Более трех тысяч лет назад территорию Восточно-Европейской (Русской) равнины населяли различные племена, большая часть из которых принадлежит к индоевропейской языковой семье, самой крупной в мире – почти половина мирового населения говорит на языках именной этой этно-лингвистической семьи. Постепенно на Восточно-Европейскую равнину переселялись различные народы, именно поэтому Евразию отличает такое этническое многообразие. В античных и раннесредневековых источниках можно найти упоминания о различных народах, которые в разные эпохи населяли ареал Восточно-Европейской равнины.

Так, хотя в науке до сих пор продолжаются споры об этногенезе славян, первое упоминание о народах, проживавших в районе рек Вистулы, Днестра, Днепра и Дона, относятся к Vlll в. до н. э., то есть за тысячу лет до появления к северу от этих краев очага государственности. Уже в 800–600 гг. до н. э. в Европе и на Ближнем Востоке наблюдалась активная миграция народов из Азии, например, произошло массовое переселение скифов в 600–300 гг. до н. э. Скифы обосновались в северных районах Причерноморья, где в эти же годы на побережье и в устьях рек стали появляться греческие города-колонии. Чуть позже, с 200 гг. до н. э. до 200 г. н. э., из Азии на Запад мигрировали сарматы, выступавшие в качестве буфера между протославянскими племенами на Восточно-Европейской равнине и активно осваивавшей бассейн Черного моря Римской империей. С возникшими на её руинах в этом регионе государственными образованиями активно боролись готы, разорившие ее черноморские окраины во II–IV в н. э. На смену им на короткий промежуток времени пришли гунны.

На сегодняшний день существует две основных теории, объясняющих происхождение Древнерусского государства и первой правящей династии – Рюриковичей. Этот спор – можно сказать, центральный конструкт всего последующего исторического нарратива. Ведь это не только отражение глубинной взаимозависимости между становлением государственности и дипломатией, но и проблема политизации нашего исторического прошлого, когда сторонники и противники взаимоисключающих теорий используют различные доводы для продвижения нужных им исторических подходов. Это частое явление при интерпретации «поворотных» моментов общего курса отечественной истории.

НОРМАННСКАЯ ТЕОРИЯ возникла в XVIII в. благодаря профессорам немецкого происхождения Российской Академии наук Г. З. Байеру, Г. Ф. Миллеру и А. Л. Шлецеру. Согласно данной теории, Древнерусское государство было основано иностранцами (варягами), поскольку восточные славяне были не способны к самоуправлению. Именно в обоснование этой идеи приводятся часто цитируемые в научной литературе строки из «Повести временных лет»: «Земля наша обширна и изобильна, но порядка в ней нет, приходите править и владеть нами».

Более того, сторонники этой теории дают и свое обоснование происхождения термина «Русь», ведь именно термином «руотси» («rousi») финские народы называли шведов, то есть тех самых норманнов, или викингов, которые обосновались на территории Восточно-Европейской равнины в VIII в. в городе Ладога, установив там свое правление. Основоположником династии на русском престоле был Рюрик. Ладога и Новгород стали первыми центрами-столицами Древнерусского государства. Позже столица была перенесена из Новгорода в Киев, поэтому Киев называют «матерью городов русских». Эта теория подчеркивает тесную взаимосвязь истории Руси и Запада. Таким образом, российское государство появилось в 862 г., что говорит о том, что это сравнительно молодая цивилизация. Ввиду того, что древнерусское государство носило многонациональный характер, ведь его населяли восточнославянские, балтийские, финно-угорские племена, задача викингов заключалась в консолидации восточнославянских племен.

В соответствии с АНТИНОРМАННСКОЙ ТЕОРИЕЙ Рюрик был славянского происхождения, а славяне были достаточно развиты для того, чтобы самостоятельно управлять государством. С критикой норманнской теории происхождения Древнерусского государства выступил М. В. Ломоносов. В своей книге «Древняя российская история» он заявлял, что Рюрик был представителем полабских славян юго-западного побережья Балтийского моря. Сторонники этой теории утверждали, что к 862 г. у восточных славян уже были органы власти, которые затем послужили прообразом государственных институтов (князь, вече, дружина), а племенные союзы вокруг Новгорода и Киева сложились еще до Рюрика.

На приоритеты внешней политики Древнерусского государства оказало влияние его географическое положение. Важную роль в становлении и развитии Древнерусского государства сыграли торговые пути. Их существование обусловило появление Древнерусского государства именно на этих территориях. Так, путь «из варяг в греки» (из Балтийского моря до Константинополя – столицы Византии) по праву считается «становым хребтом» российской государственности. Другой маршрут – «Волжский торговый путь», который пролегал по Волге до Каспийского моря, обеспечивал торговые связи с Персией.

Славянские племена окружали кочевые племена, на регулярной основе вторгавшиеся в пределы Древнерусского государства. Одним из них были хазары, народ, терпимо относившийся к распространителям различных религий, в результате чего часть населения, включая правящий класс, приняла иудаизм. Другим источником угрозы были печенеги – тюркское кочевое племя, которое населяло Крымский полуостров, Черноморское побережье и южные территории современной Украины. Что интересно, одно из контролируемых этими народами поселений, расположенное в районе Керченского пролива – Тмутаракань – приобрело в русском языке нарицательный смысл, синонимичный глуши.

Логично, что в этих условиях одной из ключевых задач славян стала защита от возможных набегов со стороны соседей.

После смерти Рюрика правителем стал его брат Олег, который начал завоевания. Он не только способствовал объединению восточнославянских племен в рамках единого государства, но и смог отразить нападение Хазарского каганата. В 911 г. он начал кампанию против Византии, ему удалось впервые взять византийскую столицу. Итогом военного похода стало заключение первого в истории Руси мирного договора, который регламентировал порядок взаимоотношений славян и византийцев, в том числе предполагал установление беспошлинной торговли.

В 978 г. к власти пришел Владимир – одна из центральных фигур в русской истории. В начале его правления большинство населения составляли язычники – у каждого славянского племени были свои божества, которым они поклонялись. Необходимо было принять монотеистическую религию, которая бы объединила племена, населявшие Древнерусское государство, и укрепляла бы власть князя. Рассматривались различные варианты – ислам (Волжская Булгария), иудаизм (Хазарский каганат), христианство (в римской и византийской версиях). Причина, по которой Владимир выбрал христианство, связана не столько с сакральными причинами, сколько с геополитикой. Арабы проживали далеко от территории Руси. Если бы был принят иудаизм, Хазарский каганат бы стал политическим центром притяжения, а Русь могла бы утратить собственные традиции.

С точки зрения экономических интересов и политических мотивов наиболее выигрышной представлялось христианство, исповедуемое в Византии. Более того, влияние Византии прослеживалось и в других сферах – в частности, письменность Древнерусского государства (кириллица) представляла византийское наследие. В XI в. католицизм расширялся на восток, а православие – на север. Западные славяне приняли католичество, в то время как большая часть восточно– и южнославянских народов – православие. Речь шла не только о распространении религии, но и о расширении политического влияния.

В 1054 началось правление Ярослава Мудрого. Прозорливый князь, он пытался укрепить влияние Русского царства посредством «династической дипломатии». Так, его сын Изяслав был женат на дочери польского короля Казимира I, а дочери Елизавета и Анна – замужем за королями Норвегии и Франции. К середине XI в. Древнерусское государство стало одним из крупнейших и сильнейших государств в Европе.

После смерти Ярослава Мудрого на Руси ослабляется центральная власть князя, начинается период раздробленности. Внутри страны окрепли вотчины и обособились крупные княжества. Наступило время междоусобиц, сопровождавшееся разорительными набегами кочевников. Процесс дробления Руси продолжался и в XII–XIII вв. вплоть до ордынского нашествия в 1238 г.

После распада Киевской Руси и начала периода феодальной раздробленности функции великого князя стали выполнять удельные князья. Хотя формально на княжеских съездах было принято проводить единую внешнюю политику, в которой князь киевский скорее играл символическую роль, а другие князья объединялись вокруг него лишь формально. Необходимость единого внешнеполитического курса неслучайна: только сообща можно было успешно отразить набеги половцев, которые разоряли и опустошали пограничные княжества. Кроме того, было необходимо удержать юго-западные княжества, стремившиеся отколоться от Киевской Руси. Таким образом, закрепилась традиция регулярных съездов князей для обсуждения важнейших внутренних и внешнеполитических вопросов. Местом первого съезда в 1097 г. стал город Любеч, на котором были подтверждены принципы престолонаследия при сохранении государственного единства. Роль объединяющего звена играли и совместные военные походы против степняков, на которые каждый князь был обязан выделить часть своего войска.

Наиболее сильные удельные князья – владимиро-суздальские, галицко-волынские, черниговские, новгородские и смоленские, а затем и отдельные города обрели право не только на собственные политические действия внутри страны, установление договорных отношений друг с другом и обособленные соглашения в вассальной сфере, но и на международные связи и союзы. Некоторые из коалиций – владимиро-галицкая и волыно-чернигово-смоленская – оказались достаточно устойчивыми в совместных действиях против агрессивных устремлений Священной Римской и Византийской империй, а также экспансии влияния Святого Престола. Произошли сдвиги и во внешней торговле Руси. Традиционная торговля с Арабским халифатом и государствами, возникшими после его распада, дополнилась широкими связями Руси со странами Европы.

Среди множества княжеств особенно выделялись три политических центра раздробленной Руси: Новгородская республика, Галиция и Владимиро-Суздальское княжество. Борьба за великокняжеский престол происходила именно между князьями этих уделов.

Особняком в период феодальной раздробленности стоял Новгород, чье политическое устройство заметно отличалось от других русских княжеств. Географическое положение Новгородской республики повлияло на характер его внешней политики. Главой исполнительной власти в Новгороде был посадник из бояр, который на практике реализовывал внешнеполитические решения, подписывал договоры. Тысяцкий в качестве представителя всех слоев населения также участвовал в выработке политических решений и обеспечивал им поддержку. Заметную роль во внешних делах также играл новгородский архиепископ, который нередко выступал арбитром при спорах на самом вече. Приоритетом было развитие торговых отношений с европейскими странами, прежде всего в рамках Ганзейского союза. Более того, Новгородская республика стала единственной землей, не попавшей в вассальную зависимость в ходе татаро-монгольского нашествия.

В 1237 г. Хан Батый начал поход на Северо-Восточную Русь. Были разорены Владимир, Рязань, Суздаль, Ярославль, а в истории России начался период зависимости от монголо-татарских ханств, длившийся почти два с половиной века. С этого момента внешняя политика утратила характер единства, а основным ее направлением стал восток. Там на протяжении столетий основным внешнеполитическим игроком оставалась Золотая Орда, вассалами которой стали русские князья, из-за чего внешнеполитический курс был напрямую связан с приказами ордынских ханов. Из русских княжеств только Новгородскому получалось одновременно успешно противостоять натиску с запада, в первую очередь – крестоносцам во главе с Ливонским орденом, и сохранить остатки независимости по отношению к Золотой Орде.

