неформальные правила играют важную роль в швейцарской консенсусной демократии. Дух этих правил важнее, чем их строгое применение. Так, за короткий период времени, а именно в 2003 и 2007 годах, парламент дважды нарушил неписаное правило, согласно которому действующие министры переизбираются по собственному желанию. В обоих случаях это означало спасение одного из важнейших элементов швейцарской демократии - функционирующего и инклюзивного правительства. В 2003 году парламент скорректировал магическую формулу в соответствии с электоральной силой соответствующих партий. В 2007 году парламент подтвердил, что члены правительства Швейцарии избираются для коллективного руководства, а не для выполнения предвыборных обещаний своей партии. Избирательный успех "зеленых" в 2019 году не привел к персональным изменениям в Федеральном совете, в результате чего в настоящее время принцип пропорционального представительства соблюдается не в полной мере.
Проблемы на будущее остаются. Есть серьезные признаки того, что принятие решений по вопросам, подверженным глобализации , происходит в ином темпе. Особенно европеизация приводит к более быстрым и масштабным инновациям , но при этом обходит многие позиции вето и интересы, имеющие значение во внутренней политике. Это может привести к дальнейшей поляризации между победителями и проигравшими глобализации . Другой проблемой является реформа правительства. В условиях глобализации Федеральный совет и его администрация стали ключевыми игроками, но коллегиальная структура совета - семь членов с равными полномочиями - осталась такой же, как и в 1848 году.
В институциональном плане консенсусная демократия доказала свою состоятельность в штормовую погоду. Опросы показывают, что консенсусная демократия набирает популярность и ценится рядовыми гражданами даже больше, чем швейцарской элитой (MIS Trend 2008; Credit Suisse 2018). Здесь, однако, мы можем определить настоящее слабое место швейцарской консенсусной демократии. Поляризация , стимулируемая правыми и левыми политическими партиями, оставляет свои следы в политической культуре . Плюрализм , вера в компромисс и сотрудничество , терпимость к различиям и готовность принять неблагоприятные решения снижаются среди части политической элиты, а также среди части электората.
Приверженцы швейцарской концепции Konkordanz не без оснований опасаются утраты "духа согласия". В долгосрочной перспективе это может парализовать процесс разделения властей. Однако в качестве стратегии на пути к мажоритарной политике политики конфронтации будет недостаточно. Постепенная трансформация в сторону мажоритарной политики представляется возможной только при условии, что на выборах появится ведущая партия, способная сформулировать убедительную политическую программу, а также провести необходимые институциональные реформы. И упомянутый ранее компромисс наложит ограничения на такую трансформацию: в ближайшем будущем не стоит ожидать, что швейцарцы будут готовы отказаться от консенсусной демократии в пользу мажоритарной системы с меньшей долей прямой демократии.
Прямая демократия
6.1.1 Сравнение опыта прямой демократии
Первое всемирное сравнительное исследование прямой демократии, проведенное в 1978 году, дало поразительные результаты: его авторы , Батлер и Ранни (1978, 7), насчитали более 500 общенациональных референдумов в странах по всему миру. Однако их распределение было неравномерным. Они насчитали 300 референдумов в Швейцарии, 39 - в Австралии , 20 - в Франции и 13 - в Дании . Во всех остальных странах их число не превышало десяти. Сорок лет спустя Квортруп (2018, 264) насчитал уже 331 общенациональный референдум в демократических государствах в период с 1900 по 2017 год, не считая 556 голосований в Швейцарии за тот же период. В таблице 6.1 представлен обзор за последние 70 лет.
Таблица 6.1Количество общенациональных референдумов , 1950-2019 гг.
Область
Номер
Поделиться
Европа (за исключением Швейцарии)
552
30%
Швейцария
479
26%
Австралазия и Азия
265
15%
Африка и Ближний Восток
259
14%
Америка
256
14%
Всего
1811
100%
Включая голосования за независимость в постколониальный период в случае успеха. Данные с сайта www.sudd.ch, 19.12.2019
Что касается вопросов голосования, то можно выделить три общие категории. Первая включает в себя создание или отделение государства, нового конституционного порядка или режима. В этих случаях важными мотивами являются принцип самоопределения народа и попытка обеспечить легитимацию фундаментальных изменений в политическом устройстве. В качестве исторических примеров можно привести отделение Норвегии от Швеции в 1905 году, голосование английского Того (под наблюдением ООН) за присоединение к Гане и французского Того за независимость в 1965 году или случай Филиппин , где в 1986 году после окончания режима Маркоса президент Корасон Акино позволила народу ратифицировать новую конституцию. В начале 1990-х годов в результате трансформации коммунистических режимов в демократические в Восточной Европе было проведено множество референдумов в Кыргызстане, Азербайджане, Туркменистане и в странах Балтии. Однако при воссоединении Восточной и Западной Германии народы не получили права голоса.
Вторая категория, относительно новая, включает в себя решения о членстве в транснациональных организациях или изменении статуса такого членства. В обоих случаях голосование проводится потому, что страны-участницы согласны поделиться частью своего суверенитета с транснациональной или наднациональной организацией. Например, граждане Испании проголосовали за то, чтобы остаться в Организации Североатлантического договора (НАТО) в 1986 году. По вопросам ЕС Дания провела восемь, а Ирландия девять референдумов. В 2005 году жители Франции и Нидерландов , как известно, проголосовали против принятия Европейской конституции . До расширения ЕС в 2004 году референдумы прошли в девяти из десяти стран-кандидатов (Словения, Чехия, Словакия , Эстония , Латвия, Литва , Венгрия , Польша и Мальта; Szczerbiak and Taggard 2004; C2D 2019). Самым свежим примером, конечно, является Brexit : в июне 2016 года большинство избирателей Великобритании приняли решение о выходе из ЕС .
Третья категория касается важных национальных политических решений, за которые правительство хочет получить дополнительную легитимность . В главе 3 уже упоминалось о плебисците президента Франции де Голля по вопросу о независимости Алжира в 1961 году, который положил конец не только колониальному режиму, но и глубокому расколу французской нации по этому вопросу. В некоторых восточноевропейских странах плебисциты использовались с самого начала процесса либерализации . В то время как польские власти не смогли заручиться поддержкой народа при попытке провести ранние реформы по либерализации экономики , венгерская оппозиция в 1989 году выиграла референдум по вопросу о процедуре выборов вопреки желанию все еще контролируемого коммунистами правительства.
Эти примеры иллюстрируют огромное разнообразие случаев, когда люди могут выразить свои предпочтения. Для лучшего понимания различных вариантов использования механизмов прямой демократии полезно использовать классификацию по следующим критериям:
A.
Обязательные и необязательные референдумы: Очевидно, что обязательные референдумы имеют большее влияние, чем необязательные , которые носят лишь консультативный или совещательный характер (см. также Cheneval and el-Wakil 2018, 300). Например, в Новой Зеландии референдум не имеет обязательной силы , и интерпретация его результатов остается на усмотрение правительства или законодательного органа. Для обязательных референдумов последствия во многом зависят от типа народного голосования.
B.
Власть, уполномоченная созывать народное голосование: Что касается того, кто обладает полномочиями требовать проведения народного голосования, можно выделить четыре основных типа:
(1)
Контролируется правительством: Большинство членов парламента или президент имеют исключительное право решать, проводить или не проводить референдум. Они определяют тему и формулировку предложения, которое будет вынесено на голосование. Этот тип часто называют плебисцитом .
(2)
Требуется по конституции: Конституция требует, чтобы определенные решения ( поправки к конституции , обычные законы, решения по финансовым или международным вопросам) были одобрены избирателями до их вступления в силу. Правительство может по-прежнему иметь свободу действий при формулировании предложения, но юридически оно обязано придерживаться прямой демократической процедуры.
(3)
Референдумы созываются народом: Определенное число избирателей имеет право потребовать проведения всенародного голосования по конкретным решениям правительства, либо до, либо после их вступления в силу. Таким образом, от группы граждан зависит, должно ли решение правительства быть ратифицировано народом. Аналогичным механизмом является отзыв, который позволяет определенному числу избирателей требовать отстранения от должности органа власти или отдельного лица.
(4)
Народные инициативы : Определенное число избирателей уполномочено требовать всенародного голосования по широким заявлениям о намерениях или конкретным мерам, которые они сами предложили. Таким образом, группа людей, выступая в роли "законодателей", определяет тему и формулировку предложения, которое выносится на голосование. 1
В большинстве стран известен только первый тип - плебисцит . При таком институциональном устройстве прямая демократия имеет ограниченное применение и назначение. Если постановка вопросов перед избирателями оставлена на усмотрение правительства, референдум, как правило, служит лишь эпизодическим средством для получения более широкой поддержки президентской или парламентской политики. Это особенно характерно для необязательных плебисцитов , в ходе которых правительство может реализовать свои проекты и в случае поражения в голосовании. Особый случай - голосование в Великобритании по вопросу дальнейшего членства в ЕС , состоявшееся в 2016 году ( Brexit ), которое, хотя и носило рекомендательный характер, правительство обещало выполнить при любом исходе.
Типы (2)-(4) принципиально отличаются от плебисцитов . В этих случаях заранее определенный класс правительственных решений всегда подлежит конституционно требуемому (обязательному) референдуму; а граждане могут путем петиции оспорить решения правительства (необязательные референдумы ) или даже внести свои собственные предложения по конституционной или законодательной реформе ( народные инициативы ). Разница в том, что все эти механизмы санкционируют или корректируют политику и политику правительства даже тогда, когда правительство может не желать вмешательства населения. В рамках этих институциональных механизмов , прямая демократия дает гражданам независимый голос в политике и политических решениях. Это может быть в согласии с политикой правительства, особенно в случае конституционно обязательных референдумов . Но голос граждан может быть, и часто бывает, направлен и против правительства. Оспаривать решения правительства выборочно - это "естественное" использование народных референдумов . Идея "исправления" представительной демократии получила дальнейшее развитие в народной инициативе , которая позволяет народу не только одобрять или отвергать решения правительства, но и предоставляет группе граждан возможность вынести свои собственные предложения на всенародное голосование.
Список стран, где прямая демократия используется для оспаривания или корректировки парламентского процесса, невелик. В Австралии довольно часто проводятся национальные референдумы , которые требуются для внесения определенных поправок в конституцию . Конституция Италии предусматривает проведение референдумов с оговоркой, что граждане могут оспорить парламентский закон только через некоторое время после его введения и применения. Этот уникальный "отменяющий референдум" был использован, например, в вопросе о разводе, когда часть католического населения хотела отменить светский и либеральный закон о разводе. Конституция Филиппин 1986 года институционализировала как инициативу , так и референдум. Недавно Словакия , Венгрия , Литва и некоторые государства Южного Кавказа ввели референдумы по конституционным реформам.
Последнее различие разделяет национальные и субнациональные референдумы. В то время как в Швейцарии прямая демократия известна на всех трех федеральных уровнях , в других странах прямое участие практикуется только на субнациональных уровнях. Так, например, обстоит дело в Германии, где голосования проводятся в некоторых бундеслендерах и их коммунах. Ярким примером являются штаты США , где прямая демократия так же широко институционализирована и используется, как и в Швейцарии. Во всех штатах США , за исключением Делавэра, любая поправка к конституции штата требует всенародного голосования. Примерно в половине штатов проводится тот или иной вид референдума по парламентским законам, часто дополняемый финансовым референдумом. Кроме того, во многих государствах граждане могут предлагать законопроекты с помощью народной инициативы , или инициировать "отзыв", который позволяет избирателям сместить или отстранить от должности государственного чиновника. Ни в одной другой части мира, кроме Калифорнии, граждане не имеют столько возможностей для выражения своих политических предпочтений: с 1884 по 2018 год калифорнийцы голосовали по более чем 2000 вопросов . 2
6.1.2 Практика прямой демократии в штатах США и Швейцарии: Сходства и различия
Прямая демократия в США принципиально отличается от швейцарской в одном пункте: она ограничена субнациональным уровнем. Популистские силы в конце 1970-х годов безуспешно требовали проведения общенациональных референдумов. У них не было реальных шансов изменить традицию республиканской веры в систему "сдержек и противовесов", которая противится любой форме плебисцита на национальном уровне. Тем не менее, опыт прямой демократии в США и Швейцарии является наиболее богатым: инструменты референдума и народной инициативы практически одинаковы, и в их использовании можно найти много общего. Поэтому для оценки прямой демократии полезнее всего сравнить их опыт.
В своей общей оценке прямой демократии в США States Кронин (1989, 222) приходит к следующему выводу:
В общем, устройства прямой демократии не стали панацеей от большинства политических, социальных или экономических бед, однако они иногда оказывались средством, и, как правило, умеренным средством, от вялости законодателей и злоупотребления законодательной властью . Долгое время существовало опасение, что эти средства притупят чувство ответственности законодателей, не подтолкнув народ к осуществлению реального контроля над государственными делами. Сегодня эти опасения мало чем подтверждаются. Когда народные требования разумных перемен неоднократно игнорируются выборными должностными лицами, а законодатели или другие должностные лица игнорируют обоснованные интересы и критику, инициатива , референдум и отзыв могут стать средством, с помощью которого народ может защитить себя в соответствии с великой традицией самоуправления.
С этой оценкой можно согласиться и в случае Швейцарии, чьи идеи народного контроля над представительной властью фактически повлияли на развитие прямой демократии в США в период с 1890 по 1920 год (Auer 1989). Можно сделать еще один общий вывод: исторически сложилось так, что как критики, так и сторонники прямой демократии переоценивали силу референдума и инициативы , как во вред, так и во благо. Наконец, даже если избиратели в США и Швейцарии осознают ограниченность ее влияния и недостатки, прямая демократия представляет собой элемент политической культуры , от которого граждане не желают отказываться.
Дальнейшее сходство проявляется при сравнении с Кронина (1989, 224-32) об "общих эффектах устройств прямой демократии":
1.
Неопределенность в вопросе о том, может ли "прямая демократия повысить отзывчивость правительства и подотчетность ". Для Швейцарии мы отметили несколько характеристик государственного сектора (небольшой бюджет центрального правительства, ограниченное государственное управление, изменение предложенной политической программы после ее поражения в первом народном голосовании и т.д.), которые указывают на высокий уровень реагирования на "волю народа". С другой стороны, коалиция с разделением власти в рамках общепартийного правительства может работать как политический картель и тем самым снижать уровень отзывчивости. Однако корректные сравнения невозможны. В США, где возможно сравнение с чисто представительными государствами, Кронин отмечает, что "немногие инициативные , референдумные и отзывные государства известны коррупцией и дискриминацией. Тем не менее, трудно выделить их и убедительно доказать, что они однозначно более отзывчивы, чем те, где нет инициативы , референдума и отзыва".
2.
Как и в Швейцарии, "прямые демократические процессы не привели к власти простых людей". В обеих системах более 90 % важных парламентских решений не оспариваются. Народные инициативы изменяют и влияют на политическую повестку , но не ставят под сомнение роль парламента как главного законодателя. Доля успешных инициатив в американских штатах выше, чем в швейцарской федерации (10 %) и ее кантонах (30 %), и составляет более 45 % (Linder and Mueller 2017, 328). Но в обеих странах прямая демократия чревата неравенством в участии . Именно более образованные, пожилые и материально обеспеченные граждане значительно чаще участвуют в прямой демократии. Эмпирические данные свидетельствуют о том, что чем сложнее процедура и спорнее вопросы, тем в большей степени прямое участие подвержено социальной дискриминации. Эта избирательная предвзятость влияет на механизмы прямой демократии, конкретные политические последствия которой бывает гораздо сложнее понять, чем просто отдать голос за человека или партию на основе симпатии или привычки (см. гл. 4 и Cronin 1989, 76). Наконец, прямая демократия требует от граждан организованности. Кронин утверждает, что "устройства прямой демократии иногда позволяют тем, кто мотивирован и заинтересован в вопросах государственной политики, внести непосредственный личный вклад путем регистрации своего голоса, но это далеко от утверждения, что прямая демократия дает значительный голос простым гражданам на регулярной основе".
3.
Прямое законодательство не порождает непродуманного законодательства и неразумной или плохой политики". В пользу этого ценностного суждения есть веские аргументы, несмотря на то, что в обеих странах эмпирические данные свидетельствуют о том, что граждане не всегда хорошо информированы о вопросах, по которым они голосуют. В случае Швейцарии анализ Kriesi (2005) показывает, что упрощающие стратегии , такие как эвристическое голосование на основе подсказок или рекомендаций партий, не приводят к иррациональному выбору. В случае США , Кронин утверждает, что вклад прямой демократии по сути не отличается от вклада парламента. Как и в любой процедуре, основанной на принципе большинства, меньшинство может проиграть, и этот риск, по мнению Кронина , может быть даже несколько выше при прямой, чем представительной демократии . То же самое можно сказать и о Швейцарии, где недавно три народные инициативы вызвали вопросы об их совместимости с Конституцией и основными правами (см. также Christmann and Danaci 2012). Но избиратели в странах прямой демократии "также показали, что в большинстве случаев они отвергают меры, которые уменьшают права, свободы и свободы для менее представленных или менее организованных слоев общества" (Cronin 1989, 123).
