Другим важным выводом из таблицы 1.1 является взаимосвязь между долей бедных и долей экономически незащищенных. В ранних социальных таблицах, составленных Кингом и Колхауном, доля незащищенных была примерно вдвое больше доли бедных. В хлопковом городе Престон в 1851 году было в 2,4 раза больше экономически незащищенных домохозяйств, чем домохозяйств, живущих в бедности; в Поттериз доля незащищенных домохозяйств была в 3,6 раза больше доли бедных. Наконец, в пяти городах, исследованных Боули и Бернетт-Херстом, доля незащищенных домохозяйств в 1,9-2,9 раза превышала долю бедных. Те, кто концентрируется на уровне бедности, существенно преуменьшают масштабы экономических трудностей среди рабочего класса.

Причины колебаний доходов

Основными причинами негативных колебаний доходов домохозяйств рабочего класса были безработица, сокращение заработной платы и рабочего времени, а также длительные периоды болезни основного кормильца. К ним следует добавить старость, когда люди уже не могли работать или, по крайней мере, работать полный рабочий день. Я кратко остановлюсь на каждом из них по очереди.

С 1870 по 1913 год уровень безработицы в промышленности составлял в среднем 6,6 %, а в 12 лет превышал 8 %. Данные о безработице до 1870 года менее надежны, но те, что есть, говорят о том, что уровень безработицы составлял 8 % или выше более чем в четверти лет с 1835 по 1913 год. Уровень безработицы сильно различался по отраслям: самый высокий он был в горнодобывающей промышленности, судостроении, металлургии и неквалифицированном труде, а самый низкий - в производстве одежды и обуви, на транспорте, в полиграфии и переплетном деле. 22 Даже в благополучные годы большое число квалифицированных работников теряло доход из-за безработицы. Например, с 1887 по 1895 год уровень безработицы среди членов профсоюза Amalgamated Engineers составил 6,1 %, но в среднем за календарный год почти 30 % инженеров оставались без работы в течение 10,5 недель. Хотя большинство работников были полностью заняты в любой момент времени, даже во время спадов, значительное число ежегодно оставалось без работы в течение месяца или более. 23 В некоторых отраслях с относительно высокими средними ставками заработной платы, таких как черная металлургия и угледобыча, наблюдались частые колебания номинальной заработной платы в результате соглашений между работниками и работодателями, увязывающих заработную плату с ценами на продукцию. 24 Нестабильность заработной платы в этих отраслях являлась дополнительным источником отсутствия гарантий дохода.

Колебания покупательной способности работников от года к году могли быть весьма значительными. На рисунке 1.2 представлены ряды реальной заработной платы рабочих угледобывающей промышленности, судостроения и строительных профессий за 1870-1913 годы с поправкой на безработицу. 25 Из рисунка видно, что сравнение тенденций в ставках заработной платы скрывает значительные колебания реальной заработной платы от года к году. Ожидаемый доход угольщиков вырос почти на 50 % во время бума начала 1870-х годов, но затем резко снизился в конце 1870-х годов. Он восстановил свой уровень 1873-74 годов только в 1890-91 годах, после чего снова упал, а затем поднялся в конце 1890-х годов. Динамика ожидаемого дохода судостроителей была аналогична динамике доходов шахтеров. Ряд доходов рабочих строительных профессий был менее волатильным. Тем не менее, ожидаемый доход достиг максимума в 1876 году и восстановился до 1884 года, после чего медленно увеличивался до пика в 1896-99 годах, а затем снижался в течение десятилетия, пока в 1908-10 годах не вернулся к уровню конца 1880-х годов. Накануне Великой войны реальный доход строительных рабочих был почти на 10 % ниже, чем в 1896-99 годах. Такие колебания покупательной способности создавали высокий уровень незащищенности рабочих, одной из издержек которого были невыплаты по долгам. Нестабильность доходов шахтеров сопровождалась значительными колебаниями количества местных судебных дел, возбужденных для взыскания мелких долгов; высокие зарплаты не защищали их от периодических экономических потрясений. 26

Наибольшую незащищенность доходов испытывали работники "случайных" профессий, подверженных внезапным и нерегулярным колебаниям спроса на труд. Случайные профессии характеризовались "коротким периодом занятости" и "отсутствием выбора". Экономические трудности, от которых страдали люди с непостоянными и неопределенными доходами, ярко описал Генри Мейхью в своем классическом исследовании "Лондонский труд и лондонская беднота". Мэйхью сосредоточился на "беднейших из бедных" - уличных торговцах, работниках потогонных мастерских, доковых рабочих, мусорщиках, "чистильщиках" и уличных артистах. Это были, по словам Дж. Р. Т. Хьюза, "несчастные", жалко пытающиеся "найти себе место" на рынке труда, который их не хотел, и , для которого они мало что могли предложить. Мэйхью подсчитал, что в 1840-х годах число лондонских уличных торговцев и их семей составляло около 50 000 человек (2,5 % населения Лондона), но далее показал, что общее число случайных работников было гораздо больше. Четыре десятилетия спустя Бут подсчитал, что случайные рабочие и их семьи составляли примерно 8,4 % населения Лондона. 27

РИСУНОК 1.2. Реальная заработная плата с поправкой на безработицу, 1870-1913 гг.

Другой важной причиной отсутствия безопасности была потеря работы из-за болезни или инвалидности основного кормильца. Потери рабочего времени по болезни значительно увеличивались с возрастом. Данные, полученные из записей товарищеских обществ, показывают, что взрослые мужчины в возрасте 25-35 лет теряли из-за болезни в среднем около недели рабочего времени в год, в то время как рабочие в возрасте 50-59 лет теряли 2-4 недели в год, а в возрасте 60-64 лет - 4,6-6,3 недели в год. Эти оценки, вероятно, занижают среднюю потерю рабочего времени для всех работников ручного труда, поскольку уровень заболеваемости был выше среди неквалифицированных, чем среди квалифицированных работников, и лишь немногие низкоквалифицированные работники имели право на получение пособий по болезни. 28.

Как и безработица, болезни затрагивали некоторых работников в возрастных группах больше, чем других. Данные о продолжительности болезни среди членов профсоюза паровозостроителей в 1852-72 годах показывают, что 18,9 % рабочих в возрасте 50-54 лет получали пособия по болезни не менее 10 % календарного года (около пяти недель), а 5,1 % получали пособие по болезни более шести месяцев. Среди рабочих в возрасте 60-64 лет почти четверть получала выплаты по болезни в течение не менее пяти недель, а 9,1% - более шести месяцев. 29

Во второй половине XIX века почти 5 % населения Англии и Уэльса было в возрасте 65 лет и старше. Человек, доживший до 65 лет, мог рассчитывать прожить еще 10-12 лет. 30 Большинство работников ручного труда продолжали работать до тех пор, пока были физически способны, и многие пытались планировать старость, откладывая деньги и вступая в дружеские общества и профсоюзы, предлагающие пенсионные льготы. Тем не менее, лишь немногие низкоквалифицированные или полуквалифицированные рабочие могли обеспечить себя в старости, и значительная часть пожилых людей жила в бедности. Перепись нищих, проведенная Советом местного самоуправления в 1891-92 годах, показала, что 29,3 % всех людей в возрасте 65 лет и старше в течение 12 месяцев получали помощь от бедных. Доля пожилых представителей рабочего класса, получавших помощь по Закону о бедных в 1891-92 годах, была еще выше и почти наверняка превышала 40%. 31

Меняющаяся роль политики социального обеспечения

То, в какой степени трудящиеся испытывали финансовые затруднения в связи с изменением доходов, в значительной степени зависело от системы социальной защиты - существующих институтов государственной и частной помощи. В Англии и Уэльсе XIX века основным институтом социального обеспечения был Закон о бедных - система государственной помощи, управляемая и финансируемая на местном уровне. Старый закон о бедных 1795-1834 годов представлял собой "государство всеобщего благосостояния в миниатюре", оказывая помощь пожилым людям, вдовам, детям, больным, инвалидам, безработным и неполностью занятым. 32 Хотя в большинстве европейских стран существовали системы государственной помощи, английский закон о бедных отличался от континентальных систем несколькими особенностями: он был "единообразным и всеобъемлющим по своему пространственному охвату... [и] относительно щедрым и определенным по своим льготам". Закон о бедных был общенациональным, хотя управлялся на местном уровне, и английские бедняки имели четко определенное юридическое право на помощь. На континенте право на помощь было более хрупким и часто "полностью зависело от усмотрения местных властей". Питер Линдерт подсчитал, что в первой трети XIX века расходы на помощь бедным в Англии составляли 2,0 % и более от национального продукта по сравнению с менее чем 1,5 % в Нидерландах, Франции и Бельгии. Английская система социальной защиты, хотя и небольшая по меркам двадцатого века, была намного больше, чем в других странах Европы. 33

После 1830 года роль Закона о бедных в оказании помощи нуждающимся значительно снизилась. В 1832 году британское правительство отреагировало на повсеместное требование реформы Закона о бедных, назначив Королевскую комиссию по расследованию законов о бедных, в отчете которой за 1834 год было рекомендовано предоставлять помощь трудоспособным взрослым и их семьям только в хорошо регулируемых работных домах. Принятый в результате Закон о поправках к Закону о бедных положил начало серьезным изменениям в политике социального обеспечения. Комиссия по делам бедных, созданная в соответствии с этим законом, не отменила помощь вне дома для трудоспособного населения, но ей удалось ограничить помощь трудоспособным мужчинам и сократить расходы на помощь.