После ордынского нашествия на Русь, начавшегося в 1238 г., политическое положение русских княжеств сильно изменилось. Верховным сюзереном русских князей и арбитром в междоусобицах выступал хан Золотой Орды, который раздавал ярлыки (жалованные грамоты) на княжение по собственному разумению.

Особая внешнеполитическая модель сложилась на юго-западном направлении, в Галицко-Волынском княжестве. На этих территориях ощущалось существенное влияние католичества. Внутреннее положение княжества отличалось политической нестабильностью в условиях междоусобной борьбы за великокняжеский престол. Кроме того, присутствовала внешняя угроза со стороны Венгрии и Польши.

Приоритетом Владимиро-Суздальского княжества было расширение за счет юго-западных и западных соседних княжеств – Рязанского, Черниговского и Смоленского. На внешнюю политику Владимиро-Суздальского княжества большое влияние оказало татаро-монгольское нашествие, в результате которого на данных землях утвердилось татаро-монгольское иго.

После татаро-монгольского нашествия существовало три основных сценария:

1. Аккумулировать ресурсы Новгорода для того, чтобы вытеснить татаро-монгол с русских земель (Новгородская республика);

2. Стать частью западной цивилизации – первый пример выбора между Западом и Востоком (Галицко-Волынское княжество);

3. Выжить в условиях татаро-монгольского ига, сохранив самобытность княжества (Владимиро-Суздальское княжество).

В XV–XVI вв. активизируется процесс объединения земель вокруг Московского княжества.

Иван III продолжил практику династических браков. Важную роль послы сыграли в женитьбе Ивана III на Софье Палеолог, племяннице последнего византийского императора. Изначально эту идею предложил папа Римский, чтобы через Софью влиять на великого князя. Впервые в Италию был отправлен посол русского происхождения – Семен Толбузин, который и смог выполнить столь важное поручение. Стоит отметить, что впервые появляются послы русского происхождения в зарубежных странах, и это сыграло немалую роль в развитии института дипломатии в России.

После объединения русских княжеств вокруг Москвы Иван III фактически становится независимым правителем Московского княжества, устанавливаются дипломатические отношения с Венгрией, Данией, Польшей, Англией и другими влиятельными государствами того периода. С этим связано и то большое внимание, которое Иван III и его наследники уделяли дипломатическому протоколу: следование ему означало бы признание суверенности другого государства. К XVI веку окончательно оформился церемониал приема послов в столице, который отличался в зависимости от ранга страны, так как в международных отношениях того времени преобладала вассальная система.

КСТАТИ В первое время после обретения независимости от Золотой Орды московские князья ревностно защищали свое положение от малейших намеков, которые бы ставили под сомнение статус Московского княжества. Примечателен пример 1563 г., когда послу Афанасию Нагому было строго запрещено принимать от хана красную печать, так как именно этот цвет имела жалованная грамота, символизировавшая зависимость Москвы. В XV–XVI веках церемониал приема иностранных послов играл глубоко сакральный политический смысл, направленный на укрепление внешнеполитических позиций Русского государства на международной арене.

Дальнейшее развитие дипломатическая служба России получила во времена объединения русских земель под руководством Московского княжества. Все большую роль стала играть Боярская дума, которая была представлена преимущественно крупными землевладельцами: так, именно бояре принимали участие в приеме иностранных послов, переговорах и составлении международных документов. Во внешнеполитической жизни также принимал участие такой орган, как Казна, задача которого заключалась в отправке подарков иностранным правителям; кроме того, на ее территории проводились встречи послов, приемы и переговоры, а казенный двор фактически служил предтечей дипломатического ведомства. Примечательно, что позднее эти функции были переданы именно Посольскому приказу, отвечавшему за проведение внешней политики российского государства.

Вторым органом после Казны, который участвовал во внешнеполитической жизни страны, был Дворец. Неслучайно дворцовые дьяки принимали участие во всех встречах с иностранными послами, так как были ответственны за все бытовые вопросы, связанные с обустройством иностранного гостя и его питанием; в ведении дьяков также находилась вся посольская документация. Складывается и прообраз переводческой службы, чьи традиции сегодня продолжает Департамент лингвистического обеспечения МИД России: от успеха деятельности толмачей и драгоманов, переводчиков с восточных языков, зависел престиж стран.

При Иване IV появляется новое внешнеполитическое ведомство – Посольский приказ, который стал первой обособленной структурой, занимавшейся внешнеполитической деятельностью. Его созданию способствовал уже сложившийся особый слой чиновников, посольских дьяков, свода правил посольской службы, а также специальной документации, посольских книг. Необходимость в создании отдельного внешнеполитического ведомства была связана с общими тенденциями централизации власти в России и формирования общегосударственного аппарата страны. Фактически, именно Посольский приказ занимался всей дипломатической работой, в том числе вопросами, связанными с положением иностранцев в стране – взаимодействием с иностранными торговцами, функционированием почты. Процесс оформления Посольского приказа как единого органа завершился к концу XVI в., когда было закреплено точное число работников и разграничена сфера их деятельности. Перед его служащими – думными дьяками – стояло множество задач, в том числе подготовка договоров и участие в дипломатических приемах. Кроме того, дьяки должны были присутствовать на заседаниях Боярской думы, где имели право доносить позицию Посольского приказа до ведения бояр и государя.

Посольский приказ начал свою деятельность в 1549 г. Новое ведомство делилось на «повытья» (или отделы), которые были сформированы по территориальному принципу. В служении думным дьякам числились подьячие, выполнявшие функции канцелярских служащих. В свою очередь, подьячие делились на три группы: старших, средних и молодых. Старшие подьячие отвечали за руководство повытьями, а средние и молодые были ответственны за делопроизводство.

Кроме того, в XVI в. формируется система классификации дипломатов наподобие системы дипломатических рангов. Существовали такие ранги, как великий посол, легкий посол, посланник, посланный, посланец и гонец. Отдельно стояли переводчики письменные и устные – толмачи. За рубеж обычно направляли великих послов, легких послов, посланников и гонцов.

Продолжал складываться дипломатический церемониал. Так, обряд заключения договора просуществовал до правления Петра Первого и выглядел следующим образом: договор скрепляли присягой, целованием креста, после чего было необходимо приложить печать.

В первые годы правления Ивана IV внешняя политика России была обращена в первую очередь на восток, где было необходимо обезопасить границы и установить окончательный контроль над территорией находившейся в упадке Золотой Орды, которая находилась в упадке. в 1552 г. к России была присоединена Казань, в 1556 г. – Астрахань, и присоединение поволжских земель к Москве окончательно ликвидировало угрозу с востока. На западе основной задачей стало приобретение выхода к Балтийскому морю для укрепления внешнеторговых связей, что фактически вылилось в Ливонскую войну 1558–1583 гг., один из крупнейших конфликтов в Европе того времени. Тогда же формируется Посольский приказ.

Первым главой нового органа стал подьячий ИВАН МИХАЙЛОВИЧ ВИСКОВАТЫЙ, для которого задача первостепенной важности заключалась в налаживании связей с Западной Европой, в первую очередь с Англией. Итогом переговоров стало заключение торгового соглашения между двумя странами. Висковатый выступил за начало Ливонской войны 1558–1583 гг. и на Земском соборе 1566 г. предлагал пойти на компромисс с Польшей и заключить перемирие без претензий на все земли Ливонии, что, однако, не было одобрено участниками собора. Опасения Ивана Михайловича оправдались, и в 1569 г. Польша и Литва по Люблинской Унии объединились в одно государство, Речь Посполитую, что резко подорвало позиции России в Восточной Европе. В 1570 г. Висковатого обвинили в измене и казнили, однако его детище продолжало жить. С 1667 г. на пост главы Посольского Приказа вместо думного дьяка утверждались думные бояре, а посольские дьяки получали боярские чины.

После разорительной и неудачной Ливонской войны Россия вступает в эпоху политического и общественного кризиса: в 1598 г. обрывается династия Рюриковичей, наступает период Смуты (1601–1613 гг.), за время которой Московское государство смогло отразить польско-шведскую интервенцию. В это время внешнеполитическая деятельность оказалась в руках быстро сменявшими друг друга правительств: так, в 1605–1606 гг. Лжедмитрий I, пришедший к власти при участии польских авантюристов, проводил политику, подрывающую суверенитет Москвы. Интересам государства также противоречили активные контакты с папским престолом, стремившимся с помощью самозванца-правителя обратить Россию в католичество. В период противостояния Василия Шуйского и Лжедмитрия II члены Посольского приказа заняли разные стороны, поддерживая оба лагеря.

На развитие российского общества большое влияние оказывала Польша, которая стала источником европеизации страны в тяжелый период Смуты и первые годы восстановления после нее. Именно через Польшу начали проникать элементы европейского уклада жизни, менталитета и культуры. Под воздействием поляков российская политическая элита отказывалась от идеи превосходства собственного государства, которое ранее рассматривалось как «третий Рим». В самом обществе в России западноевропейские новшества воспринимались неоднозначно – дворяне и бояре видели в них попытку заместить великие российские традиции, а духовенство и значительная часть населения рассматривали заимствования католической Польши в качестве угрозы православию.

Окончание Смуты связывают с восшествием на престол новой династии – династии Романовых. Внутренняя и внешнеполитическая деятельность государства стала стабилизироваться после прихода к власти Михаила Федоровича Романова. После нормализации политической жизни страны перед царем стояли три основные внешнеполитические задачи: добиться выхода к Балтийскому морю, вернуть русские земли, находившиеся под контролем Речи Посполитой, и добиться безопасности южных границ от Османской империи и ее вассала, Крымского хана. Именно эти три направления и определяли державную дипломатию XVII в.

Задача консолидации русских земель под началом России играла первостепенную роль – в 1632–1634 гг. Смоленская война стала первой военной кампанией по возврату утраченных земель. Однако ее исход трудно назвать удачным для России: Поляновский мирный договор 1634 г. сохранял статус-кво в регионе. Тем не менее, успехов удалось добиться Алексею Михайловичу, поддержавшему освободительную войну Богдана Хмельницкого против Речи Посполитой. В 1653 г. по решению Земского собора провозглашалось воссоединение Украины c Россией. В 1654 г. в пользу этого решения высказалась Переяславская рада, что положило начало русско-польской войне 1654–1667 гг. По Андрусовскому перемирию 1667 г. России возвращались Смоленск, Северская и Черниговская земли, Речь Посполитая признавала воссоединение Левобережной Украины с Россией.