Аргументы Кризи и Кронина , однако, сравнивают только прямое и парламентское законодательство. А как насчет фундаментального вопроса: приводит ли прямое участие к более или менее демократической стабильности ? Качество прямой демократии будет зависеть от консолидации и качества демократии в целом. Даже для консолидированного случая Швейцарии существуют эмпирические свидетельства того, что прямая демократия неоднозначна. С одной стороны, она обладает интегрирующим эффектом. С другой стороны, она позволяет политической элите использовать фундаментальные общественные расколы для мобилизации избирателей. Последний эффект может оказаться пагубным для нестабильной, еще не окрепшей демократии. Регресс Германии от демократии к авторитарному режиму был "узаконен" тремя плебисцитами в 1933-1938 годах, а Австрия тоже одобрила свой аншлюс в ходе всенародного голосования. Если Швейцария в то время отвергла народные инициативы фронтистского движения, то важной причиной этого было то, что, помимо народа, явное большинство политической элиты также враждебно относилось к идее фашизма (Neidhart 1970, 238-43). Эти исторические примеры показывают, что прямая демократия уязвима: вместо того чтобы способствовать политической интеграции , она может стать фактором дестабилизации в глубоко разделенных обществах и неконсолидированных демократиях (Linder et al. 2008).
4.
Прямая демократия может повлиять на политическую повестку дня в пользу вопросов, важных для менее организованных интересов". Экологи дают хороший пример этого для Калифорнии и Швейцарии. Народная инициатива расширяет политическую повестку и горизонт политически мыслимого. Однако следует отметить, что эти инновационные эффекты могут стать нежелательными. Например, в Калифорнии критикуют, что прямая демократия является одной из причин того, что штат стал "неуправляемым": огромное количество народных инициатив запускается профессиональной индустрией агитации, которая продвигает особые корыстные интересы , а не интересы простых граждан (The Economist 2009). В Швейцарии меньший "политический рынок" и более низкий процент успеха народных инициатив , возможно, установили более жесткие ограничения для профессиональной индустрии референдумов.
5.
Прямая демократия имеет тенденцию укреплять группы, занимающиеся отдельными вопросами и интересами, а не политические партии с более широкими, общеинтересными программами". Народное демократическое правление частично теряет или меняет свое значение, когда механизмы прямой демократии, первоначально использовавшиеся общественными движениями , переходят в руки групп интересов (Hofstadter 1955, Croly 1914; также Bühlmann and Kriesi 2007, Schneider and Hess 1995, Schneider and Weitsman 1996). Нормальная" форма и функции прямой демократии уже не те, что были вначале. Это утверждение для Швейцарии можно дополнить опытом США: "Первоначальные достижения или победы были одержаны популистами и прогрессистами, но те самые боссы или интересы, против которых эти средства были направлены, вскоре научились приспосабливаться к новым правилам, отклонять их или использовать для продвижения своих стратегических интересов" (цит. по Cronin 1989, 231). Однако Кронин , частично соглашаясь с этой критикой Кроли и Хофстедтера, также подчеркивает, что группы особых интересов и отдельные вопросы регулярно участвуют как в прямой, так и в представительной демократии . Если США стали нацией групп интересов , то задача политики состоит в том, чтобы объединить различные интересы в большие правящие коалиции. По мнению Кронина , парламент лучше всего подходит для этого.
6.
Деньги - это, при прочих равных условиях, самый важный фактор, определяющий результаты прямого законодательства". Сбор подписей за референдум или инициативу , создание и поддержание эффективной организации кампании, формулирование и передача политического послания избирателям по прямой почте, финансирование пропаганды и привлечение внимания средств массовой информации стоят денег. Частое использование инструментов прямой демократии привело к профессионализации кампаний, что хорошо известно в США и наблюдается также в Швейцарии, хотя и с некоторым отставанием. Неравное распределение денег приводит к неравным расходам на избирательные кампании, иногда в соотношении 1:20 или 1:50. В Швейцарии, как и в США, во многих случаях побеждает сторона с большими расходами, но только в США существуют строгие правила финансовой прозрачности (Garret & Smith 2005). Исключительно редко аутсайдеры выигрывают у "больших денег". Некоторые американские ученые говорят о деньгах на избирательные кампании как о самом мощном предикторе того, кто побеждает, а кто проигрывает (Zisk 1987, 90-137; Loewenstein 1982, 505-641). В случае Швейцарии есть свидетельства того, что деньги не могут играть одинаковую роль при всех голосованиях (Kriesi 2009). В случае заранее предрасположенных вопросов, где предпочтения граждан связаны с непосредственным опытом и их собственными ценностями, кампании оказывают меньшее влияние, чем в случае не предрасположенных, в основном сложных и абстрактных вопросов. Более того, деньги вливаются в предвыборные стратегии политических партий, которые включают в себя не только пропаганду , но и "аргументированные" рассуждения, чтобы убедить избирателей. Голоса избирателей, как правило, нельзя купить. Но в очень спорных вопросах с интенсивной агитацией из-за ожидаемого жесткого голосования деньги могут стать решающим фактором (см. раздел 4.5.5). В определенной степени деньги могут быть заменены добровольной работой политических активистов. Однако, наряду с социально неравным участием, искажающее влияние денег остается, пожалуй, одним из самых серьезных недостатков прямой демократии. Во-первых, несбалансированные расходы на избирательные кампании девальвируют фундаментальную идею демократии, основанную на принципе "один человек - один голос". Можно провести аналогию с городским собранием или телевизионными дебатами , где одна сторона имеет возможность выступать в два, пять или 20 раз чаще, чем другая. Во-вторых, риск обманчивой рекламы может быть выше, если нет противовеса. Граждане могут быть лишены возможности объективно оценить реальную проблему. Однако эти недостатки присущи не только прямой демократии. Искажающее влияние денег (и СМИ в целом) можно наблюдать и во время выборов в представительных системах, как показывают регулярные дискуссии в США. В Швейцарии денежный вопрос остается таким же нерешенным, как и в США, где попытки регулировать финансирование кампаний прямой демократии были пресечены в судах.
После всех этих сходств есть три основных отличия:
1.
В США прямая демократия не является элементом разделения политической власти . При их двухпартийной системе, выборах по принципу "победитель получает все" и относительно однородном большинстве, установленном белой англосаксонской протестантской гегемонией, референдум не стал инструментом, позволяющим культурным меньшинствам - например, американцам африканского происхождения или коренным народам - получить лучший доступ к власти или добиться пропорционального представительства . Мы также не знаем о переговорных процессах, проводимых в тени проблемы референдума, которые так характерны для швейцарского процесса принятия решений. Одной из причин этого может быть то, что американским группам интересов гораздо проще оказывать свое влияние через парламентские переговоры. Лоббисты в американской законодательной традиции могут попытаться добиться включения своих интересов во многие законопроекты, прикрепляя свои желания в качестве "райдеров" (поправок, не имеющих принципиального значения). Это приводит к тому, что законопроекты иногда представляют собой конгломерат вопросов, таких как деньги на сельское хозяйство, школы, строительство шоссе и так далее. Поправки, не относящиеся к германии, облегчают нахождение "конструктивного большинства" между группами интересов . В Швейцарии - как и в других европейских законодательных традициях - такие сделки были бы невозможны, поскольку разные вопросы должны регулироваться разными законопроектами. Однако в США они позволяют группам интересов влиять на законодательство прямым способом, без "угрозы референдума", которая в любом случае более рискованна. Таким образом, прямая демократия в США не является ни стимулом для сотрудничества и разделения власти, как в Швейцарии, ни институциональной функцией политической интеграции . В свою очередь, из-за сильной двухпартийной системы прямая демократия в США не обесценила выборы как механизм отбора правительства в такой степени, как в Швейцарии.
2.
Прямая демократия в США дополняет представительную, а в Швейцарии она изменила всю политическую систему. С введением референдума в 1874 году швейцарские политические институты, которые первоначально следовали как представительным, так и мажоритарным идеям, были полностью перестроены. Мажоритарная демократия была преобразована в систему консенсусной демократии. Законодательные переговоры, компромиссы и постоянное разделение власти стали необходимы, если правительство должно было избежать поражения на референдумах. В США такой институциональной трансформации не произошло. Особенно идея пропорционального представительства кажется противоречащей американской политической культуре , которая отдает предпочтение конкурентным выборам и "четким", то есть большинством голосов, решениям. 3 Швейцарскому наблюдателю кажется, что представительная и прямая демократия в американских штатах были гораздо более независимы друг от друга. С точки зрения политической культуры , в Швейцарии преобладают такие идеи, как участие и голос, в то время как в США - конкуренция и победа.
3.
В этом отношении прямая демократия в Швейцарии имеет гораздо большее значение, чем в США. Референдум и народная инициатива также используются на национальном уровне. Это различие очень важно. В Швейцарии объектом прямой демократии могут стать не только национальные, но и внешнеполитические вопросы. Последнее тем более удивительно, что Конституция Швейцарии была принята под влиянием доктрин XIX века, которые отдавали внешнюю политику в руки исполнительной власти, чтобы она имела полную автономию в отношениях с другими государствами. На практике Федеральный совет находится под гораздо меньшим парламентским контролем в отношении внешней политики , чем в отношении внутренних дел (Kälin 1986). Три поправки к конституции , принятые в 1920, 1977 и 2003 годах, ввели и еще больше расширили права народа во внешней политике . Сегодня членство в международных организациях и все международные договоры, предполагающие существенную унификацию права, подлежат обязательному референдуму (Aubert and Mahon 2003, 1102-20; Häfelin et al. 2016). Если правительство хочет, чтобы Швейцария стала членом наднациональной организации, такой как ЕС или системы коллективной безопасности, такой как НАТО , референдум является обязательным . Таким образом, швейцарское государство предоставляет народу возможность участвовать в решении вопросов, которые в прежние времена были суверенным правом монарха, а в большинстве других государств остались прерогативой исполнительной власти (Delley 1999).
6.1.3 Теория прямой демократии: между идеалом и реальностью
6.1.3.1 Прямая и представительная демократия
В США , где развитие современной демократии сопровождалось теоретическими дебатами между отцами Конституции, с самого начала присутствовали два разных направления - прямая и представительная демократия . На одной стороне были Бенджамин Франклин и Томас Джефферсон , подозрительно относящиеся к правительству, но уверенные в здравом смысле народа. Джефферсон , особенно, считал, что воля народа является единственной законной основой правительства, и "хотел, чтобы республиканский принцип народного контроля был доведен до его полного осуществления" (Cronin 1989, 13). С другой стороны, Джон Адамс и Джеймс Мэдисон , сторонники информированного, мудрого и ответственного принятия решений избранными представителями, скептически относились к возможным злоупотреблениям демократией со стороны плохо информированной, иррациональной широкой публики. Конституция США , как чисто представительная система с ее сдержками и противовесами и такими фильтрами, как, например, чисто формальные в наше время прямые выборы президента, во многом напоминает эту модель благоразумия. Представительное правление не только стало стандартом во всем мире, но и служит нормативным ориентиром во многих современных демократических теориях. И многие аргументы против прямой демократии не сильно изменились со времен Мэдисона: участие в выборах выходит за рамки кругозора и компетенции большинства людей, которые не готовы заниматься изучением и обсуждением сложных государственных дел или тратить на это много времени. Построение консенсуса, по их мнению, должно быть оставлено политическим элитам.
Доводы в пользу прямой демократии в современной теории, представленной Бенджамином Барбером (1984) и другими, могут быть выдвинуты на двух основаниях. Первый аргумент - это критика представительной модели: если представительное правительство - это нечто большее, чем элитарный механизм власти, то его выборные должностные лица должны каким-то образом реагировать на запросы своего электората. Но в этом вопросе теория представительной демократии никогда не была однозначной. Дебаты между теоретиками "мандата" (избранные представители должны как можно точнее представлять мнение своих избирателей) и "независимости" (обязанность представителя - действовать без учета конкретных интересов и в общих интересах всех) до сих пор не разрешены. Неоднозначность и слабость представительной модели - "тонкой демократии" - может быть устранена только путем прямого участия народа в создании "сильной демократии" (Barber 1984).
Второй аргумент касается роли демократии в обществе и для общества. Если часть современной теории, особенно экономической, начиная с Йозефа Шумпетера (1942) и Энтони Даунса (1957), рассматривает демократию лишь как инструмент для выбора правящей элиты, то сторонники популистско-плебисцитарного движения разделяют непрерывную традицию более широкой нормативной концепции: демократия должна освобождать и женщин, и мужчин. Демократия как вовлеченность граждан в обсуждение и участие в общественных делах становится частью социального и индивидуального саморазвития человека и создает гражданство и политическое сообщество (Barber 1984, 179ff.; Rosenberg 2007; Dryzek 2002).
6.1.3.2 "Разумная" или "полупрямая" демократия: Третья модель?
Резкий контраст между моделями прямой и представительной демократии исчезает при рассмотрении реальной практики. Несмотря на многочисленные недостатки теоретической модели, представительное правление стало преобладающим типом демократии. Конкурентные выборы с реальной возможностью смены власти кажутся достаточно отзывчивыми, по крайней мере в экономически развитых странах, чтобы удовлетворительно работать для большинства граждан. Демократическое правительство "для" народа реалистично в том смысле, что значительное большинство граждан не являются и, вероятно, никогда не захотят быть политическими активистами - или "вулканами", как Бреннан (2016) называет избирателей "идеального типа".
Но в некоторых демократических государствах, например, в США Штатах, Швейцарской федерации и ее кантонах, граждане хотели большего. Именно недостатки представительного правления, а также претензии граждан на личное самовыражение и участие в политической жизни обеспечили популистским движениям успех при внедрении механизмов прямой демократии в изначально представительные системы. Опыт этого сплава разрушил первоначальные надежды популистов и опроверг большинство опасений элитистов - по крайней мере, на практике. Что касается дебатов между сторонниками прямой и непрямой демократии, то прогностическая ценность демократической теории оказалась весьма неутешительной, за исключением одного важного момента: прямая демократия, предоставляя людям право определять, когда и по какому вопросу брать все в свои руки, всегда выступала в качестве корректора представительного правления.
По мнению Томаса Кронина , эта смесь представительного правления и корректирующей прямой демократии представляет собой третью модель, разумную демократию или "полупрямую демократию" в случае Швейцарии. Эта модель реалистична в двойном смысле. Она напоминает нам о том, что в широком масштабе прямая демократия возможна только в сочетании с представительным правлением. И, как дополнительный элемент, ее влияние на политику и политические процессы не следует переоценивать:
Разумная демократия , с ее референдумами, инициативами и отзывами:
1.
Ценит представительные институты и хочет, чтобы законодатели и другие избранные должностные лица принимали подавляющее большинство законов;
2.
Ценит правление большинства, но при этом понимает необходимость защиты прав меньшинства в большинстве случаев;
3.
Хочет улучшить законодательные процессы;
4.
Хочет время от времени голосовать по вопросам государственной политики;
5.
Хочет, чтобы процедуры отзыва или голосования о недоверии были крайней мерой для неумелых и безответственных государственных чиновников, но готов сделать эти варианты труднодоступными;
6.
Хочет расширить возможности обычного человека как по выдвижению своих кандидатур, так и по использованию процедур прямой демократии;
7.
Хочет уменьшить влияние тайны, денег и групп с едиными интересами на процесс принятия государственных решений;
8.
В большинстве случаев доверяет представителям, но не доверяет концентрации власти в каком-либо одном учреждении;
9.
Доверяет решению общественности в некоторых случаях, но в некоторых случаях не доверяет мнению большинства;
10.
Безразличен к большинству инициатив и референдумов, за исключением случаев, когда речь идет о его собственной любимой инициативе ;
11.
Соглашается с основными аргументами как сторонников, так и противников популистской демократии, поэтому выступает за ряд регулирующих гарантий для устройств прямой демократии;
12.
В основе своей амбивалентен по отношению к народной демократии - благосклонен к ней в теории и более скептически относится к ней в том виде, в каком она практикуется в штатах и населенных пунктах . (Cronin 1989, 249-51)
Принимая во внимание несколько иной опыт швейцарской полупрямой демократии, четыре момента заслуживают более пристального изучения. Все они основаны на главном аргументе: отношения между прямой демократией и представительным правлением могут развиваться и не так гармонично, как утверждает Кронин :
1.
Участие и проблема социального равенства: Как уже говорилось, прямая демократия особенно чувствительна к неравному участию граждан, а также к неравенству между различными группами в завоевании внимания широкой общественности и влиянии на общественное мнение. В этих условиях пункт 7 списка Кронина ( ) может оказаться слишком оптимистичным. Как отмечает Макферсон (Macpherson, 1977), трудно избежать порочного круга, состоящего в том, что для лучшего участия сначала необходимо большее социальное равенство - и что большее социальное равенство , в свою очередь, требует лучшего участия. Всякий раз, когда демократическая теория выдвигает нормативный тезис о равенстве в обществе (Dahl 1989, 323ff.), она опирается в основном на моральный призыв, который неубедителен из-за своего основного тезиса о том, что демократические процедуры сами по себе оказывают уравнительное воздействие. На практике иногда они оказывают, иногда нет. Ни модель прямой, ни модель разумной демократии не дают убедительного ответа.