В 1870-х годах произошло дальнейшее ограничение государственной помощи, известное как Крестовый поход против помощи вне дома. Воодушевленные недавно созданным Советом местного самоуправления (СМС), выпустившим в 1871 году циркуляр, в котором говорилось, что щедрая помощь на улице разрушает самодостаточность бедняков, местные власти по всей Англии и Уэльсу сократили помощь на улице для всех категорий нищих, и в особенности для трудоспособных мужчин и пожилых людей. 34 Убедить общественность в необходимости реформ СМС помогла пропаганда Общества благотворительной организации (ОБО), основанного в 1869 году. COS утверждало, что большинство низкоквалифицированных рабочих зарабатывают достаточно, чтобы откладывать определенный доход в ожидании будущих перерывов в заработке, и что их неспособность сделать это в значительной степени была вызвана наличием щедрой помощи бедным. Ограничение помощи на улице и предоставление бедным помощи в работных домах улучшит моральное и экономическое состояние рабочих в долгосрочной перспективе.

Общественное мнение относительно политики социального обеспечения вновь изменилось в десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне. Начиная с 1880-х годов британская общественность все больше осознавала, что в существующей частно-государственной системе социальной защиты есть дыры. Обследования бедности в Лондоне в 1880-х годах и Йорке в 1899 году, проведенные Бутом и Раунтри, показали, что в бедности живет большое количество неработающих, больных и пожилых людей, большинство из которых бедны в силу экономических обстоятельств, а не личных неудач. 35 Растущее понимание представителями среднего класса экономической незащищенности рабочих помогает объяснить, почему в десятилетие перед Первой мировой войной парламент совершил серьезный поворот и принял несколько законов о социальном обеспечении , известных под общим названием "Либеральные реформы социального обеспечения". О том, насколько либеральное правительство отошло от взглядов на политику социального обеспечения, высказанных во время Крестового похода против обездоленности, можно судить по речи Уинстона Черчилля, тогдашнего президента Совета торговли, произнесенной в мае 1909 года:

Безработица, несчастный случай, болезнь и смерть кормильца - это катастрофы, которые могут настигнуть любую семью в любой момент. Эти стервятники всегда витают вокруг нас..... Наш долг - использовать силу и ресурсы государства, чтобы остановить ужасающую потерю не только человеческого счастья, но и здоровья и силы нации, которая происходит, когда дом рабочего человека, который он собирал годами, распадается и рассыпается из-за долгой безработицы, или когда из-за смерти, болезни или инвалидности кормильца хрупкая лодка, в которую посажена судьба семьи, разбивается, а женщины и дети остаются беспомощно бороться на темных водах безрукого мира. Я считаю, что сейчас в наших силах... создать по всей стране мощную и широкую систему национального страхования, которая... охватит все виды и условия жизни людей". 36.

Под руководством Черчилля и Ллойд Джорджа, канцлера казначейства, парламент принял закон о пенсии по старости в 1908 году и закон о национальном страховании (который устанавливал обязательное страхование по болезни и безработице) в 1911 году. Эти законы, наряду с другими либеральными реформами, значительно расширили систему социальной защиты и уменьшили экономическую незащищенность работников и их семей. Государственные расходы на социальные выплаты увеличились в межвоенные годы, в основном из-за необходимости, а затем значительно расширились с принятием государства всеобщего благосостояния после Второй мировой войны.

На рисунках 1.3 и 1.4 хорошо видно, насколько сократилась система социальной защиты в период с 1834 по 1900 год, а затем выросла в результате либеральных реформ социального обеспечения и их расширения в межвоенный период. На рисунке 1.3 показана доля населения, получающего социальные пособия с 1829 по 1938 год, а на рисунке 1.4 - расходы на социальное обеспечение как доля валового внутреннего продукта с 1816 по 1960 год. Единственным источником государственной помощи до 1908 года был Закон о бедных; начиная с 1909 года включен еще один источник - пенсии по старости. В межвоенный период источники социальных пособий, помимо Закона о бедных, включают пенсии по старости, пособия по безработице, пособия по болезни и инвалидности, а с 1926 года - накопительные пенсии для вдов, сирот и пожилых людей.

В течение пяти лет, предшествовавших принятию Закона о бедных, в среднем 15,6 % населения ежегодно получали государственную помощь. В "голодные" 1840-е годы доля получающих помощь составляла в среднем 12,2 %. Пик пришелся на 1848 год, год Коммунистического манифеста и революций в Европе, когда помощь получали 14,6 % населения и, возможно, 20 % рабочего класса. В 1850-х и 1860-х годах ежегодная доля помощи колебалась около 10 %. Затем она резко снизилась в 1870-х годах, в основном в результате Крестового похода против безденежья, и в дальнейшем снижалась медленнее, пока с 1900 по 1908 год только 4,9 % населения не получали государственную помощь. Небольшой рост, начавшийся в 1909 году, был обусловлен введением пенсий по старости.

РИСУНОК 1.3. Доля населения, получающего социальные пособия, 1829-1938 гг.

РИСУНОК 1.4. Расходы на социальное обеспечение как доля ВВП, 1816-1960 гг.

В период между войнами ситуация была совершенно иной. С 1922 по 1938 год государственную помощь получали в среднем 22,1 % населения. В 1933 году, пиковом году, почти 12,9 миллиона человек получали социальные пособия в той или иной форме, включая 5,1 миллиона получателей пособий по безработице, 3,4 миллиона получателей пенсий по старости, вдов или сирот и 1,1 миллиона получателей пособий по болезни или инвалидности. 37 Такой резкий рост числа получателей социальных пособий в значительной степени был обусловлен экономическими потрясениями межвоенного периода, а также системой социальной защиты, созданной в результате довоенных либеральных реформ и расширенной в 1920-е годы.

На рисунке 1.4 представлена аналогичная история. С 1816 по 1833 год расходы на помощь бедным в Англии и Уэльсе составляли в среднем 2,0 % ВВП. В результате экономического роста и растущей скупости помощи расходы на социальное обеспечение сократились до 1,2 % ВВП в голодные 1840-е годы и до 0,8 % ВВП с 1871 по 1908 год. Добавление государственных пенсий по старости увеличило расходы до 1,2 % ВВП с 1909 по 1913 год. Два ряда данных представлены за 1920-1960 годы: один содержит расходы на социальное страхование и пенсии, другой дополнительно включает расходы на здравоохранение. Расходы как доля ВВП резко возросли в обоих рядах после Первой мировой войны и после принятия закона о социальном государстве в 1946-48 годах. В межвоенные годы расходы на социальное страхование и пенсии составляли в среднем 5,1% ВВП; в 1949-1960 гг. они составляли в среднем 5,9% ВВП. Если добавить расходы на здравоохранение, то доля социальных расходов в ВВП составила 6,6% в межвоенный период и 9,0% в 1949-1960 гг. 38.

Дискуссия о надлежащей роли политики социального обеспечения

Основные изменения в государственной политике в период с 1830 по 1950 год были обусловлены изменением взглядов на надлежащую роль и последствия политики социального обеспечения. Споры о роли государства в защите бедных велись на протяжении веков и продолжаются сегодня. В них есть как экономические, так и моральные аспекты, которые переплетаются так, что их трудно разделить.

Дебаты разгорелись в годы, когда был принят Закон о поправках к Закону о бедных. Многие комментаторы выступали против государственной помощи на том основании , что повышенная защищенность, которую она обеспечивала, снижала стимулы к труду и бережливость среди рабочего класса. Токвиль в своем "Мемуаре о пауперизме" утверждал, что люди имеют "естественную страсть к безделью" и что английский Закон о бедных, гарантируя беднякам удовлетворение их "самых насущных потребностей", "ослабляет или уничтожает их стимул к труду" и "создает праздный и ленивый класс". Со временем "дух предусмотрительности и экономии становится... чуждым беднякам", и государственная помощь в конечном итоге приводит к деградации "населения, которому она хочет помочь и утешить" 39..

Среди защитников общественной помощи был молодой Дизраэли, который утверждал, что бедняки имеют право на помощь и что Закон о поправках к Закону о бедных, который лишал их этого права, был основан на "моральной ошибке". Этот закон "опозорил страну", объявив "всему миру, что в Англии бедность - это преступление". Джон Стюарт Милль признавал, что полагаться на государственную помощь чревато негативными последствиями, но добавлял, что "энергия и самостоятельность" "могут быть подорваны как отсутствием помощи, так и ее избытком". Действительно, "еще более гибельно для усилий не иметь надежды на успех с их помощью, чем быть уверенным в успехе без них". Для тех, кто "парализован унынием, помощь - это тонизирующее, а не успокаивающее средство" 40.

В середине викторианской эпохи в Британии возникла этика респектабельности и самопомощи, которую проповедовали реформаторы из среднего класса, такие как Эдвард Денисон и Сэмюэл Смайлс. Денисон, занимавшийся филантропией в Восточном Лондоне в 1860-х годах, утверждал, что даже самые нуждающиеся семьи, "если бы они были в меру бережливы и предусмотрительны", смогли бы "пережить случайные месяцы безработицы или болезни, которые всегда должны быть". Смайлз, автор книги "Самопомощь и бережливость", согласился с тем, что работающие мужчины, если они бережливы, могут стать "сравнительно независимыми", и добавил, что любой уважающий себя мужчина "должен содержать себя и свою семью без помощи других". Рабочие понимали, с какими экономическими рисками они сталкиваются, и уважающий себя мужчина принимал меры, чтобы защитить свою семью. По его словам, "неопределенность жизни является сильным стимулом для того, чтобы обеспечить себя на злобу дня". Делать это - моральный и социальный, а также религиозный долг" 41.