В XVII в. Посольский приказ окончательно перестает быть зависимым от Боярской думы, а его руководители начинают играть определяющую роль в формировании внешней политики страны и оказывать значительное влияние на царя. Расширился круг вопросов, находившихся в ведении органа: Посольский приказ занимался наймом отрядов, выдачей политических преступников. Это привело к необходимости увеличения штатной численности ведомства, и к 1689 г. в Приказе служило 30 подьячих.

Явным недостатком дипломатической службы того времени было отсутствие постоянных дипломатических представительств за рубежом – только в Крыму регулярно сменялись годовые посланники. Первые постоянные дипломатические миссии появились в 1634 г. в Швеции, а в 1673 г. – в Речи Посполитой.

Модель дипломатической службы допетровской России существенно отличалась от европейской. Так, главными фигурами, определявшими политический курс и обладавшими наибольшим влиянием на царя, были митрополиты, что откладывало ярко выраженный религиозный отпечаток на манеру ведения внешней политики. Например, установление дипломатических отношений с другой страной было возможным только после обоснования подобного шага с точки зрения христианской идеологии.

Значительную роль в перестройке дипломатической службы сыграл Петр I, который пришел к власти в 1689 г. С 1682 по 1696 гг. Петр I правил совместно с Иваном V, а до 1689 г. фактическое управление государством на правах регента осуществляла их старшая сестра – царевна Софья Алексеевна.

Судьбоносную роль в жизни царя сыграло Великое посольство 1697–1698 гг., в ходе которого Петр Алексеевич познакомился с укладом жизни в Европе и после возвращения стремился изменить многие устои русского общества, ввести европейские новшества, необходимые для модернизации страны. Формально Посольство возглавляли три великих посла – Ф. Я. Лефорт, П. Б. Возницын и Ф. А. Головин. Посетив Швецию, Речь Посполитую, Ганновер, Нидерланды и Англию, Петр I смог детально изучить не только вопросы судостроительства, больше всего интересовавшие молодого царя, но и европейский образ жизни, государственную структуру, которой Петр I искренне восхищался. С этого момента начинаются грандиозные преобразования в политической и общественной жизни страны, затронувшие и дипломатическую службу.

После смерти Петра I, личность которого поддерживала престиж страны, позиции Российской империи стали менее прочными – в постпетровскую эпоху на службу поступает большое количество иностранцев, преследовавших в первую очередь личную выгоду.

В 1730-е и 1740-е гг. многие дипломатические работники были вовлечены в сложные придворные интриги, из-за чего снизился уровень внешнеполитической деятельности. Во внешней политике этого периода выделяются несколько направлений:

С приходом к власти в 1742 г. Елизаветы Петровны Россия возвращается к активной внешней политике – за дипломатию теперь отвечал канцлер А. П. Бестужев-Рюмин, последовательно отстаивавший интересы России. Происходит возвращение к постулатам Петра во внешней политике, Россия сближается с такими морскими державами, как Англия и Голландия, улучшает отношения с Речью Посполитой, Швейцарией и Священной Римской империей, пытаясь направить их против своих главных соперников – Османской Империи, Франции и Пруссии.

Определяющим подходом во внешней политике елизаветинской эпохи является «Система Петра I», которую разработал канцлер БЕСТУЖЕВ-РЮМИН. Фактически она сводилась к четырем положениям. Во-первых, Россия должна опираться на традиционных в эпоху Петра союзников, Англию и Голландию; во-вторых, противниками России объявлялись Франция и Швеция; в-третьих, провозглашалась необходимость сохранения за Австрией территорий, традиционно входивших в состав Священной Римской империи. И, наконец, королем Речи Посполитой должен быть курфюрст Саксонский. Елизаветинская дипломатия строилась на принципе сохранения баланса сил.

Заметную роль в елизаветинскую эпоху также играл граф М. И. ВОРОНЦОВ. С 1744 г. он становится вице-канцлером, а в 1758 г. заменяет Бестужева-Рюмина на посту канцлера. Во внешней политике он отдавал предпочтение отношениям с Францией, принимал участие в заключении оборонительного союза с Швецией, с приходом Петра III рекомендовал заключить мир с Пруссией, призывал использовать военные преимущества для достижения политических целей. Петр III, боготворивший Фридриха II и все немецкое, немедленно заключил с Пруссией мир, тем самым перечеркнув все приобретения России в ходе Семилетней войны. После свержения Петра III Воронцов пытался защищать его интересы и принес присягу Екатерине II только после его смерти. Из-за разногласий с Н. И. Паниным, ключевой фигурой во внешней политике эпохи Екатерины II, Воронцов был вынужден в 1763 г. уйти в отставку.

Воцарение Екатерины II наложило отпечаток на функционирование Коллеги иностранных дел. Придерживаясь идей просвещенного абсолютизма, императрица лично управляла главным аппаратом Коллегии и принимала важнейшие внешнеполитические решения.

Роль Коллегии иностранных дел снизилась, ее главной задачей стала подготовка материалов для Совета. Однако ее значение оставалось важным, ведь при упразднении других коллегий только три остались нетронуты: Адмиралтейская, Военная и Коллегия иностранных дел.

Среди выдающихся личностей той эпохи можно выделить Н. И. ПАНИНА, президента Коллегии иностранных дел в 1763–1781 гг., инициировавшего создание Совета. Панин был известен нереализованным планом «Северного Аккорда» – союзом России, Речи Посполитой, Швеции и Пруссии при финансовой поддержке Англии, который должен был противостоять Франции и Священной Римской империи.

Главным направлением в царствование Екатерины II стало юго-западное. Был создан Совет при Высочайшем дворе для рассмотрения вопросов войны с Османской империей и других важнейших внешнеполитических проблем.

Екатерине II удалось решить одну из ключевых задач отечественной внешней политики XVIII в. – закрепиться на побережье Черного моря. После победы в русско-турецкой войне 1768–1774 гг. с Османской империей был подписан Кючук-Кайнарджийский мирный договор, по которому Россия приобрела территории в устьях Днепра, Дона и в Керченском проливе. Вторая русско-турецкая война екатерининской эпохи завершилась заключением Ясского мирного договора (1781 г.), в результате которого к Российской империи отошли земли между Бугом и Днестром и было признано вхождение в состав российского государства Крымского полуострова.

Успешной оказалась и политика Екатерины II в Закавказье. По Георгиевскому трактату 1783 г. над царством Картли-Кахети был установлен протекторат Российской империи.

С 1780 г. вопросами внешней политики фактически занимался А. А. БЕЗБОРОДКО. В 1781 г. по инициативе Потемкина и Безбородко была выдвинута Австрийская система, реализацией которой стала договоренность между Россией и Австрией о единой позиции стран в отношении Османской Империи и Речи Посполитой. А. А. Безбородко был одним из главных инициаторов разделов Речи Посполитой 1772, 1793 и 1795 гг., по которым России отходили Восточная, Центральная и Западная Белоруссия, Волынь, бо́льшая часть Литвы и Курляндия.

Новые перемены в российской дипломатической службе начались в 1802 г. с учреждением восьми министерств, одним из которых стало Министерство иностранных дел. Однако процесс передачи полномочий новому министерству проходил постепенно, Петровская Коллегия не была расформирована и до 1832 г. сосуществовала с министерством. Систематизация структуры МИД завершилась в 1811 г. с изданием императорского указа. Теперь министр иностранных дел нес личную ответственность перед императором. Образовывались четыре департамента; стали обсуждаться вопросы специальной подготовки кадров, что было особенно необходимо на восточном направлении. Так, в 1823 г. было создано Учебное отделение восточных языков при Азиатском департаменте МИД, где дипломаты обучались как восточным, так и западным языкам. Штат внешнеполитического ведомства, как и в других европейских странах того времени, был представлен преимущественно выходцами из дворян.

Первым министром иностранных дел Российской Империи стал граф А. Р. Воронцов. В эпоху Екатерины II он добился значительных успехов в укреплении внешнеторговых связей России. Видя главную опасность в экспансионистской политике Наполеона, Воронцов способствовал укреплению связей с Англией, Австрией и Пруссией.

В 1820 г. был принят Консульский устав, составленный по примеру французского законодательства. Ранее консульская деятельность регламентировалась инструкциями, которые выдавались дипломатическим работникам.

В первый период правления Александра I определяющую роль во внешней политике России играл «НЕГЛАСНЫЙ КОМИТЕТ», в который входили единомышленники императора А. Чарторыйский, П. А. Строганов, В. П. Кочубей и Н. Н. Новосильцев. На первом этапе правления Александра I выбор был между двумя моделями – политикой «национальной самодостаточности» (предполагавшей сохранение определенной свободы рук в международных делах) и системой союзных договоров (которая бы обеспечивала поддержание равновесия сил в Европе). Ближайшие сторонники императора убедили, что первый вариант может привести к изоляции российского государства, поэтому Россия пошла по второму пути, а в качестве ключевых союзников были выбраны Великобритания, Австрия и Пруссия. Активизировалось участие России в антифранцузских коалициях.

В 1807 г. Был подписан Тильзитский мир с Францией – произошла смена внешнеполитического курса России. Сформировался российско-французский союз, который позволял разделить Европу на сферы влияния – французскую (Германия и Италия) и российскую (Швеция и Турция), а также присоединение России к «континентальной блокаде» Великобритании. Этот шаг позволил Российской империи вести войны со Швецией (1808–1809) и Турцией (1806–1812). В итоге этих войн российская территория расширилась за счет Финляндии до р. Торнео (Фридрихсгамский мирный договор) и Бессарабии (Бухарестский мирный договор).

Поворотным событием во внешней политике Российской империи стала победа в Отечественной войне 1812 г. В результате укрепился политический авторитет России в Европе, а российский император стал одним из главных инициаторов формирования «европейского концерта». На Венском конгрессе 1814–1815 гг., положившего конец наполеоновским войнам, на европейском континенте закрепился новый порядок. Его ключевой формулой стал принцип равновесия, который должен был поддерживаться «европейским концертом», то есть группой крупнейших европейских держав. В их числе была и Россия. По инициативе Александра I был создан Священный союз европейских государств – в него первоначально вошли Россия, Австрия, Пруссия, а позднее почти все государства Европы. Целью его создания было обеспечение прочности существующего политического устройства, незыблемости границ, стабильного положения правящих династий по принципу легитимизма. Одним из условий было оказание взаимной помощи при дестабилизации международной обстановки.

Важнейшим событием для дипломатии как профессии стало принятие на Венском конгрессе Венского регламента, который установил деление дипломатических агентов на три класса: послы и папские легаты или нунции, представлявшие своих монархов; посланники, министры и «иные уполномоченные при государях»; поверенные в делах, «кои уполномочены при министрах, управляющих делами иностранными».

В послевоенное время внешнюю политику России определяли две фигуры – И. А. Каподистрия и К. В. Нессельроде.