2.
Нормативная ориентация: Модель разумной демократии Кронина не подразумевает исключения определенных вопросов из народного голосования. Однако в своих заключительных замечаниях он выступает против проведения национальных референдумов и инициатив в США , в том числе на том основании, что "слишком много вопросов на национальном уровне связаны с национальной безопасностью или международными экономическими отношениями" (Cronin 1989, 251). Здесь мы сталкиваемся с одним из расхождений (№ 12 его модели) между теорией и практикой. На практике Кронин делает правильный вывод: военную мощь и переговоры о глобальных условиях торговли, от которых зависит "образ жизни" населения США , лучше оставить в руках сильного президента и Конгресса. Таким образом, граждане США , отказываясь от прямого участия на национальном уровне, могут сделать рациональный выбор, если они предпочитают получать выгоду от международной силы и превосходства. Теоретически, однако, нет причин, по которым модель " разумной демократии" не должна применяться и на национальном уровне - по крайней мере, во внутренних делах.
3.
Оптимальное влияние предпочтений граждан: Термин "разумная демократия" предполагает, что институциональные механизмы таковы, что предпочтения граждан оказывают максимальное влияние на политику и политику правительства. Разумная демократия , дополняющая представительные решения случайными народными голосованиями, кажется, соответствует этому критерию. Однако достижение оптимального влияния граждан зависит от дополнительных особенностей институтов, и разумная демократия имеет множество форм. На примере Швейцарии мы наблюдаем высокую взаимозависимость между представительными и прямыми демократическими процедурами. Поскольку прямая демократия является также средством для политической оппозиции, проблема референдума обеспечивает соблюдение законодательства путем переговоров и разделения власти. Как уже говорилось в гл. 5, пропорциональное представительство может обесценить выборы. Что касается отзывчивости и чуткости правительства, то между выборами и голосованием существует явный компромисс: Швейцарские граждане теряют в "программном контроле" через выборы, но выигрывают в "контроле над вопросами" через прямую демократию. Таким образом, эмпирические данные заставляют усомниться в том, что любая комбинация прямой демократии и представительного правительства всегда может дать гражданам оптимальное влияние. Во-вторых, могут существовать и другие модели. Фриц Шарпф в своей книге "Демократическая теория" (1970, 54ff.) приводит ряд веских аргументов в пользу того, что расширение участия на практике приводит к групповому плюрализму , который благоприятствует статус-кво "имущих" и исключает основные вопросы реформ, в которых больше всего нуждаются "неимущие". Поэтому он предлагает модель, которая максимизирует предпочтения избирателей через выборы - самый простой и социально наименее дискриминационный механизм. По мнению Шарпфа , система, в наибольшей степени отвечающая предпочтениям избирателей в отношении структурных реформ, представлена двухпартийной парламентской демократией, чувствительной к небольшим изменениям на выборах и обладающей достаточной властью для преодоления сопротивления плюралистических групп интересов . Следовательно, Шарпф отдает приоритет расширению участия не в сфере политических институтов, а в обществе и экономике .
4.
Размер населения - ограничивающий фактор для разумной демократии? Исторический опыт свидетельствует о том, что полупрямая демократия может работать не только в небольшой 8,6-миллионной стране, такой как Швейцария, но и в Калифорнии с населением около 40 миллионов человек. Но может ли практика референдумов и инициатив также работать в масштабах всей страны США с населением более 300 миллионов человек или Индии с населением 1,3 миллиарда человек? Многие относятся к этой идее скептически, но причины остаются туманными. Является ли прямая демократия наиболее уязвимой частью демократии в больших странах из-за растущих манипуляций со стороны больших денег и средств массовой информации? Или же прямая демократия - подходящий способ сделать центральное правительство более отзывчивым? Никто не знает, но одно кажется очевидным: политическая культура прямого участия - это коллективный процесс обучения, для развития которого необходимо время, а также возможности для исправления ошибок. С этой точки зрения развитие снизу вверх от местного, регионального до национального уровня представляется более целесообразным, чем навязывание сверху вниз, как в отношении демократии, так и прямого участия .
6.1.3.3 Перспективы прямого участия
Разумная или полупрямая демократия , представляющая собой смесь парламентского принятия решений путем референдумов и народных инициатив , - не единственный способ дать людям возможность высказаться вне выборов. В последние десятилетия прямое участие в различных формах распространилось от местного до национального уровня. Если в европейских странах все чаще проводятся общенациональные плебисциты и голосования по вопросам ЕС, это можно рассматривать как результат мощных низовых движений, начавшихся полвека назад. Движения за гражданские права в США , студенты и многие другие популистские движения в европейских странах были недовольны недостаточной отзывчивостью правительства, бросали вызов элитарной политике и требовали более активного участия в политической жизни. Новые социальные движения , низовые политические организации и неправительственные организации сделали гражданское общество более активным в повседневной политике. Инструменты прямого участия, особенно на местном и региональном уровнях, развивались в различных формах, включая планирование адвокации, форумы граждан, партисипативное бюджетирование, группы или сети граждан, и это лишь некоторые из них (например, Ekman и Amnå 2012). С развитием Интернета диапазон мобилизации резко расширился. Местное и глобальное становятся все более взаимосвязанными (Tarrow and della Porta 2005).
Прямое участие также играет определенную роль для молодых демократий. В Центральной и Восточной Европе мы находим опыт прямой демократии, несмотря на сложную ситуацию: необходимость пройти трудный путь развития гражданской культуры, демократических институтов и рыночной экономики одновременно. В Бразилии или Южной Африке движения безземельных рабочих и фермеров отстаивают свои права, используя комбинации прямого противостояния и переговоров с правительством. Децентрализация проектов в странах к югу от Сахары часто сопровождается прямым участием местных жителей в планировании и составлении бюджета, включая процедуры, позволяющие участвовать даже неграмотным. В таких случаях прямое участие позволяет не только выразить свои потребности, но и познакомить людей с функционированием местного государства и демократии (Linder 2010).
Все эти опыты прямого участия, сделанные в совершенно разных контекстах, имеют некоторые общие черты. Они все еще находятся на экспериментальной стадии, пунктуальны, если не исключительны, и способны влиять на институциональную политику лишь в незначительной степени. Тем не менее, все они обусловлены стремлением людей лучше отстаивать свои ценности , интересы и права, что в конечном итоге может привести к устойчивым формам партисипативной демократии.
Однако было бы неправильно рассматривать более активное участие как единственное средство совершенствования демократии или надеяться, что прямая демократия даст ответ на все проблемы управления. Управление также всегда подразумевает принятие решений в интересах групп и интересов, которые не могут быть представлены демократическим путем и не могут адекватно участвовать. Например, решения, касающиеся системы образования, в основном затрагивают молодых людей, которые еще не могут голосовать, но принимаются взрослыми. Многие социальные реформы, например, уголовного права или психиатрии, нуждаются в поддержке профессионалов, журналистов и других представителей "активной общественности". Самое главное - все общества должны заботиться о будущих поколениях. Особенно люди, живущие в высокоразвитых индустриальных демократических странах, за несколько десятилетий потребляют природные ресурсы, на разработку которых ушли миллионы лет. Постоянно растущее потребление энергии и выбросы CO2 стали угрозой для самого климата. Такие долгосрочные последствия промышленной деятельности не учитываются в системе рыночных цен и не принимаются во внимание в рамках современной демократической процедуры. Можем ли мы думать о том, чтобы найти демократическое большинство для принятия решений, отказывающихся от краткосрочных выгод большинства избирателей в пользу долгосрочных выгод для будущих поколений? При каких политических структурах мы можем надеяться на такое коммунитарное и просвещенное поведение? Демократическая теория и практика должны решать эти вопросы (Peters 2019).
6.2 Федерализм
6.2.1 Основы федеральных институтов
Мы рассматривали швейцарский федерализм как институциональный механизм, обеспечивающий национальное единство при сохранении кантональной и региональной автономии. Это первое приближение к большинству существующих федераций. Дюшачек (Duchacek, 1985, 42) выразил это таким образом : "Как вода - для рыбы, федеральная система - для территориальных сообществ, которые хотят управлять своими делами независимо (почти суверенно ), но в рамках всеобъемлющего национального целого". Таким образом, федерализм - это политический ответ на вопрос о том, как обеспечить общую биосферу для отдельных частей более крупного населения. Однако это лишь ответ на территориальную сегментацию общества, реагирующий на культурную автономию языка, этнической принадлежности и так далее лишь в той степени, в какой эти культуры пересекаются с территориальными сообществами. Карп, плавающий в стае щук, не защищен от того, что его съедят. Таким образом, существует фундаментальное различие между федерализмом и плюралистической демократией . Хотя политический плюрализм также направлен на уважение социального разнообразия и культурной сегментации, он не имеет никакого отношения к территориальным границам.
Что характеризует федерации во вселенной национальных государств, где мы видим широкий спектр от унитарных систем, таких как Франция , до свободных конфедераций или договорных федераций (США-Пуэрто-Рико) и лиг (например, Лига арабских государств)? Основываясь на своей сравнительной работе по федерализму, Дюшачек (там же, 44) считает наиболее важными следующие шесть критериев:
1.
Неразрушимая идентичность и автономия территориальных компонентов;
2.
Их остаточная и значительная мощность;
3.
Равное или благоприятно взвешенное представление неравных единиц;
4.
Их решающее участие в изменении конституции;
5.
Независимая от центральной власти сфера;
6.
Иммунитет против сецессии , то есть постоянное обязательство создавать и поддерживать федеральный "союз" в отличие от конфедеративной системы, в которой такое обязательство отсутствует.
Как правило, первые пять критериев могут быть реализованы как часть конституционных рамок. Шестой критерий, однако, говорит нам о том, что федерализм - это не просто конституционный инструмент, используемый для разделения государственных полномочий. Он относится к политической культуре и, по сути, к политической воле общества составлять и оставаться единой нацией или государством. Сецессии югославских регионов и республик Советского Союза показывают, что эта политическая приверженность может испариться, если центральное правительство потеряет контроль над центробежными силами.
Таким образом, федерализм обычно принимается в обществах, где территориальная сегментация привела к политическому разделению между силами, предпочитающими либо централизацию , либо децентрализацию . Все федерации практикуют различные формы и степени совместного правления и самоуправления (Watts 2008, 35ff.; Hooghe et al. 2016). Однако это определение не столь однозначно и однозначно, как кажется. Первая двусмысленность кроется в самом слове "федерализм", которое иногда ассоциируется с " централизацией" , как в англо-американском языке, но иногда является паролем для децентрализующих сил, как в Германии или Швейцарии. Однако это не просто вопрос семантики - сам по себе федерализм в корне неоднозначен. Когда хотя бы два территориальных образования создают новое, общее правительство, они отказываются от части своего суверенитета . Этот процесс является не только объединяющим, но и централизующим. После создания центрального правительства проблема живого федерализма вполне может заключаться в том, чтобы гарантировать территориальную автономию компонентов, их различия и, следовательно, относительную независимость друг от друга. Как сказал Элазар (1985, 23) : "Федерализация включает в себя как создание и поддержание единства, так и распространение власти во имя разнообразия".
Среди 193 государств-членов ООН около 25 известны как федерации, представляющие около 40 % населения мира. Мы находим множество других стран с сильными региональными властями , правительствами и даже выборными парламентами, таких как Италия , Япония, Колумбия, Франция , Перу, Великобритания (Anderson 2008; Hooghe et al. 2016). Несмотря на значительную передачу полномочий и автономию региональных правительств, эти государства являются не федерациями, а унитарными государствами, которые по разным причинам прошли через процесс децентрализации . 4 В чем разница между федерацией и децентрализованным унитарным государством? Рассматривая определения Духачека , мы обнаруживаем, что децентрализованные унитарные государства вполне могут соответствовать критериям № 1, 2, 5 и 6. 1, 2, 5 и 6. Решающее различие заключается в критериях №№ 3 и 4: только федерации. 3 и 4: только федерации позволяют субнациональным единицам принимать существенное участие в национальных делах, вплоть до внесения поправок в конституцию ( shared rule ), и то при условии благоприятно взвешенного представительства неравных единиц ("один регион , один голос").
6.2.2 Структура, процессы и политическая культура
До сих пор мы рассматривали федерализм в основном как институциональную структуру или даже как конституционные рамки. Ученые, сравнивающие различные федеративные системы по всему миру, считают эту институциональную схему полезной. Но есть и ограничения: "Многие государства с федеративной структурой на практике вовсе не были федеративными - структуры скрывали централизованную концентрацию власти, что прямо противоречило федеральному принципу" (Elazar 1985, 22).
Очевидно, что федерализм может быть " сильным" или " слабым" , и это больше, чем просто структура. Помимо различных структурных типов совместного правления и самоуправления , политический процесс также может быть федеральным в разной степени: сильное право вето субнациональных единиц приводит к процессам совместного принятия решений, в которых центральное правительство должно уважать интересы субнациональных единиц также в своих собственных областях компетенции. И наоборот, слабые фискальные полномочия субнациональных единиц могут привести к финансовой зависимости и процессам, в которых центральное правительство контролирует использование ресурсов, несмотря на формальную региональную автономию. Различные равновесия власти предполагают различное поведение, которое может вылиться в политическую культуру: высокое право вето субнациональных единиц благоприятствует разделению власти, переговорам на равных и уважительному отношению к субнациональным единицам со стороны центрального правительства. В противоположном случае процессы между центральным правительством и субнациональными единицами характеризуются иерархическим подчинением и правлением большинства.
На рисунке 6.1 показано положение ряда стран по двум из этих параметров - конституционной структуре и политическому процессу. Спектр простирается от наиболее федеративных (верхний правый угол) до наиболее унитарных систем (нижний левый угол). Он представляет ситуацию 1980-х годов и является историческим документом времени, предшествовавшего распаду Советского Союза . Он показывает, что некоторые элементы федерализма можно найти не только в либеральных демократиях, но и в авторитарных режимах. Более того, документ помогает понять природу федерализма в условиях сильной центральной власти: институциональные структуры бывшей Югославии и Советского Союза были федералистскими, но центральные правительства монополизировали все решения по ресурсам, контролируя экономическую деятельность посредством высокоцентрализованного государственного планирования. В то же время Советский Союз и Югославия закончились распадом или гражданской войной, или тем и другим вместе. В то время как крайняя концентрация власти в этих однопартийных режимах была хорошо известна, большинство наблюдателей недооценивали тот факт, что их централизованная власть также удерживала вместе различные территориальные единицы с различной историей и культурой - искусственно, можно сказать в ретроспективе, но в рамках структур, которые были такими же "федеральными" по названию и структуре, как и в либеральных демократиях.
Рис. 6.1Структура и процесс в отдельных государствах. (Источник: Elazar 1985)
США и Швейцария - аналогичные примеры, являющиеся федеративными как по структуре , так и по процессу . Эти две старейшие федерации развивались по принципу "снизу вверх" , при этом субнациональные единицы сохранили большую часть своих "суверенных" прав как ранее независимые государства. Право вето субнациональных единиц очень велико, особенно в Швейцарии, где субсидиарность может сочетаться с прямой демократией (Мюллер 2020). Мы уже видели, что кантоны обладают высокой финансовой автономией и уполномочены осуществлять федеральную политику (также Vatter 2018). Принятие федеральных законов сопровождается процессом консультаций с кантонами. Если их реакция на предложенный законопроект негативна, федеральные власти отказываются от проекта или изменяют его до тех пор, пока не будет найдено решение, удовлетворяющее кантоны.
И хотя Федеральный верховный суд обладает широкими конституционными полномочиями по пересмотру кантонального и местного законодательства, он неохотно вмешивается, если тем самым будет ограничена автономия субнациональных субъектов . Федеральные власти часто не используют все полномочия , которыми они обладают, и в отношениях с кантонами и коммунами используют свои полномочия с осторожностью. Вместо того чтобы принимать решения в одностороннем порядке, федеральные власти ведут переговоры и уважают кантоны и коммуны как равноправных партнеров. Эти неиерархические процедуры также обусловлены необходимостью сотрудничества. Процесс приспособления федеральных властей к субнациональным единицам - это подходящее поведение для поиска решений в условиях большого права вето кантонов . Это стало элементом политической культуры, в основном неформальным, и лишь изредка предписанным в качестве юридической процедуры. Межправительственные структуры еще больше стимулируют горизонтальное согласование между кантонами; они не конкурируют друг с другом так сильно, как могли бы, например, в отношении налогов (Gilardi and Wasserfallen 2016; Wasserfallen 2015).