Денисон, Смайлс и другие утверждали, что предоставление щедрой помощи в виде помощи бедным или частной благотворительности деморализует бедняков. Каноник Барнетт называл беспорядочную благотворительность одним из "проклятий Лондона", из-за которого бедняки так и не научились "работать или экономить", и утверждал, что "бедняки голодают из-за получаемой ими милостыни". Не все викторианцы были убеждены в этом. Беатрис Уэбб в своей автобиографии отметила, что "за всем этим набором индуктивных и дедуктивных доказательств пагубного влияния на класс , получающий заработную плату, любого вида субсидий, скрывалось подсознательное предубеждение "имущих" против того, чтобы облагать налогом себя ради "неимущих". " 42

Участники девятнадцатого века, участвовавшие в дебатах о социальной политике, делили бедных на две группы - "достойных" и "недостойных". Все соглашались с тем, что некоторые бедняки были бережливыми и трезвыми, стремились быть независимыми, но стали нищими в результате неудачного стечения обстоятельств. Они расходились во мнениях о том, какая доля бедняков является "достойной", и о влиянии социальной политики государства на поведение работающих бедняков. Те, кто критиковал Закон о бедных, как и Токвиль, склонны были утверждать, что люди по своей природе предпочитают безделье работе, и что эта тенденция в сочетании с щедрой государственной помощью породила многочисленный класс "недостойных" бедняков. Зачем усердно трудиться и копить, если вам гарантирован прожиточный минимум? Те, кто поддерживал государственную помощь, считали бедных в целом трудолюбивыми, но с доходами слишком низкими и нестабильными, чтобы защитить себя от негативных потрясений. По их мнению, большинство бедных были "достойны" и имели право на государственную помощь.

Такие термины, как "ответственность", продолжают использовать современные критики государства всеобщего благосостояния. Питер Бауэр в своей дебютной речи в Палате лордов в 1983 году заявил, что "фундаментальный вопрос [государства всеобщего благосостояния] не экономический. Это моральный вопрос. Вопрос заключается в ответственности людей за управление своими делами". Когда он утверждал, что "ответственные люди, как правило, должны быть в состоянии обеспечить себе... старость, плохое здоровье, воспитание детей, перерыв в заработках", он вторил Сэмюэлю Смайлзу. 43.

Многие экономисты, наряду с лордом Бауэром, утверждают, что программы социального обеспечения изменяют стимулы людей таким образом, что снижают трудовые усилия, бережливость и самодостаточность, а также увеличивают безработицу. Мартин Фельдштейн писал, что американская "обширная программа социального страхования оказывает важное влияние на экономику", которое "как правило, является непреднамеренным" и "часто вредным". Милтон и Роуз Фридман утверждали, что "патерналистские" программы социального обеспечения "ослабляют семью, снижают стимулы к работе, сбережениям и инновациям, уменьшают накопление капитала и ограничивают нашу свободу..... Конечный результат - гниение моральной ткани, на которой держится приличное общество". А Фридрих Хайек утверждал, что стремление к социальной справедливости, которую он называл "бессмысленной концепцией", "приведет к крайне нежелательным последствиям, и в частности к разрушению той необходимой среды, в которой только и могут процветать традиционные моральные ценности, а именно личной свободы" 44.

В последние десятилетия некоторые ученые, политики и комментаторы призывают свернуть послевоенное государство всеобщего благосостояния и вернуться к викторианским ценностям (или добродетелям). Чарльз Мюррей утверждает, что негативные аспекты государства всеобщего благосостояния выходят далеко за рамки его экономических последствий. Люди достигают "глубокого удовлетворения в жизни" через четыре института - "семью, общину, призвание и веру" - и политика социального обеспечения ослабляет каждый из них. Самопомощь и частная благотворительность более добродетельны, чем программы социального обеспечения, финансируемые за счет налогов: "На протяжении всей истории человечества, вплоть до нескольких десятилетий назад, смысл жизни почти для всех был связан с задачей простого выживания. Чтобы выжить, нужно было стать частью общества. Чтобы выжить, нужно было создать семью и родить детей, которые будут заботиться о вас в старости. Осознание того, что внезапная смерть может наступить в любой момент, требовало внимания к духовным вопросам. Все это приносило глубокое удовлетворение, выходящее за рамки выживания. Жизнь в век изобилия и безопасности не требует ничего из этого" 45. Некоторые из тех, кто хочет сократить расходы на социальное обеспечение, указывают на викторианскую Англию как на "золотой век". По словам Гертруды Химмельфарб, моральные принципы были частью всей социальной политики викторианской эпохи - помощь бедным должна была "способствовать как моральному, так и материальному благополучию бедняков". Политика викторианской эпохи значительно превосходила современную политику социального обеспечения: "В последнее время мы настолько полностью отвергли любые моральные принципы, что сознательно, систематически отделяли помощь бедным от моральных санкций и поощрений..... Сейчас мы сталкиваемся с последствиями этой политики морального нейтралитета" 46. Согласно этой точке зрения, викторианские добродетели труда, бережливости и самопомощи были присущи как рабочему, так и среднему классу. Рабочие клеймили позором получение помощи бедным и защищали себя от перепадов доходов, вступая в организации взаимного страхования, вкладывая деньги в сберегательные кассы и помогая друг другу, что делало государственную помощь в значительной степени ненужной.

Защитники социальной политики приводят не только экономические, но и моральные аргументы. Р.Х. Тауни утверждал, что истинная свобода требует "гарантий того, что экономически слабые не окажутся во власти экономически сильных... большая мера равенства, которая не только не вредит свободе, но и необходима для нее". Франклин Рузвельт в своей речи "О положении дел в стране" в 1944 году утверждал, что "истинная свобода личности не может существовать без экономической безопасности и независимости. Необходимые люди не являются свободными людьми". "Он призвал разработать Второй билль о правах, предусматривающий, среди прочего, "право на адекватную защиту от экономических страхов старости, болезни, несчастного случая и безработицы", а также "право на адекватное медицинское обслуживание и возможность достичь хорошего здоровья и наслаждаться им". А Т. Х. Маршалл в своем эссе "Гражданство и социальный класс" утверждал, что все граждане должны иметь "право на определенную долю экономического благосостояния и безопасности" 47..

Совсем недавно Амартия Сен назвал бедность, отсутствие экономических возможностей и доступа к здравоохранению "основными источниками несвободы". Несмотря на беспрецедентный экономический рост, современный мир "отказывает огромному количеству людей в элементарных свободах". Экономическая бедность "лишает людей свободы утолить голод, получить достаточное питание, или получить средства от излечимых болезней, или возможности быть адекватно одетыми или защищенными, или пользоваться чистой водой или санитарными удобствами". Сен признает важную роль личной ответственности, но утверждает, что "ответственность требует свободы..... Поэтому аргумент в пользу социальной поддержки в расширении свободы людей можно рассматривать как аргумент в пользу индивидуальной ответственности, а не против нее..... Без существенной свободы и возможности сделать что-то, человек не может быть ответственным за это." 48

Джейкоб Хакер описывает негативные экономические потрясения как ураганы: Они "наносят мощный и внезапный удар. Они разрывают на части то, чего они касаются..... И хотя к ним можно подготовиться, их невозможно предотвратить..... То, что происходит в одно мгновение, может навсегда изменить жизнь". Он отвергает "крестовый поход за личную ответственность", стремление свернуть государство всеобщего благосостояния и переложить экономические риски с правительства на частных лиц в то время, когда волатильность доходов растет, а балансы домохозяйств хрупки. По его словам, "старая байка о том, что обеспечение безопасности всегда вредит экономике, оказывается жестоко ложной. Экономическая безопасность жизненно важна для экономических возможностей" 49..

Экономисты Сен, Роберт Хавеман, Энтони Аткинсон, Питер Линдерт и другие утверждают, что экономические и социальные преимущества государства всеобщего благосостояния перевешивают любые негативные стимулы. Хавеман утверждает, что "главная экономическая выгода от государства всеобщего благосостояния - это всеобщее снижение неопределенности, с которой сталкиваются люди. Жизнь в рыночной экономике - это коварное предприятие". Сен утверждает, что в послевоенной Великобритании серьезные экономические трудности в периоды высокой безработицы предотвращались не "высоким средним доходом или богатством британцев... а гарантированными минимальными значениями обменных пособий благодаря системе социального обеспечения". Аткинсон утверждает, что экономистам необходимо учитывать как социальные выгоды государства всеобщего благосостояния, так и его экономические издержки: "Не может быть никаких сомнений в том, что оно играет важную роль в обеспечении доходов. Оно приносит значительную выгоду в плане справедливости". Линдерт идет дальше и на основе изучения эволюции социальных расходов за последние два столетия приходит к выводу, что экономисты сильно преувеличивают затраты на государство всеобщего благосостояния и что оно вполне может быть "бесплатным обедом" - существует мало доказательств того, что налоги и трансферты, связанные с программами социального обеспечения, снижают производительность или темпы роста ВВП. 50.

Роберт Солоу в книге "Работа и благосостояние" прекрасно описал дебаты о политике социального обеспечения как в современной Америке, так и в викторианской Англии: "В обществе, где высоко ценится самодостаточность, быть постоянным бенефициаром альтруизма может быть опасно для морального здоровья человека. Это может привести к неослабевающей зависимости..... В результате безупречной рыночной экономики некоторая часть граждан... глубоко обнищает; вопрос в том, что делать с этим коллективно..... Важно знать, возникает ли крайняя бедность в результате сбоя рыночного механизма или система работает хорошо, но с неперспективным сырьем". Солоу рассуждал о том, что произойдет, если в США прекратится система социального обеспечения и бывших получателей пособий заставят работать. "Роль социального обеспечения уменьшится..... Никто не будет спрашивать, что случилось с бывшими получателями пособий или с работающими бедняками..... Они могут жить у родственников, которые не могут их себе позволить, или на улице, или под мостами Парижа" 51. Это в равной степени относится и к Англии 1870-х годов, хотя вместо Парижа следует подставить Лондон.