Политика Николая I в отношении государственной деятельности напрямую вытекала из событий 1825 г. Новый император стремился аккумулировать всю полноту власти в руках царской канцелярии, ограничив тем самым круг лиц, напрямую вовлеченных в принятие политических решений. Однако из-за очень насыщенной дипломатической работы в 1820-е гг., связанной с многочисленными восстаниями в Европе (во Франции, Бельгии, Польше) и войнами с Османской Империей и Персией вопросы бюрократических преобразований отходили на второй план. Только в 1832 г. удалось подготовить указ «Об образовании Министерства иностранных дел», после которого Коллегия иностранных дел окончательно упразднялась. В этом же году учреждался новый департамент хозяйственных и счетных дел. Значительно облегчило работу Министерства иностранных дел введение должности чиновников особых поручений для работы в случае экстренной ситуации; формировался перечень ситуаций, при которых можно было отвлекать дипломатических работников от их непосредственного круга обязанностей.

К концу правления Николая I окончательно сложилась структура Министерства иностранных дел Российской империи. Во главе министерства стоял канцлер, заведовавший также Советом. В состав министерства входили три департамента и две канцелярии (канцелярия министра и особая канцелярия), которые формально приравнивались к департаментам. Ключевое место среди подразделений МИДа занимала канцелярия. Главной особенностью функционирования министерства было исключительное влияние императора в связке с преданным ему министром на формирование внешней политики страны, что в конце правления привело к недооценке угрозы создания антироссийской коалиции и поражению в Крымской войне 1853–1856 гг.

Ключевой задачей императора Николая I была борьба с революционными настроениями в Европе, что позволило бы обеспечить стабильность и безопасность Российской империи, неприкосновенность ее западной границы. Именно поэтому Россию того периода окрестили «жандармом Европы». К примеру, в 1849 г. Николай I направил две тысячи русских солдат для подавления венгерского восстания.

В 1833 г. Николай I откликнулся на просьбу османского султана о помощи в подавлении восстания Мухаммеда Али, его вассала в Египте. В награду за помощь между Османской империей и Российской империей был подписан Ункяр-Искелесийский договор, по которому был заключен военный союз двух стран. В документе содержалась секретная статья, дающая право Османской империи закрывать пролив Босфор для прохода военных кораблей любых стран, кроме России, что обеспечивало бы беспрепятственный выход российских кораблей из Черного моря в Средиземное и возможность России заблокировать прохождение военных судов третьих стран.

Заключение данного соглашения вызвало недовольство у Франции и Великобритании. В 1841 г. его условия были пересмотрены в соответствии с положениями Лондонской конвенции о проливах между Россией, Великобританией, Францией, Австрией и Пруссией. Проливы Босфор и Дарданеллы были закрыты для военных судов третьих стран в мирное время.

После этих событий противостояние других государств в регионе только обострялось. Когда французский президент (вскоре ставший императором) Луи Наполеон добился от султана уступки, чтобы защитить католиков и христианские святыни в Палестине, Николай I потребовал аналогичных привилегий в защиту османских земель. Не сумев убедить англичан присоединиться к прямому разделу Османской империи, Николай стал требовать установления протектората России в Турции. В октябре 1853 г. турки, подстрекаемые Великобританией, объявили России войну, а через полгода к ним присоединились англичане и французы.

По итогам Крымской войны Россия вынуждена была передать Турции город Карс, а Франция, Великобритания и Сардинское королевство в обмен возвращали России оккупированные Севастополь, Камыш, Евпаторию, Керчь, Еникале, Кинбурн и все территории, занимаемые союзными войсками. Часть Бессарабии переходила к княжеству Молдавскому. Принципиальное значение для Российской империи имели статьи Парижского мирного договора, касающиеся Черного моря – оно объявлялось нейтральным и открытым для торговых судов всех стран, вводился запрет на проход военных судов прибрежных и иных государств.

Несмотря на то, что сам Горчаков выступал за сближение с Францией, постепенно оформляется союз императоров трех стран – России, Австрии и Пруссии. Одновременно обострялось соперничество с Великобританией в Средней Азии (так называемая Большая игра).

После Крымской войны и ослабления позиций России, связанного с социально-экономической отсталостью страны по сравнению с европейскими крупнейшими державами, перед внешнеполитическим ведомством и его главой А. М. Горчаковым стояла задача усовершенствовать МИД и перестроить его деятельность.

В период правления Александра II на внешнюю политику оказывал влияние Государственный совет – хотя он и занимался в первую очередь внутриполитическими вопросами, некоторые аспекты внешней политики находились под его контролем. Участие Государственного совета было необходимо в жизненно важных для страны вопросах, он был ответственен за учреждение новых миссий и консульств за рубежом. За счет созыва межведомственных комиссий, на которых не предусматривалось присутствие императора, вновь возросла роль коллегиальных способов принятия решений.

В 1868 г. было принято «Учреждение МИД Российской империи» – документ, который определил новую структуру ведомства. При Министре иностранных дел состояли советники Министерства и чиновники особых поручений. Министерство иностранных дел составляли центральные установления и заграничные установления.

А. М. Горчакову удалось избавиться от ряда нехарактерных для Министерства иностранных дел полномочий, например, управления дальними территориями Российской империи, а также расширить число дипломатических представительств за рубежом. Открываются новые дипломатические представительства в странах Азии, Латинской Америки и на Балканах.

В 1859 г. для повышения профессионального уровня будущих дипломатических работников вводятся новые «Правила для определения на службу и к должностям», а в 1868 г. происходит сокращение дипломатического состава практически вдвое, на чем долго настаивал Горчаков. Созданная им система просуществует вплоть до 1906 г., когда будет инициирована следующая волна модернизации внешнеполитического ведомства.

При Александре III завершилось оформление Союза «трех императоров». В июне 1881 г. был подписан секретный договор, согласно которому Россия, Австро-Венгрия и Германия могли объявить Турции войну, если она нарушит принцип закрытия проливов. Три державы также договорились, что изменения в территориальном статус-кво в Турции могут осуществляться только на основе их взаимного согласия. Договор был продлен один раз, в 1884 г., но его срок действия истек в 1887 г. на фоне растущего недовольства царя австрийской политикой.

После А. М. Горчакова пост министра иностранных дел занял Н. К. ГИРС (1882–1895). Его главная заслуга – недопущение втягивания России в войны и политические авантюры. В отличие от Горчакова, стремившего заключить союз с Францией, Гирс настаивал на заключении союза с Германией и Австро-Венгрией. В то же время, именно при нем Россия заключит в 1891 г. судьбоносный союз с Францией. Происходят фундаментальныме изменения в структуре международных отношений: колониальная система достигает пика своего развития, а Германия становится одним из главных игроков на европейской арене, угрожая сложившемуся миропорядку и стремясь расширить собственные колониальные владения.

В 1887 г. Россия и Германия заключили «Договор о перестраховке» (продлен в 1890 г.), по которому каждая из сторон брала на себя обязательство соблюдать нейтралитет в случае вовлечения в войну с третьей стороной, за исключением войны Германии против Франции и России против Австрии. Российским интересам отвечала статья соглашения о закрытии проливов, а также гарантия дипломатической поддержки со стороны Германии любых мер, которые российский император посчитает необходимым для обеспечения контроля за государством (речь шла о проходе через проливы Босфор и Дарданеллы в Черное море). Германия также признавала влияние России в Болгарии.

Однако после отстранения с поста канцлера О. Бисмарка российско-германские отношения стали ухудшаться. Российская империя взяла курс на сближение с Францией. В 1891 г. была принята франко-российская конвенция, которая стала основой будущей Антанты.

После Н. К. Гирса на посту министра иностранных дел пребывали А. Б. Лобанов-Ростовский (1895–1896), М. Н. Ростовский (1897–1900) и В. Н. ЛАМЗДОРФ (1900–1906), который придерживался идеи балансирования России между основными европейскими игроками. Хотя с 1891 г. Россия была связана с Францией союзническими обязательствами, Ламздорф уделял достаточно внимания и отношениям с Германией и Австро-Венгрией, стремясь не допустить эскалации конфликта и начала крупной войны на европейском континенте. Тем не менее, Ламздорфу не удалось переубедить Николая II отказаться от идеи войны с Японией, что впоследствии, после поражения России, приведет к его отставке.

Революция 1905–1907 гг. выявила глубокий политический кризис в Российской империи, что требовало значительных изменений в устройстве государства – в первую очередь введения конституционной монархии, на чем настаивал и министр иностранных дел России 1906–1910 гг. А. П. ИЗВОЛЬСКИЙ. С учреждением «Комиссии по преобразованию центральных установлений» МИД начались преобразования в министерстве, однако из-за длительной процедуры принятия решений работа затянулась вплоть до 1914 г. и затронула только центральный аппарат.

Было критически необходимо добиться повышения уровня подготовки начинающих дипломатов. Вводился более жесткий образовательный и возрастной (27 лет) ценз для поступления на дипломатическую службу. Необходимо было и повысить квалификацию секретарей посольств и миссий, которые теперь были обязаны проработать на младших дипломатических должностях во всех трех группах государств в зависимости от внешнеполитических приоритетов страны. В первую группу входили страны Западной Европы, во вторую – государства Ближнего и Среднего Востока, в третью – страны Дальнего Востока и Америки.

Реформы Извольского значительно улучшили работоспособность министерства иностранных дел и кадровую обстановку в ведомстве; в то же время некоторые недостатки системы было невозможно устранить в реалиях эпохи Николая II, например, снизить влияние Государственного Совета и Думы на деятельность кадровых дипломатов и МИДа в целом. Хотя в первую очередь они осуществляли представительские функции, именно Государственный совет и Дума отвечали за бюджет и решали, стоит ли увеличивать финансирование министерства. В подобных условиях министр был вынужден постоянно вести переговоры с Думой и убеждать депутатов в необходимости увеличения финансирования МИДа.

На эффективности деятельности внешнеполитического ведомства сказывался и единоличный характер управления государством: важные решения не принимались коллегиально, ведь полномочия в основном сосредотачивались в руках императора и министра иностранных дел. Не было налаженной системы сотрудничества между генштабами армии и МИД, не хватало и должного надзора законодательных органов за деятельностью внешнеполитического ведомства.

После поражения в русско-японской войне 1904–1905 гг. и первой революции 1905–1907 гг. была необходима корректировка внешнеполитического курса. Чтобы укрепить и модифицировать союз с Францией, были заключены новые соглашения с Великобританией и Японией, что положило конец предыдущей политике равноудаленности от Лондона и Берлина. Последним кадровым дипломатом на посту министра иностранных дел России в 1910–1916 гг. становится С. Д. САЗОНОВ. При нем завершается начатая Извольским реформа центрального аппарата МИД. Сазонов, как и его предшественник, пытался проводить политику балансирования, с одной стороны поддерживая связи с Германией, а с другой – не допуская подрыв доверия между Россией и Францией и ликвидацию их союза.