Учет двух измерений - процесса и структуры - дает предварительное представление о разнообразии федераций и децентрализованных государств. Сравнительная работа Элазара показала, что существуют дополнительные измерения, такие как совпадение социального и политического единства и разнообразия, которые могут дополнительно описать и объяснить функционирование федерализма. Это совпадает с наблюдением культурных различий, существующих между США и Швейцарией, несмотря на то, что обе страны находятся на высоком уровне федерализма с точки зрения структуры и процессов . В гл. 3 уже упоминалось, что швейцарский федерализм направлен на создание равных возможностей во всех регионах и на выравнивание политики между муниципалитетами. Американский федерализм , в свою очередь, подчеркивает территориальную конкуренцию правительств штатов, что дает гражданам возможность выбора "голосовать ногами". Еще одно культурное различие заключается в том, что швейцарский федерализм был задуман для защиты укоренившихся культурных меньшинств , а американский - нет. Это объясняет, почему не существует единой федеральной модели, а есть богатое разнообразие различных типов. Они зависят не только от политических структур и процессов, но и от истории, специфики политической культуры, социально-экономических проблем и расколов , существующих в том или ином государстве.
6.2.3 Современные значения федерализма
6.2.3.1 Культурная автономия и различия
Пример Швейцарии показателен для реализации политического единства при сохранении культурного разнообразия : 26 кантонов с их различными традициями, историей, языками и религиями, большинство из которых веками пользовались политической автономией , смогли создать современное территориальное государство уже в 1848 году. Без федерализма и его принципа разделения власти между новым центральным правительством и "старыми" кантональными властями, а также без обещания федерации сохранить и даже защитить региональные различия, этот исторический процесс XIX века не привел бы к успешному государственному строительству.
Тем временем религиозные различия исчезли. И даже если мы все еще можем выделить немецко-, франко- и италоязычные кантоны, языковые границы, которые никогда не совпадали полностью с кантональными, были проникнуты печатными, электронными и социальными средствами массовой информации и, таким образом, стали более подвижными. Сегодня Швейцария представляет собой сравнительно однородное общество. Но швейцарцы никогда не подумают об отказе от федерализма. Несмотря на жалобы на федеральные особенности, которые иногда могут устаревать или доставлять неудобства, швейцарцам нравится формальная автономия 26 кантонов и около 2200 муниципалитетов, которая во многих отношениях может быть фиктивной и кажется иностранному наблюдателю институциональной роскошью в стране с населением всего 8,6 миллиона человек.
Государственное строительство "снизу вверх" и (кон)федеральный опыт - это историческое наследие, которое сформировало сильное предпочтение "малого правительства" вплоть до наших дней и помогло развить идею субсидиарности : центральное правительство не должно вмешиваться в дела, которые кантоны способны сделать сами, а кантоны не должны беспокоиться о проблемах, с которыми могут справиться муниципалитеты. Однако субсидиарность может привести к слишком мелким решениям, поскольку самый низкий федеральный уровень определяет, в чем заключается проблема. Если отказ от необходимой централизации иногда вызывает сожаление, он открывает возможности для жизни "по-другому". Децентрализованные процессы проб и ошибок позволяют осуществлять политические инновации , а успешный опыт может быть передан на верхние уровни в виде "лучшей практики".
Политические институты не только укоренены и адаптированы к конкретным культурным потребностям, они являются частью социальной культуры. Некоторые говорят, что швейцарцы чувствуют себя швейцарцами только за границей, а дома они - женевцы, тургауэрцы или тичинцы. Национализм в смысле преувеличенной гордости за единственный, избранный народ, его язык и превосходство, таким образом, невозможен: между региональными культурами и осознанием четырех языковых групп , швейцарцы являются частью большой, международной культуры франко-, немецко- и итальяноговорящих. Таким образом, федеральные структуры Швейцарии сохранились, несмотря на то, что многие из их первоначальных оснований исчезли за последние 170 лет.
Являются ли эти коннотации федеративного устройства и связанного с ним образа жизни лишь стилизованным воспоминанием о прошлом или они имеют смысл и за пределами Швейцарии, и в современном мире? Ниже представлены ответы на эти вопросы, иллюстрирующие некоторые из многочисленных аспектов федерализма.
6.2.3.2 Федерализм в эпоху глобализации
Сегодня национальное государство кажется слишком маленьким, чтобы решать проблемы национальной безопасности и изменения климата , гарантировать права человека или находить ответы на вопросы о растущем неравенстве между промышленно развитыми и развивающимися странами . По мере глобализации международные организации множатся, а национальные государства передают все больше полномочий на межнациональный и наднациональный уровень. В определенной степени наднациональные организации напоминают идеи федерализма: они решают некоторые вопросы большинством голосов, но соблюдают критерий № 3 Дюшачека "равное или благоприятное положение". 3 "равное или благоприятно взвешенное представительство неравных членов".
Например, в Генеральной Ассамблее ООН Китай, Лихтенштейн и Швейцария представлены одинаково - по одному месту. Это дает малым странам слишком большое влияние на принятие решений. Но мы также видим, что это преимущество не стоит переоценивать: пять крупных держав являются постоянными членами Совета Безопасности, и каждая из них имеет право вето. Ближе к идеям федерализма находится сайт ЕС . Помимо благоприятно взвешенного представительства неравноправных членов в большинстве его институтов, Комиссия ЕС, Парламент ЕС и Совет министров позволяют членам влиять на решения различными способами, а по вопросам, требующим единогласия, каждый член имеет право наложить вето. Таким образом, можно сказать, что на развитие международного сообщества в меньшей или большей степени влияют структурные и процедурные идеи федерализма. Это часть решения проблемы, связанной с тем, что национальное государство стало слишком маленьким.
Глобализация и интернализация , однако, оспариваются по разным основаниям: что они увеличивают неравенство между первым и третьим миром, что глобальный капитализм попирает окружающую среду, что политика международного сообщества лишена демократической легитимности или разрушает национальные структуры и культурную идентичность - включая само государство, которое в период расцвета неолиберализма часто сводилось к "минимальному государству". Однако после финансового кризиса 2008-2009 годов государство было вынуждено вмешаться в ситуацию в качестве "последнего средства", чтобы спасти всю экономику от полного краха. Все это могло бы привести к подтверждению роли национального государства - тем более что, несмотря на всемирный капитализм, перераспределение богатства ( социальное обеспечение ) и производство важных коллективных благ (образование и здравоохранение) по-прежнему осуществляется национальным государством. Ничто не продемонстрировало этого яснее, чем пандемия коронавируса в 2020 году, когда государства внезапно перебили друг друга в закупках необходимого оборудования.
Если национальное государство вернется, какой будет его будущая структура? Некоторые ученые сомневаются в том, что федерализм сможет выжить в глобализированном мире, но другие видят скромные последствия или даже противоположные тенденции (например, Kelemen 2002). Действительно, во многих европейских странах и за их пределами мы наблюдаем некоторые важные и долгосрочные тенденции (Hooghe et al. 2016; Ladner et al. 2019): децентрализация , повышение значимости местной и региональной политики, социальные и политические движения, требующие большей территориальной автономии, и растущее осознание языковыми, этническими или культурными меньшинствами необходимости защищать свою идентичность и требовать новых коллективных прав. Для участников всех этих явлений государство является не слишком маленьким, а скорее слишком большим, неспособным справиться с разнообразием общества на уровне национального государства. Децентрализация или даже федерализация являются институциональными ответами на эту проблему. Испания , Великобритания и Бельгия , которые когда-то были унитарно-централизованными системами, являются примерами регионализации в ответ на требования о предоставлении большей региональной автономии. За ними могут последовать и другие.
6.2.3.3 Федерализм в развивающихся странах
Процесс международного развития и модернизации - это, прежде всего, столкновение между всемирным проникновением капиталистических предприятий, ищущих новые рынки, с одной стороны, и самодостаточными местными экономиками и культурами - с другой. Во многих развивающихся странах государственные структуры, которые должны выступать посредниками в этом столкновении, не нашли решений для урегулирования неизбежно возникающих конфликтов. Прежде всего, молодые демократические режимы, часто соблазняемые краткосрочными выгодами централизации или харизматической концентрации власти, не в состоянии сочетать выборочную экономическую модернизацию с целенаправленной поддержкой традиций и культур коренных народов.
На это есть свои структурные причины. Многие государства были созданы колониальными державами, искусственно объединившими различные этносы под одной общей крышей, и к этой проблеме мы вернемся в следующем параграфе. В странах Африки к югу от Сахары, в отличие от многих стран Азии, отсутствует культурное наследие государства, которое бы перекрывало семейные и клановые структуры (например, Wimmer 2018). Государственное и национальное строительство "сверху вниз" после окончания европейской колонизации было умеренно успешным: центральные правительства, не проникающие на периферию, злоупотребление политической властью и широко распространенная коррупция - ключевые слова, ассоциирующиеся с феноменом неудачных или даже "несостоявшихся государств". Однако "несостоявшиеся государства" , возможно, неправильный термин и всего лишь эпизод. Европейским странам потребовались столетия для государственного строительства , и они не были подвержены глобальному стрессу все более быстрой социально-экономической модернизации . Стремясь улучшить политические структуры развивающихся стран в долгосрочной перспективе, децентрализация и федерализация стали важными концепциями для развивающихся агентств (Kälin 1999; Litvack et al. 1998; Linder 2002).
Децентрализация , как утверждается, делает государство "ближе к народу", позволяя ему лучше выражать свои потребности. Но преодоление клиентелизма и клановой политики возможно только в том случае, если такой "нейтральный", несемейный институт, как государство, пользуется доверием граждан. Люди должны понять, что общественные блага - это не подарки от Большого Человека, а отдача от их собственного финансового вклада. И они должны быть уверены, что эта отдача будет справедливой, эффективной и соответствующей их потребностям, что предполагает процессы обучения и для политических элит. Местная автономия , фискальная децентрализация или даже федерализм могут увеличить шансы на этот процесс обучения по сравнению с унитарно-централизованным правительством (Oluvu and Wunsch 2004; Linder 2009). Они представляют собой многообещающую альтернативу основной политике постколониального периода, а именно государственному и национальному строительству "снизу вверх" .
6.2.3.4 Федерализм как гарантия культурных различий и разнообразия
Если федерализм в Бельгии , Швейцарии и Канаде служит для объединения разнообразия лишь небольшого числа культурных групп, то Нигерия или Индия гораздо сложнее. В этих случаях федерализм должен объединить культурное разнообразие десятков этнических групп или сотен различных языков. Таким образом, федерализм иногда используется как синоним гарантии культурных различий и разнообразия, независимо от истории или социально-экономических обстоятельств. Но так ли это, и в какой степени культурные меньшинства могут быть эффективно защищены?
Во-первых, необходимо отметить, что не все федерации были созданы для обеспечения культурного разнообразия . Коренные народы в США , например, защищены через резервации, но не пользуются политической автономией в виде собственного государства. Будучи нацией иммигрантов, США все еще предпочитают концепцию "плавильного котла": они доверяют идее, что доминирующая белая, англосаксонская и протестантская культура ассимилирует всех иммигрантов. Более важный вопрос, однако, заключается в том, действительно ли федерализм способен защитить культурные различия и разнообразие, если это является целью.
Опыт неоднозначен. В Южной Африке федерализм, похоже, играет важную роль в консолидации глубоко разделенного общества (Lemarchand 1997). Но под общей крышей Индии или Нигерии , отличающихся огромным культурным разнообразием , существуют некоторые тени: есть свидетельства того, что в ситуациях серьезного кризиса федеральные структуры в обеих странах не используются для разрешения конфликтов (Iff 2009). В Канаде федерализм не смог помешать франкоязычной провинции Квебек дважды провести плебисцит о независимости, в 1980 и 1995 годах. В Бельгии , которая предоставляет двум сегментам франко- и голландскоговорящих стран максимальную автономию, национальное единство, как говорят, исчезает (Deschouwer 2012), удерживаемое лишь общими символами, такими как монархия, футбол, шоколад и пиво.
Это напоминает нам о том, что федерализм, предоставляя либо слишком мало, либо слишком много возможностей меньшинствам , дважды рискует проложить путь к унитарным системам или распасться. Однако не стоит путать следствия и причины. Скромный успех отчасти объясняется тем, что в основном разделенные общества пытаются интегрировать меньшинства через федерализм (например, Walsh 2018). Так обстоит дело с последними проектами федерализации в Непале, Мьянме или Сирии.
Возможно, будет полезно взглянуть на потенциал и ограничения защиты меньшинств с теоретической точки зрения (Kälin 1997; Linder 1997). Представляется, что здесь уместны следующие условия:
1.
Меньшинства не должны быть слишком малы по численности, но достаточны по количеству: Очевидно, что меньшинство в 20% имеет больше шансов на получение федеральной автономии, чем меньшинство в 2%. Однако для отдельной группы меньшинства размер может оказаться малоэффективным: на кону всегда стоит один и тот же (региональный) конфликт, и, несмотря на федерализм, последнее слово остается за тем же большинством. Конфликты могут накапливаться, как, например, в бывшей Чехословакии , которая распалась в 1993 году. Если вместо этого на региональную автономию претендуют несколько и разных меньшинств , шансы на защиту возрастают: проблема становится более "объективной", меняются коалиции, возможны компенсации между различными акторами и вопросами. Однако слишком большое количество меньшинств , разделенных на множество единиц, может стать недостатком. Например, Нигерия в 1960 году начиналась с трех регионов , а сегодня не менее 36 этнических групп имеют свою собственную территорию. Хотя это может быть разумно с точки зрения отдельной этнической группы, это уменьшает влияние субнациональных единиц на центральное правительство, которое может прибегнуть к стратегии "разделяй и властвуй".
2.
Сквозные расщепления: Один регион может характеризоваться несколькими политическими особенностями, например, принадлежать к религиозному и языковому меньшинству и при этом быть относительно бедным. В этом случае накапливаются конфликты, как мы видели на примере региона Юра , чье преимущественно католическое и франкоязычное население также ощущало экономическое пренебрежение со стороны протестантского и немецкоязычного Берна (см. гл. 3), и шансы на защиту меньшинства менее благоприятны, чем в ситуациях со сквозными расслоениями . Если регион меньшинства не беднее, а богаче других - как, например, Страна Басков в Испании - шансы на уважение его автономии гораздо выше.
3.
Эффективное политическое большинство в субнациональной единице: Федерализм защищает только территориально сегментированные меньшинства , как в пруду, который разделен на две части, одна из которых предназначена для щук, а другая - для карпов. Но карп, плавающий в щучьей части, не защищен от того, что его съедят. Аналогичным образом, даже крупное меньшинство не может воспользоваться преимуществами федерализма, если оно не составляет политического большинства в границах хотя бы одной субнациональной единицы . Например, в Швейцарии мусульмане превышают население среднего швейцарского кантона, но рассеяны по всей стране.
4.
Отсутствие полного географического разделения этнокультурных групп по границам субнациональных единиц: В условиях серьезного конфликта федерализация иногда используется для разделения враждующих этнических групп. Так было в Боснии и Герцеговине , когда Дейтонское соглашение 1995 года провело границы субнациональных единиц по географическим границам боснийской, сербской и хорватской общин. Это способствовало укреплению мира в то время, но непреднамеренно продолжило политику "этнических чисток". Это привело к появлению этнических регионов с риском создания собственных, внутренних проблем меньшинств . При наличии этнических политических партий этнический раскол и его конфликты могут оставаться центральной проблемой всей политики. Таким образом, этот пункт в определенной степени противоречит пункту № 3: меньшинства должны составлять большинство в субнациональной единице , но не быть в состоянии исключительно доминировать в ней. Однако это не противоречие, а скорее неразрешимый парадокс: каждая защита меньшинства через федерализм создает новую проблему меньшинства . После каждого открытия русской матрешки меньшая Матрешка превращается в большую. В условиях инверсии ролей меньшинство в стране, ставшее большинством в субнациональной единице , вынуждено искать новый способ защиты своего меньшинства .
Рассматривая эти четыре пункта, можно заметить, что в Швейцарии защита меньшинств осуществлялась в благоприятных условиях: численность и размер меньшинств не были ни слишком малыми, ни слишком большими. Религиозные, культурные и экономические расколы были сквозными; это способствовало развитию национальных политических партий, которые не ограничивались языком или этнической принадлежностью. Сквозные расхождения привели к тому, что каждый член политической элиты в какой-то мере является частью меньшинства и большинства. Радикальный , католический и франкоговорящий кандидат из Вале имеет преимущество принадлежности к языковому и религиозному большинству своего кантона, но недостаток в том, что политически представляет меньшинство в христианско-демократическом оплоте. После избрания в Национальный совет , однако, она принадлежит к буржуазному большинству, но языковому меньшинству . Быть одновременно в большинстве и меньшинстве - это опыт большинства швейцарских политиков и граждан.
Если эти благоприятные условия способствовали успешному решению проблем меньшинств , следует отметить, что федерализм сам по себе, вероятно, не очень помог бы в швейцарском случае. Федерализм - это только одна часть решения проблемы меньшинства интеграции , как в Швейцарии, так и в других странах. Чтобы добиться защиты меньшинств , федерализм должен быть встроен в другие институциональные механизмы, такие как нерелигиозная, неэтническая концепция государства, сильная и эффективная традиция прав человека и институциональные элементы разделения политической власти (Fleiner et al. 2003).