Как видно из приведенных выше страниц, аргументы за и против социального обеспечения, предоставляемого государством, были удивительно похожи на протяжении последних двух столетий. Недавние американские кампании по реформированию системы социального обеспечения повторяют британские дебаты, которые велись до 1914 года. Приведем два примера. Когда в 1964 году Линдон Джонсон объявил войну бедности, он повторил заявление, сделанное Ллойд Джорджем 55 годами ранее. В апреле 1909 года Ллойд Джордж завершил свою речь, представляя в парламенте Народный бюджет, заявлением: "Это военный бюджет. Он предназначен для сбора денег, чтобы вести непримиримую войну против нищеты и убожества". Он выразил надежду, что "еще до того, как уйдет из жизни это поколение, мы сделаем большой шаг к" искоренению бедности. Три месяца спустя, выступая в Лаймхаусе, он объявил "позором" существование бедности в "возможно, самой богатой стране в мире" и заявил, что его бюджет защитит трудящихся от "зла и страданий", вызванных старостью, безработицей, болезнями и вдовством. Президент Джонсон в своем послании "О положении дел в стране" в 1964 году объявил "безоговорочную войну бедности в Америке..... Наша цель - не только облегчить симптомы бедности, но и вылечить ее и, прежде всего, предотвратить ее". Он добавил: "Это не будет короткой или легкой борьбой... но мы не успокоимся, пока эта война не будет выиграна. Самая богатая нация на Земле может позволить себе выиграть ее. Мы не можем позволить себе проиграть ее" 52.

Во-вторых, есть много общего между американскими дебатами о реформе системы социального обеспечения в 1980-х и 1990-х годах и викторианскими дебатами, которые привели к "Крестовому походу против обездоленности". "Королевы благосостояния" Рональда Рейгана, которые, по слухам, получали несколько пособий под разными именами, были современной версией "нищих бакланов" Томаса Райта, которые презирали работу и умудрялись жить в достатке, собирая одновременно пособие для бедных и благотворительность. Дебаты 1990-х годов, как и 1870-х, были сосредоточены на предполагаемой необходимости восстановления ответственности и морали среди бедных, о чем свидетельствует название закона о реформе социального обеспечения 1996 года - Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act. Консервативный обозреватель Уильям Беннетт высоко оценил политику, требующую от бедных людей работать для получения помощи, как имеющую "здравый смысл и ... моральный смысл..... Это дает людям возможность высоко держать голову и брать на себя ответственность за свою жизнь. Это настоящее сострадание". С другой стороны, историк Джеймс Паттерсон назвал постоянное внимание к моральным качествам получателей помощи "видимо, вечной верой в то, что можно разработать законы, которые сделают из бедных лучших людей" 53.

Новые взгляды и выводы

Эта книга переписывает историю уровня жизни рабочего класса и развития государственной политики социального обеспечения в Великобритании с 1834 года. Что же в ней нового? В книге утверждается, что долгосрочные изменения уровня жизни и эволюция политики социального обеспечения взаимосвязаны и что ни одно из этих явлений нельзя понять, не принимая во внимание другое. Благосостояние трудящихся сильно зависело и зависит от масштабов системы социальной защиты. Уровень жизни выше в обществе, где работники защищены плотной сетью социальной защиты, чем в том, где многие из тех, кого постигло потрясение доходов, оказываются, по выражению Черчилля, "разбитыми о мостовую". Более того, невозможно понять причины серьезных изменений в политике социального обеспечения в период с 1830 по 1950 год, не понимая, что происходило с уровнем жизни. Изменения в социальной политике происходят не в вакууме. Рассматривая изменения в уровне жизни и социальной политике вместе, эта книга углубляет наше понимание и того, и другого.

В книге представлены новые оценки степени экономической незащищенности и предлагается новый взгляд на то, как домохозяйства рабочего класса справлялись с незащищенностью, а также на изменение характера политики социального обеспечения с 1830-х годов до принятия послевоенного государства всеобщего благосостояния. Применяемый в книге подход и представленные данные позволяют сделать несколько важных выводов.

Во-первых, в книге подчеркивается важная роль, которую экономическая незащищенность играла в жизни домохозяйств рабочего класса на протяжении XIX и начала XX веков. Почти половина семей рабочего класса жила под постоянной угрозой шока дохода, достаточно сильного, чтобы вызвать острый финансовый кризис. Постоянная возможность впасть в нужду делала необходимым, чтобы домохозяйства разрабатывали стратегии преодоления негативных потрясений в доходах. Работники справлялись с неуверенностью в себе, делая сбережения, вступая в организации взаимного страхования, полагаясь на родственников и соседей в трудные времена и обращаясь за государственной и частной помощью в случае необходимости. В книге показано, как относительная важность этих стратегий преодоления менялась с течением времени, в основном в ответ на изменение характера государственных программ социального обеспечения. Сокращение Закона о бедных во время долгого правления королевы Виктории привело к тому, что те работники ручного труда, которые могли себе это позволить, стали откладывать часть своего недельного заработка на черный день. Однако представленные здесь данные показывают, что вариант самопомощи был неосуществим для большинства неквалифицированных и некоторых полуквалифицированных рабочих, которые были вынуждены обращаться к государственной и частной помощи, независимо от того, насколько стигматизирующей она была, когда их постигали негативные потрясения в доходах.

Во-вторых, в книге утверждается, что в литературе, посвященной политике социального обеспечения, недостаточно внимания уделяется последствиям Крестового похода против беспризорности в 1870-х годах и либеральным реформам социального обеспечения 1906-11 годов, и слишком много - последствиям Закона о поправках к закону о бедных 1834 года. Хотя закон 1834 года действительно привел к резкому сокращению расходов на помощь, его влияние на фактическое управление помощью бедным, по крайней мере в промышленных городах, было меньше, чем следует из данных о расходах. В течение еще трех десятилетий Закон о бедных продолжал функционировать как несколько более скупое "государство всеобщего благосостояния в миниатюре". Несмотря на давление со стороны центрального правительства, требовавшего введения трудовой повинности, городские профсоюзы "Закона о бедных" продолжали оказывать внешнюю помощь безработным и малоимущим рабочим и их семьям в кризисные времена. Широкое распространение "принципов 1834 года" фактически произошло только после Крестового похода против аутрелифа в 1870-х годах. В книге подробно рассматриваются причины и последствия этого крестового похода. Приведенные факты убедительно подтверждают вывод Майкла Роуза о том, что "Новый закон о бедных был создан скорее в 1860-1870-е годы, чем в 1830-е" 54.

Либеральные реформы социального обеспечения и их расширение в 1920-х годах стали важным переломным моментом в британской политике социального обеспечения, ознаменовавшим конец семи десятилетий растущей скупости по отношению к нуждающимся и начало государственной помощи вне рамок Закона о бедных. В отличие от Закона о бедных, который финансировался за счет местных налогов на недвижимость, новая политика социального обеспечения финансировалась либо полностью центральным правительством (пенсии по старости), либо за счет комбинации взносов работников, работодателей и государства (страхование по безработице и болезни). Трехсторонняя схема взносов", начало которой было положено Законом о национальном страховании 1911 года, была принята Бевериджем в 1942 году и Законом о национальном страховании 1946 года. Либеральные реформы заложили фундамент, на котором было построено послевоенное государство всеобщего благосостояния.

В-третьих, в книге подчеркивается важная роль, которую играют политический голос, общественное мнение и информация в формировании государственной политики. Распространение парламентского избирательного права на мужчин из рабочего класса в 1867 и 1884 годах сыграло важную роль в принятии парламентом реформ социального обеспечения 1906-11 годов, как и его дальнейшее распространение на всех взрослых мужчин и женщин в 1918 и 1928 годах при принятии послевоенного государства всеобщего благосостояния. Общественное мнение также имеет значение для социальной политики. Если общество считает, что бедность в основном является результатом лени, недостаточной бережливости и пьянства, оно с меньшей вероятностью поддержит щедрую помощь, финансируемую за счет налогов, чем если бы оно считало, что большинство бедных людей бедны не по своей вине. Взгляды среднего и высшего классов на бедных менялись с течением времени. Начиная с 1830-х годов (если не раньше) и вплоть до 1880-х годов многие представители среднего класса считали, что рабочие могут и должны сами защищать себя от нехватки доходов, а не полагаться на Закон о бедных или частную благотворительность. Именно эта вера в "добродетель" самообеспечения и "зло" щедрой государственной и частной помощи привела к созданию COS и Крестовому походу против помощи бедным в 1870-х годах. В годы, предшествовавшие Первой мировой войне, общественное мнение заметно изменилось под влиянием работ Бута, Раунтри, Пембер-Ривза и других, которые наглядно продемонстрировали бедственное положение низших слоев работников ручного труда и их семей. Эта новая информация привела к пробуждению общественного мнения о тяжелом положении бедных и способствовала принятию либеральных реформ социального обеспечения. Война также повлияла на отношение среднего класса к бедным. Во время Второй мировой войны общие жертвы, принесенные британцами на полях сражений и в разбомбленных городах, привели к усилению привязанности среднего класса к рабочему классу и призыву к созданию послевоенного Нового Иерусалима или Новой Британии.

Наконец, в книге представлены новые расчеты числа лиц в возрасте 65 лет и старше, получавших пособие по бедности с 1861 по 1908 год, когда был принят закон о пенсии по старости, по Англии в целом и по десяти ее регистрационным округам. Некоторые историки утверждают, что до двадцатого века большинство стариков получали помощь от родственников или частных благотворительных организаций и обращались к Закону о бедных "только в крайнем случае". Согласно этой точке зрения, "структурированное иждивенчество" пожилых людей - явление, возникшее после появления государства всеобщего благосостояния. 55 Приведенные здесь оценки показывают, что на самом деле это было не так. В 1860-х годах около половины всех представителей рабочего класса в возрасте 65 лет и старше получали пособие по бедности в виде постоянной пенсии или эпизодической помощи. После этого уровень нищенства среди пожилых людей снизился, но оставался высоким вплоть до принятия Закона о пенсии по старости. Масштабная государственная поддержка пожилых людей не является продуктом послевоенного государства всеобщего благосостояния; она существовала на местном уровне на протяжении XIX века и ранее.