К 1917 г. Российская империя находилась в глубоком кризисе, который затронул все области общественной жизни. Первая Мировая война и неудачные действия правительства окончательно свели на нет возможность реструктуризировать государственные институты. После февральской революции 1917 г., падения монархии и непродолжительного пребывания у власти Временного правительства в октябре 1917 г. большевики организовывают переворот. Внешнеполитическая концепция советского правительства кардинально отличалась от царской: в основополагающем документе «Декрет о мире» 1917 г. провозглашается отказ от тайной дипломатии и построение «всеобщего и демократического мира без аннексий и контрибуций», а главной целью становится победа мировой революции. Тем не менее, спустя несколько лет догматичность внешней политики большевиков смягчается, а идеи мировой революции уступают призывам к мирному сосуществованию с капиталистическими странами. В связи с восстановлением дипломатических отношений с капиталистическими странами в 1920-х гг. в ходе «Полосы признаний» появляется необходимость расширить штат Народного комиссариата иностранных дел, так как бо́льшая часть кадровых дипломатов царской России, преимущественно представителей дворянства, отказалась сотрудничать с большевиками. Начинает формироваться новое поколение дипломатических работников, которое активно участвует в предвоенных мирных конференциях и в 1930-е гг. получает опыт многосторонней дипломатии в Лиге Наций.

Период советской дипломатии отсчитывается с 26 октября 1917 г., с учреждения НАРОДНОГО КОМИССАРИАТА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ. Профессиональные дипломаты выступали за «единую и неделимую Россию» и присоединились к Белому движению, поэтому новая власть столкнулась с нехваткой кадров. Правительство пошло на радикальные меры: новые дипломаты были представлены преимущественно большевиками и революционерами, в НКИДе трудилось около 200 человек. Многие из них, долгие годы прожив в эмиграции, владели иностранными языками и разбирались в основах международной политики.

Первым наркомом иностранных дел стал Л. Д. ТРОЦКИЙ, которого вскоре сменил Г. В. Чичерин. При нем НКИД стал заниматься вопросами установления дипломатических связей с государствами, вырабатывал ключевые направления внешней политики РСФСР. Во главе ведомства стоял народный комиссар, у которого было несколько заместителей. Функционировали Секретариат и отделы по направлениям, как региональным, так и функциональным. Так, один из отделов курировал отношения с нейтральными странами.

Одной из проблем первых лет функционирования НКИД был процесс присвоения дипломатических рангов, так как все звания и чины, существовавшие в Российской империи, упразднялись. В дипломатических представительствах была учреждена новая должность полномочного представителя страны.

Преобразования снова потребовались после образования СССР в 1922 г. Для налаживания экономических связей создавались торговые представительства, деятельность которых стала официально регламентированной лишь в 1933 г. В связи с активизацией деятельности НКИД после «полосы признаний» в рамках ведомства потребовалось создание новых структур: так появилось три Западных отдела, которые отвечали за отношения со странами Европы, Латинской Америки и США, добавился второй Восточный отдел. Среди функциональных структур учреждались отделы печати, хозяйственного учета, протокольных дел, учебный отдел.

На дипломатическом поприще того времени плодотворно служили А. М. КОЛЛОНТАЙ и Г. В. ЧИЧЕРИН. А. М. Коллонтай, участница революционного движения, получила высшее образование в Германии и знала несколько иностранных языков. С 1922 г. Коллонтай стала полпредом, работала в Швеции, Норвегии, Мексике. В период советско-финской войны 1930–1940 гг. Коллонтай удалось добиться смягчения позиции Швеции в отношении СССР, а в 1944 г. она снова выступала посредником в советско-финских переговорах.

В межвоенный период главная цель советской дипломатии заключалась в укреплении мира и содействии процессам разоружения. Советская делегация с 1927 г. принимала участие в работе Подготовительной комиссии к Конференции по разоружению в Швейцарии, а в 1932–1934 гг. – в самой Конференции. После 1933 г. становится очевидной угроза Советскому Союзу со стороны Германии: сворачивается военное сотрудничество, снижается уровень отношений. В это время пост наркома иностранных дел занимает М. М. ЛИТВИНОВ. В 1934–1939 гг. он также выполнял функции представителя СССР в Лиге Нации, отстаивая интересы Советского Союза на многосторонних площадках и выступая за развитие отношений с Великобританией, Францией и США с целью создания системы коллективной безопасности. Однако после провала англо-французской линии на Мюнхенской конференции и развала системы союзов с Францией Литвинов был заменен В. М. Молотовым.

В 1939 г. происходят новые структурные изменения в НКИД: теперь в системе внешнеполитического ведомства упор делается на региональный подход за счет увеличения числа территориальных отделов. Новая система просуществовала до окончания Второй мировой войны. В конце 1930-х гг. вновь наблюдается недостаток профессиональных кадров из-за потери дипломатического состава в ходе репрессий; уровень работоспособности НКИД значительно снизился. В таких условиях бо́льшую часть внешнеполитических вопросов лично решали Генеральный секретарь ЦК ВКП(б) И. В. Сталин и нарком иностранных дел В. М. Молотов.

В конце 1930-х гг. многие сотрудники НКИД подверглись репрессиям, на их место пришли идеологически надежные молодые сотрудники из партийных школ, из-за чего профессиональная подготовка дипломатических кадров снизилась. Чтобы решить эту проблему, в 1939 г. создается Высшая дипломатическая школа. В 1943 г. открывается факультет международных отношений в МГУ.

После начала Великой Отечественной войны стало жизненно важным перестроить работу НКИД и добиться мобилизации сил дипломатических работников и полной слаженности всех структур. Одной из главных задач ведомства стало ведение переговоров с нейтральными странами с целью добиться союзнических отношений. В условиях боевых действий НКИД должен был наладить связь с дипломатическими представительствами за рубежом, чтобы информация поступала в обе стороны. Военное время повлияло и на характер принятия решений в стране: созданный в 1941 г. Государственный Комитет Обороны обладал неограниченной властью и по сути отвечал за формирование внешней политики СССР. Некоторые отделы были объединены или упразднены, дипломатический штат сократился из-за призыва на военную службу для защиты страны от немецких захватчиков. Работой дипломатических служб СССР за границей занимался первый заместитель наркома А. Я. Вышинский. Он также отвечал за вопросы эвакуации дипломатических работников и их семей и добивался того, чтобы его подчиненные были обеспечены всем необходимым в условиях голода, разрухи и других тягот военного времени.

В годы войны также было упразднено понятие полномочного представителя, а дипломаты СССР стали получать ранги и звания, принятые в международной практике, что значительно повысило авторитет советских дипломатических работников за рубежом. В 1943 г. для сотрудников НКИД была принята единая форменная одежда, напоминавшая военные мундиры.

В условиях начавшейся Великой Отечественной войны исключительно важные задачи ложились на советскую внешнюю политику. Основным содержанием дипломатической деятельности Советского государства стало обеспечение благоприятных международных условий для успешного отпора фашистским агрессорам, быстрейшего изгнания их с советской земли и окончательного разгрома. Главной конкретной задачей советской дипломатии было объединение всех сил, противостоящих блоку фашистских агрессоров: создание коалиции СССР, Великобритании, США и других стран, готовых к сотрудничеству в войне. К 1942 г. образовалась антигитлеровская коалиция, однако помощь СССР со стороны союзников в основном ограничивалась материальными поставками, так что основная тяжесть войны по-прежнему лежала на СССР. Главным камнем преткновения в отношениях между союзниками оставалась проблема открытия «второго фронта» – эту задачу удалось решить только в июне 1944 г. В 1945 г. было принято решение о вступлении в войну против Японии Советского Союза после окончательной победы над фашистской Германией.

После коренного перелома на Московской, Тегеранской и Ялтинской конференциях, проходивших в условиях Второй мировой войны, началось обсуждение будущего мироустройства, в том числе и будущего Германии, стран Центральной и Восточной Европы, Балканского полуострова. Отдельные встречи союзников (в Думбартон-Оксе и Сан-Франциско) были посвящены созданию Организации Объединенных Наций как центрального элемента послевоенного миропорядка.

По окончании Второй мировой Войны СССР стал одной из крупнейших держав в новой складывающейся биполярной системе международных отношений; объем работы дипломатических служащих увеличился в несколько раз. Возникла необходимость реструктуризировать внешнеполитическое ведомство исходя из новых международных реалий.

15 марта 1946 г. Народный комиссариат иностранных дел СССР был преобразован в МИНИСТЕРСТВО ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ СССР. Его руководство состояло из министра, его заместителей, коллегии и группы советников министра. Министерство разделялось на отделы: территориальные (всего их было 14), функциональные, административно-хозяйственные и вспомогательные. Из-за расширения дипломатических связей и появления новых государств в связи с процессами деколонизации появились новые отделы – Шестой европейский, Отдел Юго-Восточной Азии и Отдел по делам ООН. Увеличился и численный состав МИД – с 755 сотрудников до 1642. Росту профессионального уровня новых дипломатических работников способствовало учреждение в 1944 г. Московского государственного института международных отношений (МГИМО), ставшего кузницей дипломатических кадров.

К концу XX в. на пяти континентах работало около 140 посольств Советского Союза. Возросла роль функциональных отделов и подразделений: МИД стал уделять больше внимания развитию экономических и культурных связей между странами. Создается отдел дипломатическо-курьерской связи, отвечающий за доставку диппочты. Особое значение имело разделение МИД на многочисленные структуры, которые занимались отдельными направлениями. Так, существовало два управления, работа которых была направлена на развитие отношений с социалистическими странами: одно управление отвечало за европейскую часть, второе – за азиатскую. На первых порах основной задачей советской дипломатии было следование курсу мирного сосуществования со всеми странами и вовлечение все большего числа государств в содружество социалистических стран. Не менее важную роль играло налаживание отношений с недавно появившимися странами, получившими независимость в ходе процесса деколонизации – молодые государства нуждались в экономической и политической помощи, которую СССР был готов оказать. Работы в управлениях хватало.

Особое значение имел новый совещательный орган – Коллегия МИД. При необходимости она могла оспаривать решения, которые предлагал министр иностранных дел, а также выносить на рассмотрение собственные инициативы. У учрежденного в то же время Генерального секретариата в круг обязанностей входили координация работы всех отделов в Министерстве иностранных дел СССР и контроль за выполнением положений принятых документов.

После глобальной реформы второй половины 1940-х гг. структурные изменения проходили на всем протяжении существования СССР, однако основы новой системы оставались неизменными, адаптируясь к новым реалиям. Так, начиная с 1960 г. – «года Африки», когда на африканском континенте появились новые государства, – требовалось расширение числа структурных подразделений, отвечающих за этот регион.