6.2.3.5 Федерализм и демократия
Демократия - это, по сути, правление большинства , основанное на количестве поданных голосов, каждый избиратель имеет равный вес , в то время как федерализм подразумевает равное или благоприятно взвешенное представительство неравных единиц. Общей моделью институционального сочетания двух режимов является бикамерализм : предложения правительства должны голосоваться в двух парламентских палатах, одна из которых представляет народ, а другая - государства-члены. Тем не менее, существует множество способов. Принимая участие в обсуждении всех федеральных законов , Бундесрат Германии обладает всеми полномочиями по принятию решений только в вопросах, имеющих последствия для земель. Сама палата состоит из представителей правительств стран-членов. Швейцария требует двойного большинства в парламенте и всенародного голосования для внесения любых поправок в Конституцию, в то время как ратификация поправок к Конституции США , предложенных большинством в две трети голосов в Конгрессе, зависит от индивидуально организованных процедур штатов, где требуется большинство в три четверти. Во всех этих случаях важные правительственные предложения должны найти двойное - или "составное" - большинство.
Федеральная защита территориальных групп неизбежно приводит к искажению демократического принципа равного представительства. Голоса отдельных лиц или представителей государств-членов с небольшим населением взвешиваются сильнее, чем голоса крупных государств-членов. Они могут организовать вето, чтобы блокировать демократическое большинство . Для Швейцарии, где численность населения кантонов варьируется в соотношении 1:42, мы уже обсуждали последствия теоретического права вето самых маленьких государств-членов, которые представляют всего 21 % населения (см. гл. 3). В других странах, таких как США , с аналогичной разницей в численности населения, последствия могут быть не столь значительными, поскольку разделение на большие и малые штаты маловероятно. Однако несомненно, что федерализм с его сложным большинством голосов подразумевает нарушение демократического принципа равного соотношения голосов (см. также Мюллер 2020).
Однако у федерализма есть два основных преимущества, которые могут компенсировать эти издержки. Во-первых, при возникновении конфликтов федерализм является ограничителем, который "заставляет" демократическое большинство торговаться с федеральным меньшинством . В целом это благоприятствует статус-кво. Однако на практике в Швейцарии наблюдается и обратная ситуация. Меньшинства кантонов могут вводить инновации в своих границах, для которых не нашлось большинства на национальном уровне. Впоследствии, когда инновация оказывается успешной на кантональном уровне, инновация принимается повсеместно. Таким образом, федерализм - это не только институт, "заставляющий" вести переговоры, но и институт, предоставляющий возможности для социального обучения путем проб, ошибок и инноваций . 5
Во-вторых, демократические издержки федерализма на национальном уровне могут быть компенсированы демократическими преимуществами в регионах . На самом деле, демократические федерации в основном задумываются как многоуровневые демократии, конституции которых предписывают одинаковые стандарты либеральной демократии для государств-членов и местных органов власти. В таких многоуровневых демократиях политические права граждан - выборы правительственных чиновников, членов парламента и так далее - имеют гораздо большее значение. Избиратели не только чаще участвуют в выборах, но и могут голосовать за разные партии и людей на разных уровнях. Избиратель может выражать различные предпочтения в местной, региональной и национальной политике. Частота выборов дает гражданам, а также властям постоянную информацию о популярности правящего большинства. Этот феномен особенно хорошо заметен в Германии, где за один срок полномочий федерального правительства избирается 16 правительств земель. Смена власти в парламентских демократиях часто происходит по федеральному эскалатору. В федерации не только государство, но и демократия ближе к народу.
6.2.3.6 Вопрос о сецессии
На конгрессе восточноевропейских и швейцарских конституционных юристов, состоявшемся в Лозанне в 1990 году, доминировал один непредвиденный вопрос: как кантон может выйти из состава швейцарской федерации? Участники из Литвы , Украины , Хорватии и других мест, желая получить совет по поводу зарождающегося в то время стремления к национальной независимости, были несколько разочарованы, узнав, что ни швейцарская конституция, ни правоведы не задумывались над вопросом отделения. Между тем история Югославии дала целый ряд ответов: признание де-юре первого фактического отделения Хорватии западноевропейскими странами, распад федерации в результате жестокой и разрушительной гражданской войны, отделение нынешней Северной Македонии путем всенародного голосования и, в случае Косово , опять же признание де-юре фактического отделения рядом других стран и международным сообществом. Если гражданская война должна быть отвергнута без обсуждения, то другие ответы оставляют много сомнений. Должны ли федерации регулировать сецессию? Можно ли считать, что существует "право" на отделение, и если да, то какова должна быть процедура и каковы будут ее последствия?
Международное право дает лишь некоторые общие, фрагментарные ответы (Thürer and Burri 2009). Сецессия законна в узких случаях серьезного нарушения прав человека и в случаях деколонизации. Ничего не сказано о федерациях и их парадоксальной особенности: федеративное государство дает своим компонентам "нерушимую идентичность и автономию", что делает его более уязвимым для сецессии. В то же время федерация мыслится как постоянный союз - в отличие от конфедеративной системы, которая лишена такой приверженности. С этой точки зрения оговорка о сецессии представляется излишней: федерализм в исторической перспективе становится успешным, когда он превращает конституционное соглашение в обязательство, ощущаемое и принимаемое всеми регионами и их гражданами, что делает вопрос о сецессии неактуальным.
Но этот исторический процесс может не состояться. Культурные сегменты могут вспомнить древние мечты о независимости, выходящие далеко за рамки федеральной автономии. Могут существовать территориальные сегменты, которые систематически подвергаются дискриминации. Вместо того чтобы формировать коллективную память об уважительном плюралистическом опыте, время предоставляет неоспоримые "доказательства" дискриминации, создавая отчуждение и оправдывая ненависть между различными группами (Esman 1990, 14). За многими этническими конфликтами стоит экономический вопрос перераспределения. Один регион не желает делиться с другими богатствами, получаемыми от своих природных ресурсов, или неравенство в производительности и богатстве растет, а не уменьшается. Другая часть страны может чувствовать себя постоянно проигравшей. Конфликты по вопросам экономики , языка, религии и культуры могут обостриться и привести к глубокому расколу. Когда отделение становится неизбежным, "мирный развод", подобный тому, что произошел в Чехословакии , где обе части в 1992 году согласились пойти разными путями, к сожалению, является редким исключением. Скорее мы видим территориальное меньшинство, стремящееся к самоопределению и отделению, против большинства граждан, которые считают оправданным и даже могут потребовать, чтобы их национальное правительство защищало целостность государства.
Пример Каталонии весьма поучителен в этом отношении: как реакция на растущую напористость каталонских независимых в 2010-х годах, крайне правая партия VOX, которая стремится защитить единство и целостность Испании, внезапно стала очень популярной. Во имя национального единства консервативное правительство Spain было непримиримым и даже репрессивным по отношению к региональному движению и его политическим лидерам. Поскольку оно отказалось предложить процедуры, направленные на мирное урегулирование, конфликт не был преодолен, а застопорился. Левое правительство Педро Санчеса, сформированное в январе 2020 года, по крайней мере, согласилось на диалог с каталонским региональным правительством. 6 Но в то же время оно должно быть осторожным, чтобы не потерять свою политическую поддержку в остальной части страны.
Таким образом, формулирование будущих правил сецессии не может быть абсурдным. Необходимо будет ответить на два вопроса. Во-первых, при каких обстоятельствах федерация должна быть обязана отпустить одного из своих членов? Если любой член федерации может выйти из нее в любой момент, федерация не сможет функционировать. Если же решение должно приниматься единогласно всеми членами, правила могут оказаться неуместными, поскольку отделение станет невозможным. Поэтому ответ должен лежать где-то посередине. Во-вторых, кто должен иметь право требовать отделения? Этот вопрос может иметь решающее значение, поскольку в границах государства-члена, склонного к отделению, может оказаться (значительное) меньшинство, желающее остаться в составе федерации.
В этом отношении показателен случай отделения региона Юра от кантона Берн . Как описано в гл. 3, сначала жители каждого округа, а затем и каждой приграничной коммуны получили право решать, оставаться ли им в составе Берна или отделиться в новый кантон Юра. Таким образом, именно народное большинство в каждом округе или даже коммуне определяло территориальные границы отделения. Регион был разделен на две части - одна осталась в составе старого кантона, другая основала свой собственный. Хотя некоторые политические силы по обе стороны новой границы оказались недовольны, разделение, по крайней мере, предотвратило возникновение новой проблемы меньшинства: меньшинство, которое хотело остаться в составе старого кантона, не было отклонено и получило такое же право на самоопределение , как и сепаратистское большинство. Однако даже здесь сохраняются фрагменты конфликта: в 2017 году город Мутье провел новое голосование и решил присоединиться к Юре, но позже результаты были отменены судом из-за аномалий в ходе предвыборной кампании и процесса голосования. На момент написания статьи неизвестно, когда будет проведено повторное голосование.
Это приводит нас к следующему выводу: в большинстве случаев территориальное отделение порождает столько же новых проблем меньшинств, сколько и решает. Это неизбежно там, где территориальная сегментация не является совершенной. Например, во время чехословацкого "развода" словацкое меньшинство хотело освободиться от власти чешского большинства. Но сегодня на территории Словакии среди 5,5 миллионов словаков проживает меньшинство венгров, составляющее около 9 %, а также другие важные меньшинства, такие как цыгане, чехи, русские, украинцы, румыны и так далее - мы снова вспоминаем аллегорию "матрешки", о которой говорилось выше. Таким образом, некогда популярная идея национального государства, основанного на одном языке или культуре, на которую до сих пор претендуют многие сепаратистские движения, является необоснованной.
Международное право может непреднамеренно поощрять эту проблематичную идею. Право на "народное самоопределение" все чаще используется в качестве аргумента для отделения также и этническими группами. Трудности в определении "народа", которому должно быть предоставлено " самоопределение" , могут привести к непоследовательной интерпретации и оппортунистическому вмешательству со стороны международного сообщества. В этом отношении показателен сравнительный анализ отделения Сербии Косово , Грузии Абхазии и Южной Осетии и Украины Крыма (Hehir 2009, Nielsen 2009, Paech 2019, 93).
Федерации, при прочих равных условиях, более уязвимы к отделению, чем унитарные государства. Две политики могут помочь сохранить их единство: первая - найти другие решения, кроме отделения; вторая - найти эти решения без вмешательства извне. Что касается первой политики, то предоставление проблемным регионам особого статуса автономии является разумной альтернативой возможному отделению. Это компромисс , который может ослабить напряженность и оставить обе части в лучшем положении, как в случае со Страной Басков в Испании . Специальные соглашения с отдельными субнациональными единицами известны как "асимметричный федерализм" в конституциях Индии , Малайзии, Бельгии , Канады и других стран (Brown 2005; Watts 2008).
Во-вторых, правила сецессии должны служить единственной цели - предотвращению будущих сецессий. Поначалу это кажется парадоксальным, но это не так. Правила отделения могут изменить баланс сил: открытое и четкое определение условий возможного отделения может укрепить позиции чувствительных территориальных меньшинств и дать им больше возможностей для переговоров с центральным правительством. Если такие правила будут установлены задолго до начала конфликта, они могут привести к более тесному сотрудничеству в федеративном государстве и снизить риск отделения. Две молодые федерации, обе со значительным потенциалом конфликта, Эфиопия и Судан, установили правила отделения. Если в последнем случае Юг отделился в 2011 году, то время покажет, сработает ли в первом случае предложенное здесь положение.
6.2.4 Нетерриториальный федерализм
Идея территориального государства, обладающего исключительной властью над всеми людьми , живущими в его границах, возникла относительно недавно. Более древняя концепция политической власти основывалась скорее на идее личности. Например, после вторжения германцев в различные провинции Римской империи бок о бок жили под властью одного и того же "варварского" правителя бывшие римские граждане и члены одной из германских племенных конфедераций (например, готы, вандалы, бургунды, франки и лангобарды). Однако в большинстве случаев и на протяжении значительного периода времени эти две группы оставались разными образованиями, и для закона было важно, кем был ответчик, а не где он жил. Римляне судились по римскому праву, новые германские поселенцы - по своему старому германскому обычному праву. Обе группы считали эту практику правильной и, более того, "ценной защитой своих прав и привилегий" (Ra'anan 1990, 14).
С индустриализацией и развитием бюрократической государственности западноевропейские страны стали лидерами в превращении в территориальные государства. Согласно принципу ius soli, территориальное государство претендует на полную юрисдикцию над своими гражданами, независимо от их происхождения. Ранее мы описали часть этой эволюции для Швейцарии. В ее религиозно сегментированном обществе XIX века браки и образование регулировались и организовывались отдельно для протестантов и католиков их церквями. Хотя ярлык "государственная церковь" не исчез полностью, к настоящему времени церкви в основном утратили свой статус акторов в общественных делах в пользу конфессионально индифферентного государства, которое обеспечивает протестантам и католикам одинаковое положение граждан, подчиняясь одним и тем же законам.
Тем не менее, принцип ius sanguinis не исчез полностью. В последние дни существования Австро-Венгерской империи , Карл Реннер и Отто Бауэр предложили формы нетерриториального или корпоративного федерализма для решения проблемы национальностей: "В рамках каждого региона самоуправления национальные меньшинства должны образовывать корпоративные образования с государственным судебным статусом, пользующиеся полной автономией в заботе об образовании соответствующего национального меньшинства, а также в оказании юридической помощи своим соотечественникам перед бюрократией и судами" (цит. по: Ra'anan 1990). в Ra'anan 1990). Подобный корпоративный федерализм был введен для культурных меньшинств в Эстонии в 1925 году, на Кипре в соответствии с Конституцией 1960 года, а в последнее время - для бирманских меньшинств (Coakley 2017).
Самым ярким примером, однако, является Бельгия , где федерализация с 1970 года принимает как территориальные, так и нетерриториальные формы. Страна разделена на регионы - Фландрию, Валлонию и Брюссель. Однако Бельгия также разделена на фламандскую (включающую как территориально определенную область Фландрии, так и корпоративно определенную группу фламандцев в Брюсселе), французскую (включающую как регион Валлонии, так и франкоязычных брюссельцев) и немецкоязычную общины (Эупен/Мальмеди, расположенные в Валлонии) (Jans 2000; Deschouwer 2012).
Корпоративный федерализм позволяет меньшинству сохранять свои собственные общественные институты без территориальной сегментации . В связи с этим возникают два вопроса. Первый: каковы пределы права культурных меньшинств на управление собственными общественными институтами? В конечном итоге это зависит от концепции государства, конституции и представлений общества о плюрализме . Поэтому даже на один и тот же вопрос мы находим разные ответы. Например, в государственном образовании Швейцарии франкоязычные школы в немецкой части страны вполне приемлемы как элемент многоязычия . Религиозные школы, однако, были признаны неконституционными лаикским большинством XIX века, поскольку, по его мнению, эти школы нарушали отделение государства от церкви . Сегодня школы религиозных и других общин допускаются при определенных условиях, но в любом случае должны уважать конституционные свободы , такие как гендерное равенство или свобода слова. Конституционное право устанавливает принципы, которые должны соблюдаться всеми сегментами плюралистического общества. Но эти принципы и понятия плюрализма значительно различаются.
Второй вопрос касается последствий: может ли нетерриториальный федерализм сохранить баланс единства и разнообразия, или параллельные институты, предназначенные исключительно для культурных меньшинств , ведут к еще более глубокому социальному расколу, подрывающему единство? В литературе этот вопрос остается дискуссионным. В то время как одни наблюдатели бельгийского случая опасаются последнего, другие рассматривают нетерриториальный федерализм как перспективный подход к "политике идентичности" (White 2000; Deschouwer 2012).
6.3 Разделение власти и демократия консенсуса
6.3.1 Мажоритарная и консенсусная демократия: Сравнение
Если в швейцарской политической истории и есть какая-то непрерывная нить, то это , вероятно, стремление не допустить, чтобы победители забирали все, а проигравшие оставались ни с чем, или, другими словами, разделение власти. Оно прослеживается в Конституции, в федеральной сделке между протестантами и католиками , в компромиссе между централистами и сторонниками кантональной автономии , а также в развитии пропорционального представительства - сначала для выборов в парламент, затем в Федеральный совет, а позже в бюрократию, экспертные комитеты и даже в суды. Все это дает меньшинствам возможность участвовать в выборах. Законодательные политические элиты, чтобы минимизировать риски референдумов , стараются прийти к политическому компромиссу , включающему все важные политические группы. Разделение властей позволило решить проблему интеграции гетерогенного, мультикультурного общества политическими средствами. Оно привело к появлению типа демократии , отличного от других.