Краткая дорожная карта

Книга состоит из двух частей. Часть I, "Социальная политика и самопомощь в викторианской Британии" (главы 2-5), рассказывает об изменении роли самопомощи, государственной помощи и частной благотворительности в борьбе с экономической нестабильностью во время долгого правления королевы Виктории, с 1837 по 1901 год. Часть II "Создание государства всеобщего благосостояния" (главы 6-8) начинается с анализа либеральных реформ благосостояния, а затем объясняет расширение роли государственных социальных программ в межвоенный период, генезис плана Бевериджа и начало формирования государства всеобщего благосостояния после Второй мировой войны.

В главе 2 прослеживается роль Закона о бедных, благотворительности и самопомощи в период с 1834 по 1870 год. Рабочие отреагировали на сокращение доступности помощи на улице после 1834 года увеличением своих сбережений и вступлением в дружеские общества, но лишь немногие смогли накопить больше небольшой суммы, которая истощалась в периоды безработицы или болезни, длившиеся более нескольких недель. В результате многие семьи продолжали обращаться за помощью для бедных во время спадов, а городские союзы бедных продолжали предоставлять помощь безработным на открытом воздухе, несмотря на давление со стороны центральной администрации. Профсоюзы оказались не в состоянии финансово справиться с резким ростом спроса на помощь во время кризисов, и к 1860-м годам многие были убеждены, что система нуждается в "радикальной реструктуризации".

Серьезные изменения в системе управления помощью были предприняты в 1870-х годах. После более чем трех десятилетий сопротивления давлению со стороны центрального правительства в пользу соблюдения "принципов 1834 года", местные власти, особенно в городских округах, приняли ту или иную форму проверки рабочих домов и значительно усложнили получение помощи вне дома. Причины такого изменения политики, известного как "Крестовый поход против помощи вне дома", и его влияние на поведение рабочего класса - тема главы 3. Расширение использования работного дома привело к резкому сокращению доли населения, получавшего помощь для бедных. Крестовый поход положил конец использованию Закона о бедных для оказания помощи временно нуждающимся во время экономических потрясений - после 1870 года в сводной статистике по количеству получающих помощь нет и намека на торговый цикл, как это должно было бы быть в современном режиме социального страхования с его "автоматическими стабилизаторами". Самопомощь рабочего класса значительно возросла после 1870 года, так что к началу двадцатого века большинство квалифицированных рабочих имели определенную защиту от негативных потрясений в доходах. Иначе обстояло дело с низкоквалифицированными работниками, большинство из которых имели незначительные сбережения и оставались весьма уязвимыми к неожиданным потерям дохода.

Степень экономической незащищенности, вызванной безработицей и старостью, раскрывается в следующих двух главах. В главе 4 рассматриваются масштабы циклической, сезонной и случайной безработицы в период с 1870 по 1914 год и показывается, что данные об уровне безработицы сильно занижают вероятность потери работы, с которой сталкиваются работники ручного труда. В главе также рассказывается о государственных и частных битвах за помощь безработным. В 1870-х годах города резко сократили предоставление помощи на открытом воздухе трудоспособным мужчинам, а с 1886 года Совет по местному самоуправлению поощрял муниципалитеты создавать проекты помощи безработным во время спадов. Однако ни муниципальные проекты помощи, ни проекты помощи в работе, созданные в результате принятия Закона о безработных 1905 года, не смогли помочь временно безработным - большинство занятых на работах помощи были хронически безработными рабочими.

В главе 5 показано, как пожилые люди справлялись с экономическими трудностями и в какой степени они полагались на Закон о бедных с 1860-х по 1908 год. Новые оценки числа получателей помощи бедным показывают, что масштабная государственная поддержка пожилых людей существовала задолго до появления государства всеобщего благосостояния. Доля представителей рабочего класса в возрасте 65 лет и старше, получавших пособие по бедности в течение года, варьировалась от примерно половины в 1860-х годах до примерно трети в 1908 году. Некоторое снижение уровня нищенства в конце викторианской эпохи было вызвано улучшением экономических условий, но большая часть стала результатом изменений в политике, вызванных Крестовым походом против нищенства. Рабочим стало трудно откладывать достаточно средств, чтобы обеспечить свою старость. Те, кто был физически способен, продолжали работать, хотя и с пониженной оплатой, до 65 или даже 70 лет, и многие получали помощь от своих детей. Однако способность пожилых работников обеспечивать себя с возрастом снижалась, а женатые дети, имеющие семьи, часто не могли помочь престарелым родителям. Сочетание недостатка сбережений, снижения заработка и отсутствия поддержки со стороны семьи вынудило многих пожилых людей обратиться к Закону о бедных.

В оставшейся части книги рассказывается история экономической незащищенности и политики социального обеспечения, начиная с эдвардианской эпохи и заканчивая принятием послевоенного государства всеобщего благосостояния. В главе 6 утверждается, что либеральные реформы социального обеспечения 1906-11 годов, создавшие систему социальной защиты, снижающую экономическую незащищенность, связанную с промышленным капитализмом, стали переломным моментом в истории британской политики социального обеспечения. Их своевременность объясняется ростом осведомленности среднего класса о незащищенности рабочих и большей готовностью парламента к действиям в результате роста политического влияния рабочего класса. В главе 6 также проводится сравнение британской политики социального обеспечения с социальной политикой других стран Западной Европы. Британские реформы в области социального обеспечения не были изолированными - в течение десятилетий, предшествовавших 1914 году, ряд европейских стран проводили политику социального обеспечения. Действительно, Британия немного запоздала с принятием социальных программ, хотя после 1906 года она быстро набрала темп и к кануну Первой мировой войны стала лидером в области социальной защиты.

Глава 7 описывает межвоенное развитие политики социального обеспечения и ее роль в смягчении экономической незащищенности в эпоху беспрецедентной безработицы. Система социального обеспечения, созданная до войны и расширенная в 1920-е годы, состояла из нескольких независимо управляемых программ - страхования по безработице, страхования по болезни и инвалидности, пенсий по старости, страхования вдов и сирот, а также Закона о бедных. Эта многоцветная сеть безопасности оказалась весьма успешной в борьбе с бедностью и поддержании благосостояния семей рабочего класса. О том, какую важную роль играла система социальной защиты, наглядно свидетельствуют социальные опросы, проведенные в 1930-х годах: от трети до половины всех опрошенных семей рабочего класса получали социальный доход в той или иной форме. Хотя без системы социальной защиты положение рабочего класса было бы значительно хуже, в ней было много дыр, что привело к призывам к реструктуризации социальной политики.

История доклада Бевериджа 1942 года и зарождения государства всеобщего благосостояния описана в главе 8. Политика, предложенная Бевериджем, и законодательство 1945-48 годов стали логическим продолжением расширения роли правительства в политике социального обеспечения, начиная с либеральных реформ благосостояния. Это не означает, что важность послевоенного законодательства следует преуменьшать. Благодаря принятию Национальной службы здравоохранения, всеобщему охвату населения и равенству в лечении, Британия после 1948 года заслуживает звания государства всеобщего благосостояния, в то время как Эдвардианская и межвоенная Британия - нет. К сожалению, несмотря на энтузиазм, с которым общественность встретила государство всеобщего благосостояния, послевоенная политика не устранила экономическую незащищенность.

В заключительной главе (глава 9) подводятся основные итоги книги и высказываются некоторые соображения относительно причин сдвигов в политике социального обеспечения с 1830-х по 1940-е годы.

---

Ричард Титмусс начал свою лекцию 1955 года, посвященную памяти Элеоноры Рэтбоун, с того, что "некоторые студенты, изучающие социальную политику, рассматривают развитие "государства всеобщего благосостояния" в исторической перспективе как часть широкого, восходящего пути социального улучшения, обеспечиваемого для рабочих классов с XIX века и достигающего своей цели в наше время". Он добавил, что такая точка зрения предполагает, что "Британия приближается к концу пути социальных реформ". Титмусс отверг эту точку зрения, как и большинство современных исследователей социальной политики в викторианской Британии. Одна из целей этой книги - показать, что, хотя политику социального обеспечения 1940-х годов можно рассматривать как продолжение либеральных реформ благосостояния, прототип либеральных реформ нельзя найти в викторианском Законе о бедных. Мало кто из современников 1850 или даже 1880 года мог предвидеть появление государства всеобщего благосостояния. По словам Майкла Роуза, "искать истоки государства всеобщего благосостояния в Законе о бедных XIX века - значит смотреть на него через неправильный конец телескопа". Не существует "вигской теории благосостояния" 56. Британский путь к государству благосостояния не был прямой и широкой магистралью. Это была ветреная дорога, полная колеи и резких поворотов.

Приложение 1.1: Примечания и источники для таблицы 1.1

Источники оценок доли домохозяйств, живущих в бедности, приведены в таблице 1.1. Оценки доли домохозяйств или взрослых мужчин, которые были экономически неуверенными, были рассчитаны следующим образом:

1688: Рассчитано с использованием пересмотренных Линдертом и Уильямсоном (1982: 388-89) оценок Кинга. Я предполагаю, что все домохозяйства, чьи расходы превышали доходы, согласно Кингу, были экономически незащищенными.

1801-3: Рассчитано с использованием пересмотренных Линдертом и Уильямсоном (1982: 400-401) оценок Колхуна. Я предполагаю, что все домохозяйства категории F (рабочие и бедняки) были экономически незащищенными, а также все домохозяйства, возглавляемые "рабочими на шахтах, каналах и т. д.", и четверть домохозяйств, возглавляемых "ремесленниками, мастерами, механиками и рабочими, занятыми в мануфактурах, зданиях и работах любого рода". Таким образом, из 2 193 114 домохозяйств получается около 926 800 экономически необеспеченных.

1851: Андерсон (1971: 31) подсчитал, что в его выборке 1851 года из семей Престона, возглавляемых супружескими парами, 9 % имели доход "на 4 и более шиллингов ниже" черты бедности, 22 % - доход "менее 4 шиллингов выше или ниже" черты бедности, а 32 % - доход от 4 до 12 шиллингов выше черты бедности. Я предположил, что все семьи с доходами менее 8 с. выше черты бедности были экономически неуверенными, и что половина семей с доходами 4-12 с. выше черты бедности находились в пределах 8 с. от черты бедности.