На смену В. М. Молотову на пост министра иностранных дел СССР в 1949 г. пришел А. Я. ВЫШИНСКИЙ. В годы Великой Отечественной войны он отвечал за работу НКИД в Куйбышеве, был задействован на Ялтинской и Потсдамской конференциях, принимал участие в Нюрнбергском процессе, возглавлял делегацию СССР на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Сложно сказать, чем было мотивировано решение Сталина сместить Молотова – в последние годы он становился более подозрительным, к тому же дипломатический стиль жесткого торга, свойственный Молотову, в условиях конфронтационной риторики холодной войны мог показаться Сталину неподходящим. Потеряв уровень влияния на внешнюю политику СССР, Молотов остался незаменим в германском вопросе, отличаясь более сдержанной и терпимой позицией в отношении Боннской республики.

К окончанию сталинской эпохи в 1953 г. положение СССР на международной арене осталось сложным: хотя Советский Союз стоял во главе одного из полюсов биполярной системы международных отношений, обрел ядерное оружие и создал «защитный пояс» из социалистических государств в Европе, обстановка в мире накалилась до предела – вчерашние союзники вступили в период жесткой и непримиримой конфронтации, что проявилось в первых кризисах холодной войны в Иране, Греции и Турции. Происходит милитаризация экономики СССР, большая часть бюджета тратится на гонку вооружений.

Существует несколько подходов к периодизации внешней политики и дипломатии современной России. Первый подход заключается в использовании в качестве реперных точек дат принятия базового внешнеполитического документа Российской Федерации – концепции внешней политики.

В соответствии со вторым подходом за основу берутся сроки пребывания у власти президентов Российской Федерации. Такая периодизация не учитывает преемственность внешнеполитического курса (например, в случае, когда два срока подряд страну возглавлял один президент).

А. П. Цыганков выделяет три категории политических элит в российском государстве – западники-либералы, государственники и цивилизационисты. Руководителей и глав внешнеполитических ведомств современной России можно разделить на две из этих групп:

1. «западники»: сторонники интеграции с Западом, курс Б. Н. Ельцина и его воплощение А. В. Козыревым;

2. «государственники»: Е. М. Примаков (чья идея балансирования между великими державами и многополярного миропорядка ближе к цивилизационистскому подходу), курс на прагматичное сотрудничество В. В. Путина, его практическая реализация И. С. Ивановым, а затем С. В. Лавровым.

В это время российское внешнеполитическое ведомство возглавлял А. В. КОЗЫРЕВ. Произошел распад Советского Союза, закончилась холодная война. Новое российское государство было сосредоточено на поиске своего места в мире. Впервые со времен Петра I задачей России стала адаптация к определенному миропорядку, к существующей реальности. Подчиненное положение Российской Федерации было обусловлено уязвимостью ее геополитического положения, обострению проблем в сфере экономики. Это, в свою очередь, привело к стремлению России получить финансовую помощь.

В этот период в России доминировала идея демократической солидарности, которая предполагала укрепление отношений с бывшими противниками – странами Евро-Атлантического региона. Параллельно с этим происходило сворачивание связей с государствами Азии, Африки и Латинской Америки.

После распада Советского Союза на постсоветском пространстве было образовано Содружество Независимых Государств. Однако не все бывшие советские республики вошли в объединения. Прибалтийские государства (Литва, Латвия и Эстония) изначально взяли курс на интеграцию в западноевропейские институты (Европейский Союз и НАТО). Эти республики заявляли, что к СССР они были присоединены накануне Великой Отечественной войны в результате подписания пакта Риббентропа-Молотова, поэтому у них не существует общих связей с Советским Союзом.

Существовали значительные различия в юридическом статусе между Российской Федерацией и другими государствами СНГ. В соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств (Беловежскими соглашениями) от 8 декабря 1991 г. Россия была признана государством-правопродолжателем, а остальные члены СНГ – правопреемниками. Это было сделано намеренно, чтобы подчеркнуть, что Российская Федерация сохраняет место постоянного члена ООН, а другие страны СНГ (кроме Украины и Белоруссии) должны пройти процедуру вступления в ООН. Другой аспект заключался в том, что Россия не должна вновь принимать международные договоры, в то время как остальные страны должны были подписывать их заново. Кроме того, к России перешел 61 % долгов и имущества бывшего СССР.

Во внешнеполитическом курсе Российская Федерация ориентировалась на сближение с Западом – США и их европейскими партнерами. Ключевым вопросом российско-американских отношений стал вопрос разоружения.

В 1991 г. президенты М. С. Горбачев и Дж. Буш-старший подписали Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений СНВ-1. После распада СССР возникла проблема ратификации этого соглашения. Вопрос удалось решить путем подписания Лиссабонского протокола к договору СНВ-1 и Будапештского меморандума с Украиной.

В 1993 г. президенты Б. Н. Ельцин и Дж. Буш-старший подписали Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2). Он предусматривал сокращение боезарядов на стратегических носителях уже до уровня в 3000–3500 единиц. СНВ-2 опирался на базу юридических определений, контроля, уведомлений, инспекций Договора СНВ-1, но при этом предполагал резкое снижение потолков и запрещение ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями. Российские «тяжелые» межконтинентальные баллистические ракеты подлежали уничтожению. Это вызвало резкую критику у ряда российских экспертов, поскольку такие меры серьезно снижали мощь ключевого, наземного компонента российского стратегического потенциала ядерного сдерживания (70 % российского ядерного потенциала). В основу договора СНВ-2 был положен принцип возвратного потенциала (reconstitution) – допускалось складирование боезарядов.

Подписание этого документа вызвало критику на национальном уровне – Государственная Дума ратифицировала Договор СНВ-2 только в 2000 г., вместе с Нью-Йоркскими договоренностями от 1997 г. Они продлевали срок СНВ-2 до 2007 г. и ограничивали возможности США по развертыванию национальной ПРО рамками Договора по ПРО от 1972 г. Однако Сенат США не ратифицировал принятые в Нью-Йорке договоренности, и СНВ-2 так и не вступил в силу, а в 2002 г. США вышли из Договора по ПРО.

Помимо разоруженческой проблематики, в этот период было важно обеспечить интеграцию России в западноцентричные структуры. На первом этапе своего развития Россия зависела от помощи различных международных институтов (Большой семерки, МВФ, Всемирного банка) и отдельных стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Италии и др.).

Приоритетом двусторонних российско-американских отношений в соответствии с Кэмп-Дэвидской декларацией от 1991 г. стало укрепление союзнических связей. Прекратилась эпоха холодной войны, когда США и СССР рассматривали друг друга как антагонистов. Подписание Ванкуверской декларации в 1993 г. активизировало сотрудничество в торгово-экономической сфере. Была учреждена межправительственная комиссия Гор-Черномырдин, а также принято решение американской администрацией о продлении режима наибольшего благоприятствования в торговле.

В начале 1990-х гг. были оформлены «квазисоюзнические отношения» с западными институтами. Начали развиваться связи между Россией и Североатлантическим Альянсом. В 1994 г. Российская Федерация присоединилась к Программе НАТО «Партнерство во имя мира», которая была направлена на укрепление военного сотрудничества НАТО с европейскими государствами, а также бывшими советскими республиками Закавказья и Центральной Азии. На данном этапе начали развиваться отношения России и Европейского Союза. В июне 1994 г. на острове Корфу на 10 лет было подписано Соглашение о сотрудничестве и партнерстве (вступило в силу в 1997 г.).

В начале 1994 г. в ходе первых выступлений после прошедших выборов в Думу министр иностранных дела России А. В. Козырев впервые рискнул заявить об «особых интересах» России в поясе бывших республик СССР. Хотя активизации российской политики в СНГ не последовало, слова министра символизировали новую тенденцию: под давлением общественных настроений руководство начало понимать необходимость модификации идейно-теоретической составляющей внешнеполитического курса.

Власть попыталась соединить логику «демократической солидарности» с элементами либерального государственничества (либерального национализма) при безусловном преобладании первой. На практике это вылилось в продолжение политики координации с США и странами ЕС. Но теперь сотрудничество стало сопровождаться оговорками и попытками российской дипломатии выдвинуть свои условия.

При этом интенсивность контактов с другими странами стала снижаться. Ключевая тенденция российской внешней политики на региональных направлениях заключалась в стремлении пересмотреть условия взаимодействия со странами – бывшими союзниками СССР и антагонистами (Китай, Япония, республика Корея, страны Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки, Латинской Америки и др.) Возник ряд трудностей в выстраивании отношений с ними: проблема долга, территориальные споры, рост взаимных противоречий, различие в подходах к решению региональных и глобальных проблем.

На Западе в середине 1990-х гг. активизировалось обсуждение перспектив расширения НАТО на Восток. Новый курс Североатлантического Альянса формировался в условиях интервенции НАТО в Боснии. Отсутствие четких правил взаимодействия России и западного военно-политического блока спровоцировало рост недовольства внутри страны. На фоне президентских выборов, когда Б. Н. Ельцин одержал победу только во втором туре, потребовалось концептуальное переосмысление внешнеполитического курса. На смену считавшегося прозападным А. В. Козырева пришел Е. М. ПРИМАКОВ, у которого была репутация умеренного государственника.

Е. М. Примаков стал основоположником стратегии «избирательного партнерства» в отношениях с Западом, в зависимости от национальных интересов Российской Федерации. Не выступая против взаимодействия с США и европейским регионом, он подчеркивал недопустимость «безоговорочного согласия» и подчинения Западу. Вместе с тем новый глава внешнеполитического ведомства полагал, что сворачивание связей России на других региональных направлениях не оправдано.

При новом министре иностранных дел России были заложены основы концепции многополярного мира, а российская внешняя политика расширилась в сторону государств Востока и стала многовекторной. «Поворот на Восток» не исключал сотрудничества с Евро-Атлантическим регионом. Отечественная дипломатия выстраивалась на основе принципа «равноудаленности» России от Запада и Востока. Примат национальных интересов и прагматизм во внешней политике России сохранили и преемники Е. М. Примакова – И. С. Иванов и С. В. Лавров. Постепенно стала укрепляться роль России как одного из влиятельных центров мира, активного участника глобального сотрудничества.

В принятых в этот период концепциях внешней политики России (2000 и 2008 гг.) первое место в иерархии региональных приоритетов занимали государства СНГ. На пространстве СНГ приоритетом стало развитие «разноскоростной интеграции», т. е. формирование интеграционного ядра с привлечением наиболее заинтересованных в интеграции стран. Крупнейшим региональным актором осталась организация СНГ. В 1999 г. были заложены основы развития Союзного государства Россия – Белоруссия. В 2002 г. создается Организация Договора о коллективной безопасности. С 2003 г. предпринимаются попытки сформировать таможенный союз и единое экономическое пространство с участием Белоруссии, Казахстана, России и Украины. После того, как из этого «ядра» выпала Украина, экономическая интеграция развивалась в рамках евразийского пространства.