Сочетание этих элементов в рамках швейцарской системы Konkordanz , которая позволяет избежать чередования сил правительства и оппозиции, может быть уникальным, но разделение власти как способ демократии, отличный от правления большинства, таковым не является. Аренд Лийпхарт (1969, 1977, 1984, 1999, 2012), известный ученый, сравнивающий политические институты , назвал это "консоциативной", "разделенной властью" или "консенсусной" демократией, типом демократии , отличным от "мажоритарной" или "вестминстерской" модели демократии (табл. 6.2). 7
Таблица 6.2 Типы Липхарта мажоритарной и консенсусной демократии
Мажоритарная демократия
Демократия консенсуса
1. Исполнительный
Концентрация власти в однопартийных кабинетах и кабинетах с нулевым большинством
Распределение полномочий в кабинете широкой коалиции
2. Отношения между правительством и парламентом
Доминирование кабинета министров
Баланс сил
3. Политические партии
Двухпартийная система
Многопартийная система
4. Избирательная система
Мажоритарный и непропорциональный
Пропорциональное представительство
5. Система влияния групп интересов
Плюрализм
Корпоративизм
6. Структура правительства
Унитарные и централизованные
Федеральные и децентрализованные
7. Парламент
Концентрация законодательной власти в однопалатном законодательном органе
Сильный бикамерализм
8. Тип конституции
Гибкость, простая процедура внесения поправок или неписаная конституция
Жесткость, сложная процедура внесения поправок
9. Судебный обзор
Отсутствие или слабость
Сильный
10. Центральный банк
Контролируется руководителем
Высокая степень автономии
Источник: Lijphart (2012)
Эти два типа демократии представляют собой последовательные и, следовательно, идеальные государства, в которых максимально реализованы основные идеи либо мажоритарной политики, либо политики разделения властей. Легко определить Швейцарию и Великобританию как два государства, которые соответствуют большинству критериев одной из моделей. Великобритания систематически отдает предпочтение логике правления большинства: конкурентные выборы между двумя основными партиями, основанными на одном главном политическом разделении (левые-правые), приводят к ясному парламентскому большинству. Правило "победитель получает все" делает парламентское большинство чувствительным даже к небольшим изменениям в предпочтениях электората; проигравшая партия становится официальной оппозицией Ее Величества. Благодаря парламентскому большинству исполнительный кабинет имеет право реализовывать свою политическую программу до тех пор, пока не будет получен вотум недоверия, что может привести к необходимости проведения досрочных выборов. Власть сосредоточена в руках парламентского большинства и кабинета министров. Палата лордов обладает незначительными полномочиями; почти вся законодательная власть принадлежит Палате общин. Последняя может изменять конституционные документы так же, как и любые другие законы, с минимальными судебными ограничениями. Можно говорить о практически "суверенном" парламенте , за исключением передачи полномочий Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии , а также некоторой независимости Банка Англии. Схожая последовательность элементов, но с противоположной целью разделения власти и политики переговоров, наблюдается в консенсусной модели Швейцарии. В последнее время и Швейцария, и Великобритания несколько отошли от идеальных моделей, став менее консенсусными (первая) и менее мажоритарными (вторая).
Мажоритарная и консенсусная демократия - это не просто описание двух особых случаев в абстрактных терминах. Типология Лийпхарта была особенно важной в сравнительной перспективе. Его обновленное исследование 2012 года показывает, как 36 стран могут быть расположены на континууме от мажоритарной до консенсусной демократии . На этом двухмерном рис. 6.2 десять критериев Лийпхарта объединены в две группы. Горизонтальное измерение объединяет все показатели политического процесса парламента и правительства, которые ведут к мажоритарной политике или политике разделения власти (характеристики 1-5 в табл. 6.2). На вертикальном измерении представлены характеристики 5-10, которые, по сути, представляют собой унитарно-федеративный континуум. Неудивительно, что почти все федерации - Канада , США , Австрия , Германия, Индия и Швейцария - находятся в верхней части.
Рис. 6.2Мажоритарная и консенсусная демократия : двухмерная концептуальная карта. (Источник: собственные расчеты и рисунок с использованием данных Lijphart (2012). Показаны средние значения за 1981-2010 гг. Страны: ARG: Аргентина; AUS: Австралия; AT: Австрия; BAH: Багамы; BAR: Барбадос; B: Бельгия; BOT: Ботсвана; CAN: Канада; CR: Коста-Рика; DK: Дания; FIN: Финляндия; FR: Франция; D: Германия; GRE: Греция; IS: Исландия; IND: Индия; IR: Ирландия; ISR: Израиль; ITA: Италия; JAM: Ямайка; J: Япония; KOR: Южная Корея; LUX: Люксембург; MAL: Мальта; MAU: Маврикий; NL: Нидерланды; NOR: Норвегия; NZ: Новая Зеландия; POR: Португалия; E: Испания; SWE: Швеция; CH: Швейцария; TRI: Тринидад и Тобаго; UK: Великобритания; URU: Уругвай; и US: Соединенные Штаты)
Федерализм , таким образом, проявляется как важный структурный элемент консенсусной демократии, но не настолько решающий, как можно было бы ожидать. Канада и США - две страны, сочетающие федерализм с мажоритарными процессами в политике. В скандинавских странах Лийфарт нашел только характеристики разделения власти, не связанные с федерализмом: многопартийные системы, пропорциональное представительство , большие коалиционные кабинеты, созданные для интеграции различных политических сил, корпоративизм и баланс власти между кабинетом и парламентом . Отметим, что Великобритания и Швейцария, как уже говорилось выше, все же оказываются "идеальными" мажоритарными или консенсусными случаями, поскольку их соответствующие логики структуры и процесса совпадают.
Имеет ли разделение власти значение? Да, считает Лижфарт . Во многих своих сравнительных исследованиях он обнаружил свидетельства разной эффективности политики в мажоритарных и консенсусных демократиях:
Действительно, результаты вряд ли могут быть более ясными: консенсусная демократия в измерении "руководители-партии" имеет большое и весьма благоприятное значение почти для всех показателей качества демократии и для всех более добрых и мягких качеств . (Lijphart 2012, 294)
Что касается развивающихся стран, то можно добавить еще один момент: разделение власти помогает демократизации . Опираясь на Lijphart , Linder & Bächtiger et al. (2005) разработали концепцию разделения власти, применимую также к неконсолидированным демократиям или даже авторитарным режимам. В сравнительном исследовании 62 стран Африки и Азии они обнаружили, что в период с 1965 по 1995 год разделение власти и такой культурный элемент, как низкий уровень фамилизма, оказались самыми сильными предикторами демократизации . Экономические факторы - часто рассматриваемые как наиболее важные переменные, определяющие демократизацию - имели лишь ограниченное влияние.
6.3.2 Демократическое разделение власти: Ключ к разрешению конфликтов в мультикультурных обществах
Главы 2, 3 и 4 этой книги иллюстрируют, что политическое разделение власти сделало для Швейцарии : дополняя федерализм, оно стало ключевым элементом в интеграции сообщества с двумя религиями и четырьмя языками. Позже оно обеспечило швейцарцам коллективную идентичность, достаточно сильную, чтобы защищать свою политическую независимость в периоды войн за рубежом, и помогло преодолеть некоторые классовые противоречия . Разделение властей, рассматриваемое политологами как наиболее подходящая форма демократии для плюралистических или сегментированных обществ, даже превратило Швейцарию в относительно однородное общество, несмотря на разные языки. С этой точки зрения, "парадигматический случай политической интеграции" (Deutsch 1976) Швейцарии был неоспоримым успехом. Могут ли разделение властей и консенсусная демократия также использоваться другими странами, сталкивающимися с проблемой мультикультурной интеграции (см. также Iff и Töpperwien 2008)?
Вопрос актуален. Интеграция различных культур через политические институты стала важным вопросом во всем мире, в гораздо больших масштабах и с более сложными проблемами, чем в случае Швейцарии. Мы уже упоминали Индию с ее сотнями языков и идиом; некоторые африканские государства к югу от Сахары сталкиваются с проблемой формирования конгломератов из десятков этнических племен, которые никогда прежде в истории не объединялись под общим политическим режимом. В новом порядке всемирной либерализации и открытых рынков, если деньги не идут к бедным, бедные пойдут туда, где есть деньги. Миллионы людей мигрируют внутри стран третьего мира или из третьего мира в более развитые страны (Milanovic 2016).
Это также привело к переплетению и противостоянию различных культур, которые раньше были достаточно разделены. Европейские страны переживают рост иммиграции из-за рубежа. В Калифорнии или Нью-Мексико, штатах США с сильной иммиграцией , значительную часть населения составляют испаноговорящие. Они не идентифицируют себя с культурой белых англосаксонских протестантов , и идея ассимиляции в плавильном котле исчезает. Сегодня большинство стран, считающихся суверенными государствами, представляют собой мультикультурные общества. Тем не менее конфликты между различными языковыми, религиозными или этническими группами актуальны во всех регионах мира. Исторические проблемы меньшинств в индустриальных демократиях не исчезли, а в Европе иммиграция привела к новой социальной напряженности.
По оценкам Гурра (2000), в начале тысячелетия около 275 групп меньшинств из 100 стран, представляющих одну седьмую часть населения мира, находились под политической угрозой. Вместо классической войны между государствами мы все чаще сталкиваемся с вооруженными конфликтами между различными группами в глубоко разделенных обществах - например, в Сирии, Ливии, Шри-Ланке или Пакистане, и это лишь некоторые из них. Во многих случаях причины внутренних конфликтов сводятся к конфликту из-за ресурсов, но политическая эскалация, отчуждение и мобилизация масс часто основаны на культурных различиях или переплетены с дискриминацией (Lake and Rothchild 1998).
Для того чтобы предотвратить актуализацию проблем меньшинств или даже их перерастание в насильственные формы этнополитики, необходимо больше или лучше проводить политическую интеграцию . Подходит ли разделение властей или консенсусная демократия для решения проблем мультикультурного сосуществования и интеграции , и если да, то почему?
Начнем с того, что преобладающей моделью демократии является мажоритарная. Прежде чем распространиться по всему миру, мажоритарная демократия была изобретена и впервые применена на практике белыми англосаксами протестантами . Они разделяли общие культурные ценности и убеждения и говорили на общем языке. Вестминстерская демократия является (или была, после Brexit ) вполне адекватной процедурой принятия решений для разрешения социальных конфликтов в индустриальном обществе Великобритании. Часть избирателей, не привязанная к идеологической позиции, открыта к вопросу о том, нужно ли стране больше свобод для предпринимателей или больше социальной защиты работников. В зависимости от экономической ситуации и результатов работы последнего правительства британцы могут голосовать прагматично: сначала за консерваторов, дважды за лейбористов и в итоге снова за консерваторов. Такая смена индивидуальных предпочтений приводит к изменению политического большинства и чередованию ролей правительства и оппозиции.
Однако в мультикультурных обществах мажоритарная демократия может столкнуться с серьезными трудностями. Культурные ценности, верования и языки не только неоднородны, но и могут приводить к различным политическим предпочтениям, которые не меняются: родители не могут отказаться от отправки своих детей в школы, где преподавание ведется на их родном языке, или отказаться от своих религиозных убеждений, не отказавшись от части своей культурной идентичности. Отдельные люди или группы не могут "освободиться" от своего культурного наследия, или только ценой больших потерь для себя. В таких ситуациях меньшинства не могут надеяться получить много пользы от мажоритарной демократии . Если доминирующее культурное большинство достаточно велико, ему не придется принимать во внимание предпочтения меньшинства (например, O'Leary 2019, 558).
В худшем случае шансы правительства на переизбрание при правиле "победитель получает все" даже возрастают, если оно предлагает особые льготы своей культурной группе, дискриминируя при этом меньшинство. Если мажоритарная демократия не предлагает регулярной смены власти, она страдает от трех недостатков:
1.
Несмотря на выборы, политическое большинство становится "вечным", что противоречит основной идее мажоритарной демократии .
2.
У такого "вечного" правительства нет стимулов учитывать потребности и предпочтения меньшинств. Оно может позволить себе не учиться, что является патологическим использованием власти.
3.
Правление большинства может еще больше оттолкнуть те культурные сегменты, которые постоянно оказываются в положении меньшинства.
Поэтому критика Токвиля , Мэдисона или Дж. С. Милля в адрес демократии как "тирании большинства" вполне обоснована. Это привело к появлению таких корректирующих институтов, как верховенство закона, основные права для индивидов, федерализм или особые права на автономию для регионов и групп меньшинств. Еще одним корректирующим элементом является разделение политической власти. Лийфарт уже в первых версиях своей теории предположил, что консенсусная демократия лучше, чем мажоритарные институты , подходит для мультикультурных сегментированных обществ. Теоретическая причина очевидна: консенсусная демократия дает общественным меньшинствам шанс участвовать в политической власти и иметь голос в политике правительства, который не может быть подслушан. Благодаря взаимному согласию и компромиссу , общественные разногласия могут быть смягчены или даже преодолены.
Если посмотреть на классические демократии с разделением властей в Швейцарии, Бельгии или Нидерландах , предложение Лийпхарта имеет смысл. Пример Северной Ирландии , где элементы разделения властей были введены в рамках мирного процесса между протестантами-юнионистами и католиками-республиканцами, по крайней мере, многообещающий (например, McGlinchey 2019). Наконец, Индия показывает, что элементы неформального разделения власти могут быть полезны и в развивающихся странах и в условиях, кардинально отличающихся от малых европейских государств (см., однако, Adeney and Swenden 2019).
На африканском континенте мы видим противоречивый опыт (Remond 2015): в ЮАР разделение властей позволило перейти от апартеида к демократии, обеспечив участие белого меньшинства, а также различных черных этносов. Однако пакт о разделении властей в Руанде в 1993 году не смог ни преодолеть конфликты из-за ресурсов, ни положить конец исторической вражде между хуту и тутси, разжигаемой колониальными властями. Последовала жестокая гражданская война. Более того, мирные соглашения в разделенных обществах, таких как Босния, Камбоджа, Бурунди или Восточный Тимор, часто заключавшиеся по инициативе международного сообщества, оказались малоуспешными, несмотря на положения о разделении политической власти (Mukherjee 2004). На этом фоне не удивительно обнаружить противоречивые академические дебаты. Критики Lijphart утверждают, что разделение власти не способствует миротворчеству или даже подрывает демократизацию (например, Sisk 1996; Roeder and Rothchild 2005; Norris 2008; Lijphart 2008).
Большая часть этой академической критики исходит из неадекватных исходных данных, поскольку она не сравнивает мажоритарную и консенсусную демократию как устойчивые институциональные механизмы в равных условиях. Скорее, он оценивает краткосрочный успех соглашений о разделении власти как части миротворческого процесса. Очевидно, что трансформация мирных соглашений в стабильные демократические институты сопряжена с высокими рисками и может потерпеть неудачу по многим причинам. Из обширной литературы можно узнать, что укрепление демократии - это длительный процесс, в том числе и в более благоприятных условиях, чем те, которые существуют в разрушенных войной обществах. В развивающихся странах многое зависит от существования консолидированного государства, шансов на экономическое развитие и совместимости культурного наследия с социальной модернизацией (Senghaas 1997; Carothers 1999; Leftwich 1996; Moore 2001; Przeworski et al. 2000; Linder and Bächtiger 2005).
Мирные соглашения о разделении властей после вооруженных конфликтов в глубоко разделенных обществах могут быть хорошим началом, но это не то же самое, что установленный конституционный порядок, а лишь часть консенсусной демократии, которую еще предстоит создать. Когда речь заходит о сравнении мажоритарных институтов с институтами разделения властей, эмпирические данные свидетельствуют в пользу последних (Lijphart 2008; Norris 2008):
1.
Пропорциональное представительство имеет высокую символическую ценность, способствуя развитию взаимного уважения между различными культурными группами. Самоуважение и политическое признание групп меньшинств являются необходимым условием для любого рационального политического дискурса и согласия между элитами. Для достижения этой цели пропорциональное представительство может практиковаться во многих местах: в избирательной системе , в парламенте, в исполнительной власти, во всех ветвях администрации, а также в полиции и вооруженных силах. Конечно, пропорциональное представительство имеет некоторые подводные камни. В условиях одного единственного меньшинства или одного раскола существует риск, что пропорциональное представительство увековечит общественный конфликт вместо того, чтобы охладить его. При наличии более чем одного меньшинства и сквозных расслоений , однако, пропорциональное представительство может способствовать развитию неэтнических, нерегиональных политических партий, элит и культур. Эволюция от разделенного к плюралистическому обществу позволяет старым расколам отойти на второй план.
2.
Пропорциональное представительство способствует переговорам и урегулированию конфликтов, когда меньшинства имеют право голоса. Право вето меньшинств не отменяет формального правила принятия решений большинством. Однако там, где меньшинства постоянно участвуют в принятии решений, формальные решения предполагают переговоры и приспособление, избегая ситуаций и менталитета "победитель получает все". Например, начиная с 1848 года франкоязычные граждане всегда имели как минимум одного, а чаще всего двух представителей в семиместном швейцарском правительстве (Giudici and Stojanović 2016, 297). Эффективный голос меньшинств зависит от двух условий. Первое - взаимное признание различных частей политической элиты. Это открывает путь к сотрудничеству на рациональной основе. На такой основе становятся возможными решения, превращающие игры с нулевой суммой в игры с положительной суммой. Сотрудничество в этом случае более выгодно, чем отказ от сотрудничества, поскольку в результате все части оказываются в лучшем положении. Второе условие - чередование коалиций по конкретным вопросам. Если сегодняшний противник является завтрашним партнером по коалиции, то оба частично зависят друг от друга. Это благоприятствует формированию политической культуры , основанной на взаимном уважении и поддержке. Эмпирически установлено, что в условиях разделения власти политики больше прислушиваются друг к другу и придают большее значение аргументам оппонентов, чем в мажоритарных ситуациях (Bächtiger et al. 2005; Steenbergen 2009). Таким образом, пропорциональное представительство и разделение власти являются более перспективными аренами для делиберативной демократии.