1861: Дюпри (1995: 74) придерживалась группировки Андерсона в своих оценках масштабов бедности семей, возглавляемых супружескими парами в Поттерисе в 1861 году. Как и Андерсон, я предположил, что все семьи с доходом менее 8 с. выше черты бедности были экономически неуверенными, и что половина семей с доходом 4-12 с. выше черты бедности находилась в пределах 8 с. от черты бедности.

1861: Бакстер (1868: 88-93) представил оценки числа взрослых мужчин, занятых ручным трудом в различных профессиях, и среднюю заработную плату для подразделений ручного труда. Я построил две оценки числа экономически незащищенных работников. Меньшая оценка предполагает, что незащищенными были работники следующих профессиональных категорий: неквалифицированные рабочие и сельскохозяйственные рабочие (подраздел VI), производители шелка (VII), докеры и грузчики, рабочие каменоломен и сельских мануфактур (V), шахтеры, железнодорожные рабочие, плиточники и моряки (IV). Более крупная оценка также включает работников следующих категорий: перевозчики на дорогах, кучера и извозчики, угольщики и трубочисты (IV), перевозчики на каналах, баржевики и водники, кладовщики и моряки (III). Ни одна из оценок не включает квалифицированных работников в отраслях с высокой цикличностью. Оценки всех мужчин, имеющих доход, включают в знаменатель взрослых, занятых в высшем и среднем классах, по данным Бакстера (1868: 82).

1867: Леви (1867: 14-15, 49-126) представил оценки числа взрослых мужчин, занятых ручным трудом в различных профессиях в Соединенном Королевстве. Я построил две оценки числа экономически незащищенных работников. Меньшая оценка предполагает, что незащищенными являются работники следующих профессиональных категорий: сельскохозяйственные рабочие, рыбаки, шахтеры, другие шахтеры, работники каменоломен, докеры, посыльные и носильщики, а также производители шелка. Более крупная оценка также включает приблизительное число маляров и неквалифицированных рабочих строительных профессий. Даже больший процент, приведенный в таблице, занижает степень экономической незащищенности среди рабочих, занятых ручным трудом, поскольку не включает квалифицированных рабочих в отраслях с высокой цикличностью.

1912-14: Боули и Бернетт-Херст (1915: 88, 134, 157, 172; 1920: 238) представили данные о соотношении между недельным доходом и чертой бедности для каждого домохозяйства в их городских выборках. Я предположил, что все домохозяйства с недельным доходом либо ниже черты бедности, либо выше, но в пределах 8 с. от черты бедности, являются экономически неуверенными.

1911, 1931, 1951: Routh (1980: 6-7, 28-39) представил данные о профессиях в Великобритании за 1911, 1931 и 1951 годы. Я построил две оценки числа экономически незащищенных работников. Меньшая оценка предполагает, что незащищенными были работники следующих профессиональных категорий: неквалифицированные рабочие, сельскохозяйственные рабочие, лесники и рыбаки, а также работники горнодобывающей промышленности и каменоломен. Более крупная оценка включает еще 250 000 работников, чтобы учесть полуквалифицированных и квалифицированных рабочих, занятых в профессиях с высокой цикличностью и сезонностью. Для каждого года знаменатель в верхней строке - общее число взрослых мужчин, занятых ручным трудом; знаменатель во второй строке - общее число взрослых мужчин, имеющих оплачиваемую работу.

Приложение 1.2: Примечания и источники для рисунка 1.3

Данные на рисунке 1.3 представляют собой долю населения, получающего социальные пособия в тот или иной момент в течение года. Оценки были рассчитаны следующим образом:

ДАННЫЕ ЗА 1829-1914 ГГ.

В 1829-1908 годах число лиц, получающих социальные пособия, представляло собой просто число лиц, получающих пособие по бедности. Для 1909-14 годов число получателей социальных пособий включает лиц, получающих пособие по бедности, и лиц, получающих пенсии по старости. Данные приведены по Англии и Уэльсу.

Я построил приблизительные оценки числа лиц, получавших помощь бедным в 1829-33 годах, используя данные о количестве получателей помощи за 1812-13-1814-15 годы и ежегодных расходах на помощь бедным за 1812-1833 годы. Построение оценок объясняется в Приложении 2.1. Официальные оценки ежегодного числа лиц, получавших помощь бедным в период с 1840 по 1914 год, приведены в Williams (1981: 158-65). Начиная с 1859 года, правительство сообщало о количестве лиц, получающих помощь, в два дня в году (1 января и 1 июля). Среднее значение этих двух цифр представляет собой дневное число нищих. Данные о количестве дней в 1849-59 годах, но не в 1859 году и далее, включают безумцев и случайных людей. Я объединил эти два ряда, уменьшив число нищих за 1849-58 годы с помощью соотношения числа нищих в помещении и на улице к общему числу нищих за 1859 год, 0,941. Для 1840-48 гг. приводится общее число лиц, получивших помощь в первом квартале года. Чтобы сделать квартальные оценки сопоставимыми с данными о количестве дней, представленными за более поздние годы, я объединил эти ряды, используя отношение количества дней, проведенных среди нищих на 1 июля 1848 года, к количеству дней, проведенных на 1 июля 1849 года, о чем сообщалось во Втором ежегодном отчете Совета по делам бедных. В результате коэффициент нищенства на 1848 год составил 6,5 %. Отношение квартального показателя к дневному показателю за 1848 год составило 1,662. Я разделил квартальные показатели нищих за 1840-47 гг. на 1,662, чтобы сделать их сопоставимыми с дневными показателями нищих за 1849 г. и далее.

Переписи нищих, проведенные в 1891-92 и 1906-7 годах, показывают, что дневной подсчет существенно занижает общее число лиц, получавших помощь в течение года. Чтобы пересчитать число дней в годовое число получающих помощь, для каждого года с 1840 по 1900 год я умножил число дней на 2,24 - отношение числа 12 месяцев к числу дней в 1891-92 годах. Для каждого года с 1901 по 1914 я умножил количество дней на 2,15, соотношение 12 месяцев и количества дней для 1906-7 годов. На рисунке 1.3 использованы расчетные данные по годам.

Государственные пенсии по старости стали выплачиваться с 1909 года. Данные о количестве пенсионеров за каждый год с 1909 по 1914 год взяты из Восемнадцатого отчета по статистике труда (1927: 212).

ДАННЫЕ ЗА 1922-1938 ГОДЫ

Число получателей социальных пособий за 1922-38 годы включает в себя тех, кто получает пособия по безработице, по болезни и инвалидности, пенсии по старости, помощь бедным, а с 1926 года - пенсии вдовам, сиротам и по старости. Данные приведены по Соединенному Королевству.

Пособия по безработице. Данные о количестве безработных застрахованных работников взяты из Feinstein (1972: T128). Данные Томаса (1988: 106) указывают на то, что доля рабочей силы, не имеющей работы в течение года, была намного больше, чем уровень безработицы. Чтобы учесть перемещение работников в безработицу и выход из нее, я консервативно оценил, что общее число получающих пособие по безработице в течение года было вдвое больше, чем число безработных, о которых сообщает Файнштейн.

Государственные пенсии по старости. Данные о ежегодном количестве пенсионеров за 1922-36 гг. взяты из Двадцать второй сводки трудовой статистики Великобритании (1937: 173). Данные за 1937-38 гг. взяты из Восемьдесят третьей статистической сводки по Великобритании (1940: 87).

Пособия по болезни. Я подсчитал количество получателей пособий по болезни, используя данные о расходах на пособия по болезни из Двадцать второй сводки статистики труда (1937: 166) и Восемьдесят третьей статистической сводки (1940: 85). Чтобы пересчитать расходы в число получателей, я предположил, что средняя продолжительность пособий составляла 20 недель; пособия по болезни составляли 15 с. в неделю в течение всего периода.

Пособия по инвалидности. Я рассчитал количество получателей пособий по инвалидности, используя данные о расходах на пособия по инвалидности из Двадцать второй сводки статистики труда (1937: 166) и Восемьдесят третьей статистической сводки (1940: 85). Чтобы перевести расходы в число получателей, я предположил, что средняя продолжительность выплаты пособий составляет 52 недели; пособие по инвалидности составляет 7,5 с. в неделю.

Накопительные пенсии вдов, сирот и по старости. Данные о годовом количестве получателей пенсий взяты из Двадцать второй сводки статистики труда (1937: 169) и Восемьдесят третьей статистической сводки (1940: 89).

Пособия по закону о бедных. Годовое число получателей пособия по бедности в один день зимой и летом в Соединенном Королевстве указано в Двадцать втором отчете по статистике труда (1937: 193) и Восемьдесят третьем статистическом отчете (1940: 97). Я рассчитал годовое число освобожденных (число дней), взяв среднее значение для двух дней. Чтобы перевести число дней в годовое число получающих помощь, я умножил число дней на 2,15 - отношение числа 12 месяцев к числу дней в 1906-7 годах. Некоторые получатели помощи бедным также получали другие пособия или пенсии. Чтобы избежать двойного учета, при построении оценки общего числа лиц, получающих социальные пособия, я уменьшил расчетное число получателей помощи бедным на 15 %.