Серьезным вызовом для укрепления отношений со странами постсоветского пространства выступал фактор политической нестабильности – наличие внутренних и межгосударственных конфликтов. Сохранялись очаги напряженности в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии. С 2003 по 2005 гг. прошла волна «цветных революций» – в Грузии («революция роз»), на Украине («оранжевая революция»), в Киргизии («тюльпановая революция»). «Смена режимов» в странах СНГ привела к расширению поля противоречий между Россией и НАТО.

Евро-Атлантический регион по-прежнему оставался значимым вектором российской внешней политики и дипломатии. На протяжении этого периода российско-американские отношения носили непостоянный характер, который зависел от готовности США выстраивать сотрудничество с Россией на партнерских началах.

Точкой бифуркации стали сентябрьские события 2001 г. После террористической атаки в США взаимодействие между Соединенными Штатами и Российской Федерацией начали стремительно развиваться. Россия поддержала США и начала оказывать поддержку в проведении операции против талибов в Афганистане.

С середины 1990-х гг. в качестве отдельного трека сотрудничества России с государствами Евро-Атлантического региона начало развиваться взаимодействие по линии Россия – НАТО. Взаимодействие с Альянсом выстраивалось на основе принципа кондициональности: Россия признает верховенство права и права человека (value based policy – политика, основанная на ценностях) в обмен на интеграцию в общеевропейское пространство. Подобная формула была принята в конце 1990-х гг. в условиях экономической нестабильности и политической неопределенности в РФ. Взаимодействие впоследствии обставлялось дополнительными условиями, попытками вмешиваться во внутренние дела страны, и к середине 2000-х гг. уже не отвечало геополитическим реалиям.

В 1997 г. был подписан Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО, в котором стороны обязались не рассматривать друг друга в качестве противников. Создавался консультативный орган – Совместный постоянный совет (СПС), который действовал по принципу «НАТО+1».

К началу 2000-х гг. многие проблемы отношений России с НАТО были решены. Россия и Запад перестали считать друг друга источником военной угрозы, взаимно отказались от нацеливания стратегических ракет и перестали рассматривать мировую политику сквозь призму «игры с нулевой суммой». Москва примирилась, хотя не согласилась с расширением НАТО, возникновением конкуренции с западными странами в поясе государств СНГ, утратой интереса к ней как главному партнеру в переговорах по контролю над вооружениями.

В 2002 г. были подписаны Римские декларации между НАТО и Российской Федерацией: учреждался Совет Россия – НАТО (СРН) для развития сотрудничества и координации военно-политических действий между Россией и государствами-членами Альянса. В отличие от СПС, работа Совета строилась в формате «29», что уравнивало в правах государства-члены НАТО и Россию, т. к. решения принимались в национальном качестве.

Определенных успехов СРН добился в рамках совместной борьбы с терроризмом, в том числе в Афганистане (был создан трастовый фонд по Афганистану, который организовывал поставку вертолетной техники). Были достигнуты договоренности о совместной борьбе с пиратством (ранее этот вопрос уже ставился, но даже официально не вносился в повестку дня). РФ приняла обязательства осуществлять поддержку американских военно-морских сил в районе Африканского рога (подобного рода взаимодействие – в рамках ст. 5 по коллективной обороне НАТО, РФ де факто в рамках мандата – страна, обеспечивающая действие ст. 5).

Несмотря на российско-американское сближение, вскоре между странами возникли разногласия. В 2002 г. США инициировали выход из Договора по ПРО. Раздражителем в российско-американских отношениях стало стремление Соединенных Штатов развивать инфраструктуру системы ПРО в Центральной и Восточной Европе (на территории Польши и Чехии) под предлогом защиты от иранской ракетной угрозы.

Россия не приняла американскую сторону в войне против Ирака. Более того, Соединенные Штаты заявили о намерении бороться и с другими государствами «оси зла». В Стратегии национальной безопасности от 2002 г. к таким странам были отнесены Иран, КНДР (непосредственно граничащие с Россией) и Ливия. К середине 2000-х гг. начала складываться неформальная группа государств, несогласных с американским курсом. Помимо России, в нее вошли Китай, «старые» члены Европейского Союза (за исключением Великобритании), большая часть государств Ближнего и Среднего Востока, латиноамериканские страны, во главе которых стояли «левые правительства» (прежде всего, Куба и Венесуэла).

Рост критических настроений в отношении США привел к организационному становлению БРИКС – изначально в формате БРИК, а с 2011 г. к нему присоединилась Южно-Африканская Республика. Эта своеобразная коалиция объединила государства-сторонников, которые хотели удержать распространение единоличного американского глобального доминирования в политической, военной и экономической сферах, а сама сетевая структура БРИКС стала символизировать элемент мировой многополярности.

27 июня 2006 г. президент Путин в ходе встречи с послами Российской Федерации в МИД на Смоленской площади выступил с речью, в которой были сформулированы новые приоритеты Российской Федерации. Президент заявил: «Россия в целом должна нести соразмерную своему положению и возможностям ответственность за глобальное и социально-экономическое развитие». Это был необычный взгляд. Впервые сославшись на укрепление экономических позиций страны, глава государства предложил привести политическое влияние России в мире в соответствие с новыми экономическими возможностями.

Положения июньской речи дополнялись в материалах пресс-конференции президента 1 февраля 2007 г. и Послании президента Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г. Новое понимание международной роли России прозвучало в первом в истории официальном Обзоре внешней политики Российской Федерации, который был опубликован Министерством иностранных дел 28 марта 2007 г.

Внешнеполитические ориентиры России привязывались не к отношениям с Западом, а к глобальной проблематике. В этом смысле доктрину приведения политического влияния в соответствие с экономическими возможностями можно считать первой глобальной доктриной Российской Федерации.

Российская власть перестала считать идеологию демократизации руководящим мотивом внешней политики. После событий в Боснии, Косово и войны в Ираке рассчитывать на то, что приверженность демократии сама по себе обеспечивает автоматическое совпадение интересов России и стран НАТО, не было оснований. В Москве не хотели «коалиций из солидарности», а в июньской речи президента было прямо сказано: «Мы ни в каких “священных союзах” участвовать не будем».

Проходила дальнейшая диверсификация международных связей России. В энергетической сфере разрабатывались альтернативные маршруты поставок российских энергоресурсов. В политической и экономической областях акцент был сделан на поддержании контактов со странами постсоветского пространства, Азии (в первую очередь с Китаем), Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки. Особое внимание уделялось необходимости более справедливого перераспределения ресурсов – фундаменту многополярного миропорядка.

По-другому рассматривались источники угроз международной стабильности, российский подход к проблемам безопасности стал шире.

Впервые в современной России акцент делался не на незавершенности внутренних преобразований, а на внешних факторах. В частности, речь шла о расширении конфликтного пространства в мировой политике и попытках навязывания однополярной модели мироустройства.

После того как закончилась операция по принуждению к миру в Грузии и Россия признала независимость Южной Осетии и Абхазии, начали оформляться новые контуры внешней политики Российской Федерации. «Августовские события» повлияли на стратегию России не только на постсоветском пространстве, но и на Евро-Атлантическом направлении. Антагонистические позиции Запада и России по поводу грузинского конфликта начали эпоху сворачивания контактов по линии Россия – НАТО.

Вышедшая в свет 15 июля 2008 г. очередная редакция Концепции внешней политики отражала две взаимозависимые тенденции, во многом связанные с личностями руководителей. Это стремление сохранить преемственность с тем курсом, который был избран в предыдущие годы (например, в том, что касается движения к многополярному миру и развития многовекторной внешней политики) и одновременно – желание активизировать сотрудничество с различными центрами силы путем формулирования концептуальных новаций (например, идей развития «сетевой дипломатии», предполагавшей создание гибких институтов многостороннего взаимодействия, или «поворота России на Восток»), выдвижения громких инициатив (проект Договора о европейской безопасности, подписание нового базового соглашения Россия – ЕС и др.) и заключения ситуативных компромиссов, касавшихся преимущественно региональных проблематик (Афганистан, Иран, Ливия и пр.). Несмотря на то, что такой подход приводил подчас к конкретным результатам (как, например, преодоление последних препятствий для вступления России в ВТО в 2012 г.), большинство обсуждаемых в те годы проектов (процесс Корфу по реформированию ОБСЕ, «создание сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока» и др.) так и остались нереализованными.

Ключевыми приоритетами внешней политики России провозглашаются соблюдение принципов международного права, содействие укреплению многополярности, отказ от конфронтации в международных отношениях, обеспечение экстерриториальной защиты российских граждан, сохранение регионов привилегированных интересов России.

На фоне увеличения опасности коллапса режима контроля над вооружениями, риска внешнеполитической изоляции России после грузинского конфликта и необходимости восстановления страны после финансово-экономического кризиса произошел пересмотр политики России на Евро-Атлантическом направлении. Начался период «перезагрузки». В США к власти пришла новая администрация Б. Обамы, обострились внутренние проблемы, постепенно происходило переосмысление приоритетов внешнеполитической деятельности, в том числе в отношениях с Россией.

На протяжении первых полутора лет политика «перезагрузки» была относительно успешной. России и США удалось заключить Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (СНВ-3, или Пражский договор) и ввести в действие Соглашение о сотрудничестве в сфере мирного использования атомной энергии («Соглашение 1, 2, 3»). Стороны расширили сотрудничество по Афганистану – вплоть до создания в Ульяновске транспортно-логистического центра для транзита натовских грузов. Москва стала взаимодействовать с США по вопросам ядерной программы Ирана.

В рамках взаимодействия с НАТО были предприняты попытки решить проблему ПРО. На Лиссабонском саммите НАТО 2010 г. был подготовлен Совместный обзор вызовов и угроз безопасности. В тот период камнем преткновения стал выбор понятия «угроза» или «риск». НАТО настаивало, что со стороны стран-«изгоев» исходят угрозы безопасности, а Российская Федерация – риски. Такая позиция обусловлена тем, что угроза персонифицирована – она требует серьезных реакций, угрозу нужно преодолевать. А риски не предполагают такой адресности, ведь они могут быть связаны с разными направлениями.

Российская Федерация и НАТО договорились, что планируют рассмотреть сотрудничество в рамках совместного проекта по ПРО, но по многим причинам (в т. ч. стремление США разместить ракеты в Центральной и Восточной Европе) стало понятно, что на пути этих договоренностей стоят серьезные препятствия. США на деле считали это практически не реализуемым, хотя официально не афишировали такую позицию. Помимо этого, ЕвроПРО интересовало США как самостоятельный проект – инструмент влияния на европейскую политику.