3.
Политическое сотрудничество между политическими элитами может способствовать формированию общих моделей дружественных межкультурных отношений. Сотрудничество в парламентских и исполнительных органах не только способствует компромиссам по политическим вопросам. Оно также может, благодаря частому взаимодействию и взаимной зависимости, привести к лучшему взаимопониманию между различными культурными сегментами и выработке общих ценностей. Поначалу этот процесс может ограничиваться политической элитой, но затем он может "просочиться" в более широкие слои общества.
4.
Федерализм или децентрализация могут быть более эффективными для мультикультурного сосуществования, если они сочетаются с другими элементами разделения власти. Федерализм можно рассматривать как структурный элемент разделения властей. Ограничивая власть центрального правительства, он может гарантировать автономию для различных культурных сегментов в территориальных подразделениях. Подобно основным индивидуальным правам или статутным правам меньшинства и вето, федерализм является институциональным механизмом, ограничивающим власть большинства и ограничивающим политику большинства. Однако федерализм как "вертикальное" измерение разделения властей имеет свои недостатки, о чем мы говорили в предыдущей части этой главы. Однако в сочетании с "горизонтальными" элементами разделения политической власти федерализм и децентрализация могут стать более эффективными для выражения мнения меньшинства и защиты (Fleiner et al. 2003).
5.
Консенсусная демократия отвергает гегемонистские притязания одной группы и избегает заблуждения монокультурного национального государства. Консенсусная демократия жизнеспособна только в условиях признания равенства всех общественных культур и их групп перед государством. Таким образом, разделение политической власти требует определенного признания общественного и культурного плюрализма . Этот плюрализм должен быть заложен в базовую концепцию государства: оно должно гарантировать равные права всем своим гражданам и отказаться от необоснованных привилегий для определенной культуры и тем самым от дискриминации других. В отличие от культурной или "этнической нации", это означает политическую или "гражданскую" концепцию нации (Verfassungspatriotismus, по Хабермасу 1992), где гражданство является единственным критерием для членства. Такая концепция в принципе безразлична к религии, языку или этнической принадлежности различных групп. Конечно, каждый конституционный строй в определенной степени характеризуется наследием конкретной культуры и ее доминирующими ценностями. Например, идея отделения религии от государства по-разному и в разной степени реализуется в промышленно развитых западных демократиях (Madeley and Enyedi 2003). Эти различия могут быть еще более значительными в развивающихся обществах, где религиозные привязки гораздо сильнее. Неиндустриальные традиционные общества, подвергающиеся внешнему давлению ускоряющейся модернизации , иногда даже вынуждены полагаться на религию и другие культурные традиции. Однако ценности, символизирующие ценные блага для одного культурного сегмента, могут представлять угрозу для другого. Преодолеть такие разногласия можно только путем развития равноправия, взаимного уважения между всеми культурными группами и выработки общих - или, по крайней мере, нейтральных - ценностей. Такая коллективная идентичность или политическая культура требует высокой степени безразличия или беспристрастности со стороны государственных органов по отношению к отдельным культурам.
6.
Развитие политической культуры , основанной на разделении властей, требует времени. Новая конституция может быть написана за несколько недель, политические партии созданы, выборы проведены, а парламент и правительство сформированы за несколько лет. Успешная демократизация , однако, занимает гораздо больше времени, поскольку укрепление институтов, функционирование политического процесса и надлежащее поведение акторов - все это требует развития демократической политической культуры . Во времена глобального давления в сторону ускоренной модернизации и быстрого вмешательства международного сообщества в конфликты не следует забывать, что изменение социальных ценностей, выработка общих взглядов между различными сегментами и культурный плюрализм - это процессы социальной интеграции , которые требуют времени. Еще больше терпения требуется, когда речь идет о разделении властей как средстве преодоления раскола в обществе и урегулирования глубоких социальных конфликтов. Раны, нанесенные дискриминацией и гражданской войной, лечатся поколениями (Esman 1990, 14ff.). В большей степени, чем мажоритарные, институты разделения властей стимулируют "дух согласия" (Lijphart 1968, 104), уважение, доверие или даже "совещательный потенциал" (Steenbergen 2009, 287). Но эти стимулы не могут быть ускорены, они даже слабы и уязвимы. Хотя доверие к консенсусной демократии развивается долго, оно может быть быстро разрушено гегемонистским использованием власти.
7.
Демократия консенсуса дает больше шансов, но все еще не гарантирует мирного разрешения конфликтов в мультикультурных обществах. Мирное разрешение конфликтов в глубоко разделенных обществах зависит от многих обстоятельств: от экономики и ресурсов, от соседей и внешних интересов, от культуры и истории, а также от политических институтов. Последние - лишь один из многих факторов. Единственное предложение здесь касается типа демократии : если выбор стоит между мажоритарными и консенсусными институтами, то последние дают больше шансов на разрешение мультикультурного конфликта. В теории существует два основных аргумента против консенсусной демократии. Во-первых, утверждается, что политическая воля к разделению власти в значительной степени зависит от политических элит и что разделение власти может превратиться в элитарную модель демократии. Во-вторых, консенсусная демократия может использоваться гегемонистскими группами как завеса, скрывающая их реальную власть, предоставляя меньшинствам возможность участвовать, но не оказывая существенного влияния (McRae 1990). В этом случае, который можно наблюдать, например, в отношениях между еврейским большинством и арабским меньшинством в Израиле , Ян Лустик (1980) говорит о "модели контроля", характеристики которой полностью отличаются от модели консенсуса. Ни один из аргументов не обесценивает модель консенсуса как таковую, но они иллюстрируют ее ограничения: модель консенсуса предлагает больше шансов или возможностей, чем мажоритарная демократия, но при этом нет никакой гарантии, что успешная политическая интеграция через взаимное приспособление действительно произойдет.
Швейцария в Европе и мире
В последние несколько десятилетий мировая политика характеризовалась глобализацией (например, Dreher et al. 2008, 64ff.). В Швейцарии глобализация в значительной степени стала вопросом европеизации (например, Gava et al. 2014; Hirschi et al. 1999; Jenni 2016). Это развитие оказало сильное влияние на политику Швейцарии, ее политику и даже на ее государственное устройство. В первой части этой главы мы рассмотрим, как швейцарская демократия реагировала на вызовы извне. В то же время другие страны проявляют растущий интерес к швейцарским институтам, которые, как представляется, обладают рядом преимуществ, таких как политическая стабильность , участие и разрешение конфликтов . Как другие страны могут перенять швейцарский опыт? Этот вопрос мы рассмотрим во второй части данной главы.
7.1 Европеизированная, но не член ЕС: Почему?
Один из самых распространенных вопросов, с которым сталкивается швейцарский за рубежом, - почему Швейцария не является членом ЕС? Действительно, кажется странным, что эта маленькая страна, так тесно переплетенная с европейским рынком и географически расположенная в самом центре Европы, не является членом ЕС. Как получилось, что швейцарцы не хотят участвовать в этом общем опыте 27 членов ЕС? И как получилось, что швейцарцы, хотя и остаются в стороне от брюссельских институтов, разделяют значительную часть acquis communautaire, всего свода законов ЕС, обязательных для всех стран-членов? Если не вдаваться в подробности этого события, то ответ состоит из трех частей.
7.1.1 Прямая демократия
Как объясняется в гл. 4, в Швейцарии все важные международные договоры подлежат обязательному референдуму и требуют, в случае поправок к Конституции , большинства народа и кантонов в ходе народного голосования. Это в значительной степени определило путь европейской интеграции Швейцарии . Политика ЕС началась в 1972 году, когда народ одобрил соглашение о свободной торговле, подписанное с тогдашним Европейским экономическим сообществом (ЕЭС). В 1992 году ЕЭС предложила Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ ) создать Европейское экономическое пространство (ЕЭП ). Это предложение было особенно интересно для членов ЕАСТ (среди них Швейцария с 1960 года), которые скептически относились к политическому сотрудничеству за пределами соглашений о свободной торговле. В то время как другие члены ЕАСТ приняли предложение, Швейцария сказала "нет" договору ЕЭП . Причиной стала прямая демократия. Хотя значительное парламентское большинство приняло ЕЭП , 16 кантонов и 50,3 % избирателей отвергли договор в ходе исторического народного голосования в декабре 1992 года (рис. 7.1). Оппозиция исходила в основном из сельских районов немецкоязычной части Швейцарии и была организована Швейцарской народной партией (SVP).
Голосование 1992 года оставило страну разделенной (Seitz 2014, 149; Mueller and Heidelberger 2019).
Результат стал шоком не только для правительства. Проевропейская элита была крайне удивлена тем, что общественное мнение во многих регионах страны высказалось за то, чтобы "Швейцария оставалась нейтральной и суверенной". Оппозиция против интеграции в ЕС стала главным и непреходящим вопросом SVP и магнитом, притягивающим всех евроскептиков. Впоследствии эта национал-консервативная партия стала самой сильной политической силой в Швейцарии, ее электоральная сила за 30 лет выросла почти в три раза. На другом конце спектра проевропейские силы не смогли мобилизоваться так же сильно - даже близко: Их популярная инициатива о начале немедленных переговоров с Брюсселем о членстве в ЕС была отклонена более чем 75% избирателей и во всех кантонах в 2002 году.
Федеральный совет, зная о сильной оппозиции против интеграции в ЕС , стремился найти компромисс . Стремясь укрепить и расширить жизненно важные экономические отношения с ЕС, он выработал минимальное решение, достаточно удовлетворительное для Брюсселя и получившее достаточную внутреннюю поддержку для преодоления проблемы референдума. Это решение состояло в заключении двух серий двусторонних договоров с ЕС - своего рода участие à la carte, но без голоса и влияния полноправного государства-члена. Эти договоры были приняты народом в 2000 и 2005 годах. Стратегия "двусторонних договоров", ставшая с тех пор ключевой политической концепцией, открыла рынок ЕС для швейцарских компаний, товаров и лиц в нескольких областях экономики. Тем не менее, оппозиция ЕС не упустила шанс оспорить дальнейшую интеграцию , которая, по ее мнению, зашла слишком далеко. Так, через необязательный референдум SVP оспорила, хотя и безуспешно, расширение свободы передвижения лиц для новых членов ЕС в 2005 и 2009 годах; выплату около миллиарда на цели "сплочения" в 2006 году; введение биометрических паспортов в 2009 году; и ужесточение швейцарского закона об оружии в соответствии с требованиями Шенгена/Дублина в 2019 году (Linder et al. 2010, 658ff. и 667f.; Swissvotes 2019).
В 2014 году народ и кантоны приняли инициативу SVP "Против массовой иммиграции ' (Masseneinwanderung/MEI). Она требовала установить квоты на количество людей, ежегодно въезжающих в Швейцарию с рабочими целями. Это было явным нарушением двусторонних договоров. Брюссель не желал обсуждать исключения из принципа свободного передвижения людей и, в худшем случае, мог применить к Швейцарии санкции в виде аннулирования первой серии двусторонних договоров (положение о гильотине). Не желая идти на такой риск, швейцарский парламент принял закон, который, вместо введения квот, был направлен на более эффективную интеграцию безработных. Несмотря на то, что SVP назвала это "предательством воли народа", партия воздержалась от использования необязательного референдума для борьбы с законом. Вместо этого она выдвинула другую народную инициативу - просто отменить соглашение о свободном передвижении людей. Однако в сентябре 2020 года более 60 % населения и все кантоны, за исключением 3,5, отклонили "инициативу ограничения" (Swissvotes 2020).
Тем временем правительство Швейцарии и ЕС провели переговоры о новом соглашении, охватывающем пять существующих и все будущие договоры о доступе на рынок, а также определяющем новый механизм разрешения споров. Помимо обязательства принять все будущие изменения acquis communautaire, проект договора подразумевает, что и швейцарское социальное партнерство , до сих пор автономно регулируемое между представителями капитала и труда, должно попасть под контроль Европейского суда. Это и другие положения вызывают много споров, в том числе и среди значительного большинства швейцарцев, которые до сих пор считали, что путь двусторонних договоров почти идеально соответствует их предпочтениям максимальной экономической, но минимальной политической интеграции . К началу 2021 года политическая судьба нового соглашения с ЕС остается неопределенной.
На рисунке 7.1 представлены результаты всех 14 народных голосований, проведенных в Швейцарии в период с 1972 по 2020 год, которые были более или менее непосредственно связаны с ЕС. Они показывают важность прямой демократии во всех вопросах европейской интеграции . В то время как ни одна другая страна не предоставляет людям такого прямого участия в внешней политике , в Швейцарии оно является почти первостепенным. Оно включает в себя не только принципиальный вопрос об отказе от прав автономии в пользу европейской интеграции , но и все основные законодательные акты, связанные с ЕС. Это касается и дальнейшего развития "двусторонних соглашений". Хотя они соответствуют предпочтениям большинства швейцарцев, в Брюсселе к ним относятся с особым вниманием. Далеко идущие последствия прямой демократии очевидны: если бы Швейцария была представительной демократией , большинство ее парламента уже давно бы приняло ЕЭП и, возможно, даже членство в ЕС . Большинство народа (и кантонов) думает по-другому, и именно оно, по крайней мере до сих пор, сделало разницу.
Рис. 7.1 Доля голосов за ЕС на 14 референдумах , 1972-2020 [%]. (Примечание: показан процент населения, а также кантонов, одобривших предложение , за исключением инициатив "Переговоры с ЕС" (1997), "MEI" и "ECOPOP" (обе 2014) и "Ограничение" (2020), где показаны доли отклонивших, поскольку в этих случаях евроскептики голосуют "за". В кавычках = народные инициативы ; *= необходимо двойное большинство населения и кантонов. Данные Swissvotes (2020))
7.1.2 Национальная автономия и политический нейтралитет
В 1992 году в кампании по голосованию за ЕЭЗ доминировали два явно противоположных лагеря: с одной стороны, проевропейцы, подчеркивающие коммерческие преимущества договора и отстаивающие идею "открытой Швейцарии". С другой стороны, противники, выигравшие народное голосование с помощью двух ключевых слов: ' суверенитет ' и 'нейтралитет'. Хотя победа консервативной идеи "закрытой Швейцарии" стала неожиданностью, ее можно объяснить мудростью ретроспективы. Официальная история чрезмерно подчеркивала роль политического нейтралитета как решающего фактора национального выживания в мировых войнах I и II . Притворство, что нейтралитет, казалось бы, совместим с ЕЭП , не вызывало доверия у многих и давало противникам значительное преимущество.
Аналогичным образом обстоит дело и с суверенитетом '. Швейцарская внешняя политика была сторонником свободной торговли во всем мире и тесно связана с международными экономическими организациями. Но в то же время правительство долгое время выступало против международного сотрудничества на "политическом" уровне. В этом отношении оно проявляло крайнюю осторожность во имя национального суверенитета и нейтралитета. Заявление оппозиции о том, что Швейцария "потеряет" свой суверенитет и нейтралитет, став частью ЕЭП , было, конечно, популистским преувеличением. Но оно казалось достаточно убедительным для значительной части избирателей, а правительство еще не разработало объяснение изменения своей политики (см. также Gabriel 2019; Mueller and Heidelberger 2019).
Наконец, швейцарцы высоко ценят свои политические институты в их нынешнем виде: они относятся к тем немногим вещам, которые объединяют многоязычных швейцарцев (см. гл. 2). Политический нейтралитет, автономия и федерализм как средство избежать любой формы централизации по-прежнему относятся к основным ценностям народного (и особенно кантонального) большинства и не собираются меняться в ближайшее время. Тем не менее, существуют различия в том, насколько языковые сообщества и жители городов или сельской местности поддерживают международное сотрудничество и европейскую интеграцию (например, Widmer and Buri 1992; Kriesi et al. 1996; Linder et al. 2008b; Seitz 2014).
7.1.3 Политическая экономия глобализации и европеизации
Швейцария выигрывает от глобализации . Ее специализированные промышленные товары и услуги (точное машиностроение, фармацевтика, часы и т.д.) имеют больше экспортных шансов на либерализованных рынках. Политическая стабильность привлекает международный капитал, а швейцарские предприятия получают выгоду от обильного кредитования по низким процентным ставкам. Крупные транснациональные компании, такие как Philipp Morris, Alphabet, Glencore и многие другие, размещают часть своей сервисной деятельности в Швейцарии. Такие крупные города, как Цюрих , Женева , Базель и Лозанна, хотя и являются небольшими по сравнению с другими странами, процветают. Политический нейтралитет позволил Швейцарии одной из первых признать режим коммунистического Китая в 1950 году, тогда еще бедной развивающейся страны. Спустя 70 лет это нашло отражение в двусторонних договорах, а Китай тем временем стал одним из самых перспективных рынков для швейцарского экспорта . В 2013 году Швейцария и Китай подписали всеобъемлющее двустороннее соглашение о свободной торговле, которое одна из ведущих швейцарских бизнес-ассоциаций назвала "важной вехой" (Economiesuisse 2016). Это вписывается в общую картину, нарисованную экономистом Милановичем (2019), согласно которой от глобализации особенно выигрывают малые государства, такие как Лихтенштейн, Ирландия или Люксембург и города.