Приложение 1.3: Примечания и источники для рисунка 1.4

На рисунке 1.4 представлены оценки расходов на социальное обеспечение как доли валового внутреннего продукта с 1816 по 1960 год. Оценки были рассчитаны следующим образом:

Данные за 1816-1913 гг. относятся к Англии и Уэльсу. Социальные расходы за 1816-1908 гг. полностью состоят из расходов на помощь бедным. В 1909-13 годах социальные расходы включают расходы на помощь бедным и пенсии по старости. Годовые расходы на помощь бедным взяты из Mitchell (1988: 605) и Williams (1981: 169-71). Расходы на пенсии по старости взяты из Семнадцатого отчета по статистике труда (1915: 185). Я построил годовые оценки номинального ВВП Англии и Уэльса за 1816-70 гг. путем умножения оценок для Великобритании, построенных Бродберри и др., на .90 - отношение национального дохода Англии и Уэльса к национальному доходу Великобритании в 1861 г., рассчитанное Бакстером (1868: 52, 56, 60, 64).57 Для 1870-1913 годов я построил оценки номинального ВВП для Англии и Уэльса путем сращивания оценок ВВП Соединенного Королевства, полученных Томасом и Уильямсоном (2017), и скорректированных оценок Бродберри и др. для Англии и Уэльса.

Данные за 1920-60 гг. относятся к Соединенному Королевству. Данные о социальных расходах за 1920-38 гг. взяты из Peacock and Wiseman (1967: 92); данные за 1949-60 гг. взяты из Central Statistical Office, Annual Abstract of Statistics (1957: 50; 1962: 43). Данные о номинальном ВВП взяты из Thomas and Williamson (2017).

1. Автобиографическая рукопись Госса, Исследовательский архив Брунельского университета, 51-67, http://bura.brunel.ac.uk/handle/2438/10909.

2. Во (1867: 49-51).

3. Бут (1892c: 67).

4. Автобиографическая рукопись Госса, 51.

5. Райтсон (2000: 319). Цитата Тауни (1972: 10) взята из его дневника, май 1912 года. Эпштейн (1933: 3) утверждал, что неуверенность в себе "была бичом человечества" с тех пор, как Адам и Ева были изгнаны из Эдемского сада.

6. См. Раунтри (1901), Раунтри и Ласкер (1911), Вебб и Вебб (1909a; 1909b; 1911), Беверидж (1909), Боули и Бернетт-Херст (1915) и Смит (1910). Тресселл ([1955] 2005) писал в период с 1906 по 1910 год, хотя его роман в несокращенном виде был опубликован только в 1955 году.

7. Хэй (1978: 72); Черчилль (1909: 207). Черчилль (1969: 759) добавил, что "главная потребность английских рабочих классов - это безопасность".

8. Файнштейн (1995: 263-65) обнаружил, что реальная заработная плата работников ручного труда выросла на 98 % с 1850 по 1913 год.

9. Вестерн и др. (2012: 342); Осберг и Шарп (2002: 305-8; 2014); Хакер и др. (2014: S8-S12).

10. Губерман (2012: 32).

11. Джонсон (1985: 3).

12. Раунтри (1901: 86).

13. Андерсон (1971); Дюпри (1995). По словам Боули (Bowley, 1932: 70-71), все недавние оценки бедности "основывались на стандарте Раунтри, адаптированном к ценам и обстоятельствам других времен и мест".

14. Бейн и Эллвуд (1986: 13-20), используя американские данные за 1970-82 годы, обнаружили, что большинство домохозяйств, когда-либо живших в бедности, жили недолго.

15. Раунтри (1901: 136-38).

16. С 1851 по 1912 год черта бедности для семьи из пяти человек составляла от 20 до 24,6 с.

17. Мейер и Салливан (2012: 174) и Ранк и др. (2014: 206) определяют "близкую бедность" как годовой доход выше, но не более 150 % от официальной черты бедности. В отчете Бюро переписи населения, подготовленном Хеггенессом и Хокайем (2013), околобедные определяются как люди с доходом от 100 до 133 % от порога бедности, но также указывается доля людей с доходом от 100 до 150 % от черты бедности.

18. Построение оценок незащищенности рассматривается в Приложении 1.1. Еще одним показателем отсутствия безопасности является частота кризисов смертности. С XVII века до середины XIX века частота и интенсивность национальных кризисов смертности снижались. См. Wrigley and Schofield (1981: 332-36, 645-70).

19. Непересмотренные данные Кинга, приведенные в Lindert and Williamson (1982: 393), свидетельствуют о том, что в 1688 году 62,4 % домохозяйств были экономически необеспеченными, а 29,4 % домохозяйств жили в бедности.

20. Это, конечно, не означает, что доля необеспеченных домохозяйств во всех общинах превышала 40 %. Дюпри (Dupree, 1995: 62, 73-74) обнаружила, что менее трети домохозяйств в Поттерис в 1861 году были экономически необеспеченными. Она признает, что "зарплата гончаров была относительно высокой" по сравнению с зарплатами других квалифицированных рабочих. Если предположить, что ни один взрослый мужчина из профессионального или среднего класса не был экономически необеспеченным, то данные Бакстер показывают, что в 1861 году около трети всех взрослых мужчин, имеющих доход, были необеспеченными.

21. Данные о заработной плате из Bowley and Burnett-Hurst (1915: 33). Раунтри (1901: 112) подсчитал, что в 1899 году 33,6 % семей рабочего класса в Йорке имели еженедельный доход "ниже или не более чем на 6 с. выше" его расчетной черты "первичной бедности".

22. Оценки уровня безработицы за 1870-1913 гг. приведены в работе Boyer and Hatton (2002) и ниже, глава 4. Оценки уровня безработицы, начиная с 1856 года, были рассчитаны на основе профсоюзных данных Торгового совета и пересмотрены Файнштейном (1972: T125-26). Я скорректировал оценки Файнштейна для 1856-69 годов, чтобы сделать их совместимыми с оценками Бойера и Хэттона. О тяжести спадов с 1835 по 1850 год см. в Gayer, Rostow, and Schwartz (1953: 342-56) и Lindert and Williamson (1983a: 12-16).

23. Parl. Papers, British and Foreign Trade and Industrial Conditions (1905: LXXXIV), p. 101.

24. Wood (1901: 152); Porter (1970); Treble (1987).

25. Данные о заработной плате и стоимости жизни из Feinstein (1995: 260-65; 1990a: 610-11). Данные по безработице из Boyer and Hatton (2002).

26. Джонсон (1993).

27. Мэйхью (1861: 1:4-6; 2:297-323); Хьюз (1969: 531-33); Мокир (2009: 482-83); Бут (1892b: 2:20-21). Следуя Джонсу (1971: 54-56), я предполагаю, что классы A и B Бута дают наилучшую оценку доли населения, "подверженной диктату рынка случайного труда". Беверидж (Beveridge, 1909: 77-95) содержит превосходное обсуждение рынков случайного труда.

28. Money (1912: 169). С другой стороны, члены дружеских обществ могли с большей вероятностью пропускать работу во время болезни из-за существования пособий по болезни.

29. Саутхолл (1998: 22).

30. Данные о количестве людей в возрасте 65 лет и старше из Mitchell (1988: 9, 15). Данные по ожидаемой продолжительности жизни из Preston et al. (1972: 224-26, 240-42).

31. Данные за 1891-92 гг. взяты из Parl. Papers, Return... of Paupers over Sixty-Five (1892: LXVIII), pp. 621-31. Оценка, приведенная в тексте, предполагает, что 70 % лиц 65 лет и старше были представителями рабочего класса.

32. Блауг (1964: 229).

33. Solar (1995: 2-7); Greif and Iyigun (2013: 536); Lindert (1998: 108-19). Согласно Солару (1995), Грейфу и Айигуну (2012; 2013), а также Келли и О Граде (2011), щедрость и надежность английского закона о бедных с XVII века по 1834 год положительно сказались на экономическом развитии, способствовали принятию риска, снижению насилия, уменьшению смертности от голода или эпидемических заболеваний и в целом помогли внести вклад в "самобытность английской экономики накануне ее индустриализации".

34. Циркуляр перепечатан в Rose (1971: 229-30).

35. См. Бут (1888; 1892b) и Раунтри (1901).

36. Речь, озаглавленная "Бюджет и национальное страхование", приведена в Churchill (1909: 297-317).

37. В 1933 году насчитывалось 3,8 миллиона получателей пособий по бедности, некоторые из которых также получали другие пособия. Чтобы избежать двойного счета, при построении оценок общего числа получателей социальных пособий я уменьшил число получателей пособий по закону о бедных на 15 %. Подробнее о том, как строилась оценка количества получающих пособия, см. в Приложении 1.2.

38. Расходы на социальное страхование и пенсии выросли до 8,9 % ВВП в 1970 году, 12,7 % в 1980 году и 17,0 % в 1995 году. См. Webb (2000: 572). В Приложении 1.3 подробно описано, как были построены оценки социальных расходов как доли ВВП.

39. Токвиль ([1835] 1997: 54-62, 70).

40. Монипенни (1910: 374); Милль ([1848] 1909: 967-68).

41. Лейтон (1872: 46); Смайлс ([1866] 2002: 254; 1876: 33, 35).

42. Барнетт (1918: 83); Вебб (1926: 201).

43. Бауэр (1983).

44. Фельдштейн (1976: 7); Фридман и Фридман (1980: 119, 127); Хайек (1976: 67).

45. Мюррей (2009: 8; 2006a; 2006b: 2).

46. Химмельфарб (1995a; 1995b).

47. Тауни (1931: 226); Рузвельт (1950: 41); Маршалл (1950: 11).

48. Сен (1999: 3-4, 15, 283-84).

49. Хакер (2008: 5-9).

50. Хавеман (1985: 449); Сен (1981: 6-7); Аткинсон (1999: 183-84); Линдерт (2004).

51. Солоу (1998: 4, 42-43).

52. Ллойд Джордж (1910, гл. 6-7); Джонсон (1965: 112-18).

53. Райт (1868: 287-88); Томпсон и Беннетт (1997: 14-15); Паттерсон (1998: 253).

54. Роуз (1981: 52).

55. Тан (1983: 191); Таунсенд (1981).

56. Титмусс (1958: 34); Роуз (1981: 52).

57. Broadberry et al. (2015). Данные по номинальному ВВП доступны на сайте Банка Англии:www.bankofengland.co.uk/statistics/research-datasets . Эти данные содержатся в разделе "Тысячелетие макроэкономических данных".