С этой точки зрения Швейцария должна быть счастлива с ЕС. Ведь именно ЕС продвигает неолиберальную повестку дня глобализации посредством свободного перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Эта повестка может стать еще более актуальной, если Швейцария решит стать членом Союза. Но здесь кроется проблема: глобализация и европеизация, как и любая политика свободной торговли, несут в себе и экономические недостатки. Фермеры, малые и средние предприятия и целые отрасли, производящие продукцию по более высоким ценам, чем на мировом рынке, исчезают, а вместе с ними - рабочие места и профессии. Инновации и разрушение, названное экономистом Йозефом Шумпетером (2006 [1942]) процессом "созидательного разрушения", ускоряются. Как и везде, этот процесс порождает как победителей, так и проигравших. В Швейцарии победители сосредоточены в международных экспортных фирмах промышленности и сферы услуг с высококвалифицированными рабочими местами, как описано выше, а проигравшие - среди производителей отечественных товаров, ремесленников, а также среди низкоквалифицированных рабочих и в сельской местности.
Эти конфликты между экспортными и внутренними отраслями, между городскими и сельскими регионами и между различными социальными слоями не являются чем-то новым. Но в политическом плане традиционный баланс политического влияния между этими расслоениями значительно изменился с глобализацией. Двусторонние соглашения придают либерализующим силам мощный импульс (Linder 2011). Таким образом, рамки конфликта полностью изменились: конфликты глобализации и либерализации превратились в конфликты между победителями и проигравшими в европеизации. Хорошо известно, что в странах ЕС общественное мнение приписывает преимущества интеграции собственному правительству, а во всех бедах винит Брюссель. В Швейцарии можно наблюдать аналогичный менталитет с двумя последствиями: во-первых, проигравшие от глобализации резко выступают против Брюсселя и любых дальнейших шагов в направлении европейской интеграции . Во-вторых, в лагере евроскептиков также много тех, кто на самом деле выигрывает от европеизации, но интерпретирует эти преимущества как результат автономии швейцарского правительства и мастерства швейцарской промышленности. Таким образом, политическая экономика логика подразумевает, что евроскептики владеют лучшими картами, чем еврофилы.
7.2 Могут ли институты швейцарской демократии выжить в автономном режиме?
Прямая демократия, высоко ценимая национальная автономия и нейтралитет , а также политическая экономика глобализации - вот вероятные причины, по которым Швейцария до сих пор не вступила в ЕС . Поскольку все эти факторы долговечны, мы не ожидаем, что страна присоединится к ЕС в ближайшее время. В то же время маловероятно, что швейцарцы откажутся от двусторонних отношений по собственному желанию - "Свиксит" нанесет более уязвимой стране еще больший ущерб, чем Великобритании в случае " Brexit ". Таким образом, Швейцария - без совместного принятия решений в Брюсселе - будет подвержена дальнейшей европеизации и глобализации . В свете последних двух десятилетий билатерализма и дальнейшей интернационализации последствия для швейцарского государства будут значительными (Linder 2011):
Интернационализация законодательства: В 1982 году внутреннее законодательство составляло 53 % от всего федерального законодательства , а 47 % приходилось на международные договоры. В 2007 году эта пропорция в точности изменилась на противоположную, и рост международного права продолжается (Linder 2017). Реальная интернационализация еще больше, поскольку эта статистика не включает внутреннее право, которое - в эвфемистическом термине "автономная адаптация" - гармонизируется с положениями ЕС добровольно (Jenni 2016).
Полномочия переходят от парламента к исполнительной власти и дипломатии: Интернационализация права означает значительную потерю власти для парламента , который не может обсуждать и изменять конкретные положения международного права. Несмотря на то, что с ним консультируются в процессе переговоров, парламент ограничивается одобрением или отклонением договоров, уже согласованных и подписанных правительством и его дипломатией. Более того, важные международные договоры подлежат референдуму (см. гл. 4, табл. 4.1).
Федерализм: Европеизация сворачивает кантональное законодательство и автономию . Если раньше кантоны тщательно защищали свои полномочия от федеральных властей , то теперь они лишены институциональных возможностей предотвратить гармонизацию собственного законодательства с законодательством ЕС . В итоге это означает новый тип "холодной" централизации . В качестве реакции на то, что решения ЕС становятся все более важными внутри страны, в 1999 году, когда Федеральная конституция в последний раз была полностью пересмотрена, был принят "Закон об участии кантонов во внешней политике Швейцарии". Однако кантоны хотят большего (KdK 2013).
Прямая демократия: С помощью референдума народ может сказать "нет" важному международному договору. Поправка к конституции , одобренная большинством народа и кантонов, может поручить властям изменить или отменить существующий международный договор. Эти варианты "выхода", частично введенные в 2003 году, вроде бы расширяют права народа, но в то же время ведут к повышению уязвимости швейцарского правительства. Голос народа может вступить в конфликт с существующим международным правом или обязательствами по существующим международным договорам. Мы уже описывали выше, как это привело к дилемме в случае с народной инициативой 'против массовой иммиграции '. Авторитет правительства в переговорах о заключении международных договоров может пострадать, поскольку оно не может дать гарантии, что результат не будет оспорен на референдуме. Поскольку ограничение прав населения не представляется возможным, правительство столкнется с этими дилеммами, рисками и потерей авторитета в сфере международных отношений.
Изменения в политике под давлением извне: Ряд существенных изменений в политике произошел под сильным давлением извне. Наиболее ярким примером является отказ от банковской тайны . С одной стороны, эти изменения можно рассматривать как инновации , для которых было преодолено блокирующее большинство за статус-кво анте и неподвижность швейцарской политики. С другой стороны, это означает, что швейцарские процессы разделения властей частично обойдены. Меньшая аккомодация приводит к тому, что больше политических конфликтов остается неразрешенными.
Сокращение национальной автономии: Общим знаменателем всех этих событий является то, что Швейцария в значительной степени теряет часть своей национальной автономии. Однако можно сказать, что такова судьба всех стран, идущих по пути глобализации , будь то внутри или вне ЕС . Однако правительство делает вид, что "двусторонние соглашения" - это идеальный способ предотвратить потерю Швейцарией автономии, и что страна сохраняет свою автономию, потому что не является членом ЕС . Оба утверждения являются опасными иллюзиями по нескольким причинам: они закрепляют существующие отношения, которые не позволяют Швейцарии участвовать в формировании решений ЕС , хотя прямое участие является одним из основополагающих постулатов швейцарской демократии. Это тем более тревожно, чем больше швейцарская экономика зависит от европейского законодательства. Хотя правительство преподносит двусторонний путь как стратегию защиты автономии, на самом деле он ее подрывает. Наконец, таким образом даже победители европеизации верят, что нечленство приносит свои плоды, что закрывает путь к реальным альтернативным договоренностям.
7.3 Будущее
Голосование по EEA в 1992 году стало голосованием по политическому будущему и национальной идентичности Швейцарии, и именно этот вопрос с тех пор разделяет страну. Более того, раскол между гражданами, выступающими за и против ЕС, грозит поглотить среднюю позицию прагматичных, избирательных избирателей и ставит под угрозу один из скрытых секретов Швейцарии: сквозные расколы . Ведь если еврофилы встречаются во франкоязычных, городских и процветающих районах, а евроскептики - в немецкоязычных, сельских и довольно бедных (Видмер и Бури, 1992; Мюллер, 2019), то в этом вопросе невозможно смещение большинства и меньшинства.
Как всегда, выбор стоит между " инновациями и стагнацией" (Deutsch 1976). Политическое будущее страны менее определенно, а политический компромисс менее прост, чем в прошлом. Даже сам консенсус может оказаться под угрозой. Давление извне привело к двускоростному политическому процессу: ускоренному и асимметричному в международных делах, постепенному и сбалансированному во внутренней политике. Либерализующие силы используют глобализацию в качестве своего инструмента; традиционный баланс между интересами внутренней и интернационализированной экономики изменился. Глобализация ослабляет многие из традиционных пунктов вето; федеральная автономия кантонов, подобно национальной автономии , утратила свое значение в экономике , в политике и за ее пределами. Неудивительно, что и швейцарская политика стала гораздо более поляризованной (например, Bochsler et al. 2015; Traber 2015; Vatter 2016; Afonso and Papadopoulos 2015; Kriesi 2015).
Швейцария находится на пути превращения в разделенное общество, а не в парадигму сплоченности, о которой заявлял Deutsch в 1970-х годах", - таков вердикт британского ученого Клайва Черча (2004, 223), самого надежного стороннего наблюдателя швейцарской политики на протяжении десятилетий. И прежде чем станет возможной явная поддержка большинством голосов европейской интеграции , добавляет он, "Европа может нанести ущерб швейцарской политической интеграции". На данный момент этот прогноз остается скорее реалистичным, чем пессимистичным. Но возможны и другие сценарии. Пока ЕС будет оставаться элитарным и бюрократическим проектом, не имеющим достаточной (прямой) демократической легитимации, швейцарские избиратели не согласятся вступить в него. Прямая демократия, будучи одним из главных препятствий для вступления в ЕС (хотя и преодолимым), в то же время является самым надежным политическим институтом, который удерживает швейцарцев вместе:
На уровне элит она заставляет акторов делить власть и поддерживать сотрудничество , переговоры и компромиссы , несмотря на все другие трансформации швейцарского государства.
На уровне граждан это создает общность возможностей и опыта голосования, несмотря на растущие социальные и территориальные различия и трудности, вызванные глобализацией .
В этом смысле парадигма Дойча об интеграции через политические институты по-прежнему актуальна.
7.4 Чем пример Швейцарии может быть полезен для других стран
7.4.1 Швейцария: "Экспортная модель"?
Благодаря сочетанию прямого участия с политической стабильностью и экономическим успехом, федерализма с политическими инновациями , а разделения власти с разрешением конфликтов , Швейцарию часто называют "моделью". В то время как демократия во всем мире находится под давлением, швейцарцы, как правило, гордятся своей и ни за что не променяют ее на другую. Но может ли швейцарская система, которую сами швейцарцы считают "идеальной моделью", действительно служить образцом для других?
История говорит нам, что в этом нет ничего немыслимого. В 1926 году Кемаль Ататюрк, отец современной Республики Турция , принял швейцарское гражданское право для своей страны. После распада СССР многие исламские страны на юге Советского Союза , ныне независимые, приняли турецкий кодекс гражданского права. Сегодня более 350 миллионов человек живут под прямым или косвенным влиянием швейцарского гражданского права.
В то же время швейцарская государственность обладает многими особенностями, которые экспорт кажется полезным во многих местах: например, швейцарские институты разделения власти, которые позволили преодолеть культурные расколы языка и религии, могли бы сыграть важную роль в разрешении конфликтов в глубоко разделенных обществах, таких как Ирак или Сирия. В странах, борющихся с сепаратистскими движениями, таких как каталонцы в Испании , швейцарский пример отделения Юры от Берна мог бы помочь найти мирное решение. Федерализм и использование децентрализации в качестве средства творческого решения проблем также может быть приемлемым вариантом для чрезмерно централизованных государств, то есть государств, чья политика сверху вниз неэффективна и не приносит результатов. Наконец, во многих европейских странах все громче звучит призыв к более прямому участию . Не может ли прямая демократия стать, подобно шоколаду, сыру и часам, одним из основных экспортных товаров Швейцарии?
Наш ответ на вопрос о целесообразности подобных экспортных стратегий для швейцарской демократии - "нет", причем по двум причинам. Первая причина проста: Швейцария не принадлежит к числу крупных держав, способных экспортировать свою модель демократии, как это делали США и генерал Макартур в 1946 году, разработавший новую конституцию Японии и навязавший ее проигравшей Вторую мировую войну стране .
Вторая причина более сложная. Начнем с вопроса о культурных различиях. Политические институты имеют различный политический и культурный контекст даже в странах с одинаковым социально-экономическим уровнем. Например, Великобритания, которой приходится бороться с сепаратистскими силами в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии , не приветствовала бы швейцарского посредника, предлагающего федералистские институты. Для британцев слово "федерализм" имеет коннотацию централизации и будет противоречить любому собственному проекту передачи власти. Или, если в ЕС будет введена прямая демократия, нельзя ожидать, что народы стран ЕС будут вести себя так же, как народы швейцарских кантонов, просто потому, что общие интересы у последних гораздо сильнее (Armingeon 2009).
Если "разница культур" как препятствие для прямого экспорта институтов очевидна в этих случаях, то в отношении развивающихся стран она часто не соблюдается. В повестке дня крупных держав первого мира и их агентств много демократизации , хорошего управления или даже программ по защите прав человека , в которых отсутствует уважение и сочувствие к социальному контексту стран с переходной экономикой. Их многочисленные неудачи можно объяснить несколькими факторами: многие из них этноцентричны и слепы к социокультурным особенностям стран, которым они адресованы. Мало кто из них принимает во внимание, что прежде чем демократизация станет возможной, государство и экономика должны достичь определенной степени консолидации, и что в традиционных обществах западные институты демократии не могут сразу прижиться (Carothers 1999; Linder et al. 2008a). Наконец, демократизацией часто злоупотребляют как геополитической стратегией. Урок заключается в том, что все эти формы "экспорта демократии " не рекомендуются и не помогают. Поэтому мы сильно сомневаемся, что сама идея экспорта политических институтов осуществима. Вместо этого мы предлагаем диалог.
7.4.2 Модель диалога
Швейцария имеет давнюю традицию оказывать "хорошие услуги" международному сообществу. Эти услуги включают в себя поддержание дипломатических отношений, когда две страны разрывают их (например, между Кубой и США до 2015 года или между Грузией и Россией с 2008/9 года), поддержание мира, например, контроль де-факто границы между Северной и Южной Кореей, мирные переговоры между Россией и Чечней или предоставление независимых отчетов в ООН (как в случае вооруженного конфликта между Россией и Грузией в 2008 году). Во многих из этих случаев важную роль сыграл давний нейтралитет страны: Швейцария считалась беспристрастным посредником или актором, не имеющим своей доли в игре.
Эта практика "хороших услуг" может быть распространена и на передачу институциональных знаний, особенно молодым демократиям. Хорошие услуги" следуют идее "модели диалога", которая означает, что акторы участвуют по собственной воле и хотят обсуждать вопросы (дальнейшей) демократизации на равных условиях и на основе аргументов. Это подразумевает уважение и сопереживание - каждый вникает в аргументы другого, желая научиться взаимопониманию и пересмотреть собственные взгляды.
Хотя швейцарская демократия не может быть представлена в других странах в качестве "модели", ее партнеры по диалогу могли бы извлечь пользу из швейцарского опыта работы отдельных элементов. Независимо от того, идет ли речь об академических дискуссиях, экспертизе или официальном сотрудничестве , такие диалоги имеют общие черты и следуют определенной логике. Начнем с того, что "демократия" - это не фишка переговоров, а вопрос, по которому партнеры собираются вместе как равные с целью решить проблемы путем взаимного обучения. Полезно, чтобы оба партнера раскрывали один и тот же вопрос в своем собственном социальном и экономическом контексте. Это включает в себя их историю войн, конфликтов, неудач и успехов, а также функционирование их институтов в их собственной социальной или экономической среде. Это та общая основа, на которой обе стороны могут определить свои интересы в решении проблем, будь то на уровне институтов (государство), принятия решений (политика) или фактических вопросов (политика).
Это позволяет обеим сторонам учиться: они поймут, что элементы реформ нельзя экспортировать или импортировать как таковые, поскольку они имеют свое особое значение и функции в различных общественных контекстах. Например, одна сторона узнает, что швейцарцы миролюбивы не по своей природе, а благодаря своим институтам. Другая сторона узнает, что прямое участие практикуется во многих местных обществах от Азии до Африки. Получив такие знания, партнеры могут использовать швейцарский опыт для разработки собственных решений по реформированию.
В таких процессах взаимного обучения, которые мы могли лично наблюдать во многих странах Восточной Европы, Ближнего Востока, Азии и Африки, швейцарская демократия не использовалась в качестве экспортной модели , а оказалась ценнейшей отправной точкой для доверительного, уважительного и открытого диалога. В ходе таких диалогов становилось все более очевидным, что демократия и ее институты не могут быть ни навязаны извне, ни внедрены сверху вниз. Поэтому мы заканчиваем эту книгу убеждением, что демократия и ее институты имеют наилучшие шансы, когда развиваются благодаря политической воле народа, адаптированы к его социально-экономическим условиям и соответствуют культурному наследию страны.