ЧАСТЬ

I

. Социальная политика и самопомощь в викторианской Британии

2. Помощь бедным, благотворительность, и самопомощь в Кризисные времена, 1834-69 гг.

Принятие в 1834 году Закона о поправках к Закону о бедных ознаменовало конец эпохи щедрой государственной помощи. За четыре десятилетия до принятия закона Закон о бедных играл самую большую роль за всю свою 350-летнюю историю, оказывая помощь безработным и малоимущим, а также вдовам, детям, больным, пожилым людям и инвалидам. Расходы на помощь как доля валового внутреннего продукта, реальные расходы на душу населения и процент населения, получающего помощь, были выше в период с 1795 по 1834 год, чем в любое другое время до двадцатого века. Доля получателей помощи, которые были мужчинами первого возраста, также достигла максимума в период с 1795 по 1834 год, и была особенно высока на зернопроизводящем Юге и Востоке, где значительная часть расходов на помощь состояла из выплат сезонно безработным сельскохозяйственным рабочим или еженедельных пособий бедным рабочим с большими семьями. Для большинства получателей помощь бедным принимала форму денежных или натуральных выплат беднякам на дому. 1.

Щедрый характер Старого закона о бедных вызвал волну критики со стороны политэкономов и других комментаторов. Критики выступали против предоставления внешней помощи трудоспособным мужчинам на том основании, что это снижает стимулы к труду и бережливости среди рабочего класса. Фредерик Иден, автор книги "Государство бедняков" (1797), утверждал, что общественная помощь "сдерживает тот порывистый дух, который рождает нужда: ведь она гарантирует человеку, что, будь он нерадивым, импровизированным, расточительным или порочным, он никогда не будет испытывать нужды". Томас Мальтус, самый влиятельный участник дебатов до 1834 года, утверждал, что Законы о бедных, гарантируя помощь нуждающимся, "уменьшают как силу, так и желание экономить среди простого народа, и таким образом... ослабляют один из самых сильных стимулов к трезвости и промышленности, а следовательно, и к счастью" 2.

Повсеместное требование реформ привело к тому, что в 1832 году правительство назначило Королевскую комиссию по расследованию законов о бедных. В отчете комиссии за 1834 год содержался призыв объединить приходы в союзы бедняков и назначить централизованную Комиссию по законам о бедных для руководства процессом предоставления помощи. Основное внимание в докладе было уделено предоставлению помощи на открытом воздухе трудоспособным мужчинам, в результате чего был сделан вывод, что это "уменьшает, можно сказать, уничтожает, все ... качества в рабочем человеке". Он рекомендовал предоставлять помощь трудоспособным взрослым и их семьям только в хорошо регулируемых работных домах и уверенно предсказывал, что использование рабочих домов восстановит промышленность и "бережливые привычки" бедняков, а также улучшит их "моральное и социальное состояние". 3

Критики Старого закона о бедных считали, что замена рабочих домов на помощь на открытом воздухе приведет к тому, что рабочие будут защищать себя от потери дохода, делая больше сбережений и вступая в дружеские общества. Число трудоспособных мужчин, обращающихся за помощью, значительно сократится, и основной задачей Закона о бедных станет помощь вдовам и сиротам, немощным и пожилым людям. Новый закон о бедных должен был стать началом эры финансово независимых работников и снижения налогов.

Система помощи, созданная в 1834 году, подверглась серьезному испытанию в течение десятилетия после своего создания в результате спада в голодные 1840-е годы, а в 1860-е годы - в результате хлопкового голода в Ланкашире и кризиса Закона о бедных в Лондоне. Эти потрясения выявили серьезные недостатки новой системы. Хотя новый Закон о бедных привел к увеличению сбережений в семьях рабочего класса, сумма, которую типичная семья могла откладывать, была невелика, а любая безработица, длившаяся более нескольких недель, истощала сбережения большинства рабочих. Во-вторых, Закон о бедных не был приспособлен для борьбы с резким ростом нужды, который происходил во время спадов делового цикла. Спад 1840-х годов привел к массовой безработице, и многие безработные, когда их сбережения были исчерпаны, были вынуждены обратиться за помощью для бедных. Как представители рабочего класса, так и местные чиновники считали, что циклические безработные, потерявшие работу не по своей вине, должны иметь право на помощь вне дома. Кроме того, число трудоспособных просителей помощи значительно превышало количество свободных мест в работных домах. Профсоюзы "Закона о бедных" в производственных районах считали физически невозможным и морально неприемлемым облегчать жизнь циклически безработных и их семей в работных домах. Наконец, система налогообложения, использовавшаяся для финансирования Закона о бедных, оказалась неспособной собрать достаточно средств для оказания помощи всем нуждающимся. Эти недостатки привели к появлению краткосрочных благотворительных движений, призванных заполнить разрыв между спросом на помощь и ее предложением в 1840-1860-е годы.

В этой главе рассматривается роль Закона о бедных, частной благотворительности и самопомощи в городских районах в голодные 1840-е годы, во время хлопкового голода в Ланкашире в 1862-65 годах и лондонского кризиса 1860-х годов. Я подвожу итоги, кратко рассказывая о влиянии Закона о поправках к Закону о бедных на государственную помощь и на рост самопомощи рабочего класса.

I. Сокращение расходов на помощь и рост самопомощи

Вскоре после публикации отчета Королевской комиссии в 1834 году парламент принял Закон о поправках к Закону о бедных, который выполнил некоторые из рекомендаций отчета и оставил другие, например, регулирование помощи вне дома, на усмотрение вновь назначенных комиссаров по делам бедных. К 1839 году подавляющее большинство сельских приходов было объединено в союзы по закону о бедных, а большинство союзов в южной и восточной Англии либо построили, либо строят работные дома. В отличие от этого, комиссия встретила сильное сопротивление, когда в 1837 году попыталась создать союзы на промышленном Севере, и внедрение Нового закона о бедных в нескольких промышленных городах было отложено. 4.

Изменения в управлении помощью привели к резкому сокращению расходов на помощь бедным. С 1812 по 1832 год расходы на помощь бедным в Англии и Уэльсе в целом составляли в среднем 1,9 % ВВП, достигнув максимума в 2,2 % во время спада после Ватерлоо в 1816-20 годах. В 1835-50 годах расходы на помощь составляли в среднем лишь 1,1% ВВП, достигнув максимума в 1,3% во время спада 1842 и 1848 годов. 5.

Данные о количестве получателей помощи бедным в первые четыре десятилетия XIX века имеются только за 1802-3 гг. и за 1812-13-1814-15 гг. Однако, используя эти данные, а также данные о ежегодных расходах, можно построить приблизительную оценку числа получателей помощи в годы, предшествовавшие принятию Закона о бедных. Эти новые оценки доли населения, получавшего помощь бедным, за 1812-32 годы представлены на Рисунке 2.1, а также оценки за 1840-50 годы. Построение оценок объясняется в Приложении 2.1. Следует подчеркнуть, что эти оценки являются приблизительными и призваны дать лишь общее представление о масштабах сокращения числа , получавших помощь после 1834 года. При этом на Рисунке 2.1 показано, что в среднем 15,1% населения получали помощь в течение двух десятилетий, предшествовавших принятию Акта о поправках к закону о бедных. Пик пришелся на 1817-20 годы, когда доля получавших помощь составляла в среднем 16,7%. В 1830-32 годах, накануне назначения Королевской комиссии по делам бедных, государственную помощь получали почти 16 % населения. После 1834 года численность "нищих" уменьшилась. В "голодные 1840-е" в среднем 12,2 % населения в течение года получали помощь бедным. В 1850-х годах доля получавших помощь составляла в среднем 10,4%, а затем продолжала снижаться.

РИСУНОК 2.1. Доля населения, получающего помощь бедным, 1812-50 гг.

Величина снижения расходов на помощь варьировалась по регионам и была наибольшей в сельских районах южной Англии, где впервые были организованы союзы бедных и началось строительство работных домов (см. таблицу 2.1). С 1834 по 1837 год расходы на помощь на душу населения сократились на 48 % на юге и 42 % на востоке, по сравнению с 32 % на промышленном северо-западе и 27 % на севере. Резкое снижение расходов продолжалось всего три года. Во всех регионах расходы на душу населения в голодные 1840-е годы были выше, чем в 1837 году. На Северо-Западе расходы на помощь на душу населения во время спада 1841-43 и 1847-48 годов были выше, чем за год до принятия Закона о поправках к Закону о бедных, что говорит о том, что роль Закона о бедных в промышленных городах не претерпела существенных изменений в результате принятия этого закона.

В наибольшей степени от нового закона о бедных пострадали взрослые трудоспособные мужчины и их семьи, в частности, жители сельских районов Юга и Востока, где первоначально действовала новая система. За пределами этого региона Комиссия по закону о бедных и заменивший ее в 1847 году Совет по закону о бедных издали несколько приказов отдельным союзам бедных, пытаясь регулировать предоставление помощи трудоспособным мужчинам. Приказ о проверке трудоспособности на открытом воздухе от 1842 года, направленный в союзы, где не было работных домов или где проверка трудоспособности считалась невыполнимой, гласил, что трудоспособные мужчины могут получать помощь на открытом воздухе только в том случае, если они будут работать по найму. Запретительный указ 1844 года о предоставлении помощи вне дома запрещал предоставлять помощь вне дома как трудоспособным мужчинам, так и женщинам, за исключением случаев болезни или "внезапной и срочной необходимости", а указ 1852 года о регулировании предоставления помощи вне дома распространял трудовое испытание на тех, кто получал помощь вне работного дома. Однако, как будет показано в следующем разделе, эти постановления уклонялись городскими профсоюзами бедных по всей Англии, особенно во время циклических спадов. Городские рабочие рассматривали право на внешнюю помощь при безработице как часть "неписаного общественного договора" с работодателями, и большинство местных администраторов помощи в городах-производителях с этим соглашались. 6