Вместе с тем, к 2010 г. противоречия в отношениях России и Евро-Атлантики начали нарастать. Возникли разногласия по поводу трактовки преамбулы Договора СНВ-3, которая фиксировала взаимосвязь переговоров по ПРО и СНВ. 23 ноября 2010 г. Д. А. Медведев подписал заявление по проблеме ПРО (совместного проекта): были определены меры, которые Российская Федерация готова предпринять, если США будут продолжать разрабатывать систему ПРО в качестве самостоятельного проекта. Один из пунктов (ответные меры) – развертывание боевых ракетных систем РФ, направленных на локализацию и устранение угроз, связанных с ЕвроПРО (в Калининградской области). Не удалось достигнуть практического результата в ходе переговоров по линии Совета Россия – НАТО в Сочи (июль 2011). Россия, в свою очередь, отказалась начать переговоры по сокращению объемов тактического ядерного оружия в Европе.

Различались позиции сторон и по региональным конфликтам. Россия воздержалась от голосования по Резолюции 1973 Совета безопасности ООН по Ливии в 2011 г. и наложила вето (совместно с Китаем) на проекты резолюций Совета безопасности ООН по Сирии в 2011 и 2012 гг.

В 2012 г. против России были впервые введены санкции, когда в Соединенных Штатах по инициативе У. Браудера Комитет по иностранным делам Палаты представителей американского Конгресса принял «акт Магнитского». Отличительная особенность данного закона: он не содержал список лиц, а описывал механизм, с помощью которого допускалось изменение «черного списка». Согласно акту, персональные санкции вводились против физических лиц, обвиняемых в нарушении прав человека, коррупции и принципа верховенства права в России. Сами ограничения имели два аспекта: запрет на посещение территории США и замораживание финансовых активов в американских банках.

Такие шаги ясно показывают, насколько ограниченными оказались возможности «перезагрузки».

На постсоветском пространстве в начале 2010-х гг. усиливаются настроения в пользу развития проекта Евразийского союза – идеи интеграции, которую Н. А. Назарбаев впервые высказал еще в 1994 г. Ключевым достижением стало вступление в силу в 2012 г. Соглашения о создании Единого экономического пространства в рамках таможенного союза, а два года спустя был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе. Участниками торгово-экономического сближения стали Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия.

Несмотря на то, что в Концепции внешней политики от 2013 г. был закреплен приоритет обеспечения «подлинно партнерского взаимодействия» России, Евросоюза и США, этот период ознаменовался постепенной деградацией отношений с Евро-Атлантикой на фоне введения первых ограничительных мер, а также «дела Э. Сноудена» (повлекшее отмену визита американского президента в Москву в августе 2013 г.) и противоречий по поводу урегулирования конфликта в Сирийской Арабской Республике.

После 2014 г. усилилось санкционное давление на Россию со стороны США и их партнеров: вводили визовые, финансовые и имущественные ограничения против российских официальных лиц и представителей бизнеса. Обвинения России во вмешательстве в американские выборы в 2016 г. повлекли не только новый пакет санкций, но и сокращение российского дипломатического присутствия в Соединенных Штатах.

Переломным моментом стали события на Украине: государственный переворот в Киеве, фактическое отделение Донбасса от Украины и воссоединение Крыма с Россией. С марта 2014 года по инициативе американской администрации были приостановлены контакты по линии Российско-Американской Президентской комиссии, созданной в 2009 г., и был отменен ряд мероприятий в рамках двустороннего сотрудничества. Прервались контакты между военными ведомствами.

В ответ на присоединение Крыма Россией и конфликт на востоке Украины по инициативе США была запущена так называемая «Европейская инициатива сдерживания» с целью усиления военного присутствия в Европе, сдерживания «российской агрессии в регионе», в том числе путем активного взаимодействия с партнерами по НАТО, прежде всего – восточно-европейскими странами. Помимо США и государств Европейского Союза, наступательную позицию против России заняли Япония и Канада, а несколько позже – другие англосаксонские государства и республика Корея.

На практике это выразилось в том, что в 2015 г. США заявили о планах разместить в Восточной Европе танки, различную бронетехнику, реактивную артиллерию и другое тяжелое вооружение. В России назвали эти меры «самым агрессивным шагом со времен холодной войны». В ноябре 2015 г. по инициативе американской стороны было прекращено антитеррористическое сотрудничество между спецслужбами США и России.

По мере деградации российско-европейских и российско-американских отношений происходит и сворачивание связей с НАТО. Работа Совета Россия – НАТО (СРН) была приостановлена еще после военного конфликта России и Грузии в Южной Осетии 2008 г. После событий на Украине 2014 г. и воссоединения Крыма с Российской Федерацией деятельность Совета была заморожена на неопределенное время, а перспектива стратегического партнерства осталась нереализованной. Единственный небольшой промежуток времени, когда контакты в рамках СРН возобновились – военно-политический диалог в связи с событиями в Ираке и Сирии в 2017 г.

Традиционным камнем преткновения в отношениях России и НАТО оставался вопрос продвижения Альянса к российским границам. С 1996 г. начался процесс постепенного расширения состава НАТО за счет включения в него стран бывшего Восточного блока, что напрямую ставило под угрозу безопасность Российской Федерации. В Стратегической концепции Альянса от 1999 г. было закреплено расширение «зоны ответственности» НАТО, что предусматривало возможность проведения операций за пределами территорий государств – членов Альянса.

С начала 2000-х гг. активизируется процесс расширения НАТО. В 2004 г. в состав НАТО вошли Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия, Словения, Эстония. В 2009 г. – Албания и Хорватия. В 2017 г. к НАТО присоединилась Черногория, а в марте 2020 г. – Северная Македония. При этом активно расширяется и состав партнеров. С апреля 2010 г. сформирован план действий для Боснии и Герцеговины. В этот же период начались переговоры по вхождению в состав НАТО Украины и Грузии. Важно отметить, что на момент 2020 г. данный вопрос так и не был решен. В категории индивидуального партнерства с НАТО с 2005 г. находятся Азербайджан и Армения; с 2006 г. – Казахстан и Молдавия; с 2015 г. – Сербия.

Помимо взаимодействия с НАТО приостанавливаются и другие форматы сотрудничества. «Группа восьми» трансформируется в «Группу семи» в результате срыва саммита в Сочи, сворачиваются различные каналы диалога России и Европейского союза.

Одновременно с ухудшением отношений на западном направлении происходит переосмысление места и роли России в системе международных отношений. Подчеркивается ее значимость как евро-азиатской державы. Особое внимание уделяется формированию Евразийского экономического союза в качестве «связующего звена между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом» и центрального элемента укрепления торгово-экономических и хозяйственных связей на пространстве СНГ.

В сложившихся условиях активизируется работа на азиатском направлении, в первую очередь через политико-экономическое сближение с Китаем.

Новые тенденции в сфере отечественной внешней политики и дипломатии потребовали корректировки концептуальных подходов. Новые ориентиры закреплялись в Концепции внешней политики от 2016 г. Впервые концепция принималась не после прихода к власти в России нового президента, как это было в случае с предыдущими документами (1993 г. – Б. Н. Ельцин, 2000 г. – В. В. Путин, 2008 г. – Д. А. Медведев, 2013 г. – В. В. Путин), а в ответ на существенные изменения в глобальных и региональных приоритетах российского государства на международной арене, катализатором которых послужили события на Украине.

В новом документе стратегического планирования подчеркивалась миссия России как одного из влиятельных центров мировой политики. Учитывая кризис современного порядка, проявляющийся в сокращении возможностей Запада обеспечивать свое глобальное доминирование, важнейшей задачей становится формирование полицентричной системы международных отношений.

Ускоряются процессы развития структур сетевой дипломатии БРИКС и «Группы двадцати», которые объединяют государства, являющиеся новыми политическими и экономическими центрами силы. При этом координирующая роль в международных делах должна была сохраняться за ООН – единственной универсальной площадкой с уникальной международной легитимностью.

В 2020 г. были приняты поправки к Конституции Российской Федерации, закреплена институциональная система российской дипломатической службы. Полномочиями в сфере внешней политики наделены президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, а также Правительство Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, субъекты Российской Федерации. Оперативные функции по практической реализации внешнеполитического курса осуществляет МИД Российской Федерации. Помимо этого, в соответствии с Концепцией внешней политики от 2023 г. содействие в продвижении внешнеполитических национальных интересов оказывают иные институты – российские политические партии, Общественная палата Российской Федерации, некоммерческие организации, культурно-гуманитарные объединения, религиозные организации, экспертное и научное сообщество, представители деловых кругов, средства массовой информации.

В соответствии с нормами международного права, представляя свою страну на международной арене, глава государства действует ех оfficio, то есть без подтверждения соответствующих полномочий. Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России – это главное звено конституционно-правового механизма осуществления внешней политики: он определяет ее основные направления, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью (ст. 80). По сложившейся практике основные направления внешней политики президент формулирует в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию и других публичных выступлениях.

Его полномочия в рамках внешнеполитической деятельности обширны. Президент представляет Россию в международных отношениях, проводит переговоры, подписывает ратификационные грамоты.

Ратификационные грамоты – это документы, подтверждающие, что подписанный договор признается государством в качестве обязательного для него.

Глава государства назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Этим назначениям предшествуют консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В ведении президента Российской Федерации находятся вопросы приема отзывных и верительных грамот дипломатических представителей, которые при нем аккредитованы. Эти грамоты отправляет глава иностранного государства Президенту Российской Федерации. В верительных грамотах указывается, что определенному лицу поручено представлять интересы своего государства на территории Российской Федерации, его словам и действиям надлежит «верить» (отсюда название «верительная грамота»). Отзывные грамоты прекращают полномочия дипломатических представителей

Президент России отвечает за присвоение дипломатических рангов, решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставление политического убежища.

Конституционные полномочия главы государства во внешнеполитической области на практике реализуются в формате различных текущих мероприятий. В первую очередь, это переговоры с главами иностранных государств во время их визитов в Россию или зарубежных поездок президента. Обыденным явлением стала «сверка часов» по различным вопросам мировой политики с иностранными партнерами по телефону. Часто используют и такой канал международного общения, как обмен посланиями.

Деятельность Федерального Собрания во внешнеполитической сфере связана с осуществлением законодательной власти. Деятельность палат – Государственной Думы и Совета Федерации – определяется регламентами палат. В рамках Совета Федерации и Государственной Думы функционируют Комитеты по международным делам. Федеральное Собрание реализует с помощью законодательных полномочий свое право на участие в ратификации, денонсации и приостановлении действий международных договоров. В ст. 15 ФЗ «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. очерчен ряд договоров, которые подлежат ратификации:

• исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,

• устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом,

• предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина,

• о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации,

• об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, о коллективной безопасности,

• об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

В каждом государстве в силу самобытности его исторического развития сложилась своя уникальная система взаимодействия различных институтов власти и, следовательно, собственная, уникальная дипломатическая служба. Вместе с тем, в современном мире непременным атрибутом подобной системы всегда будет оставаться специализированное ведомство, отвечающее за внешние сношения государства. Другими словами – без министерства иностранных дел или его аналога сегодня нельзя представить реализацию внешней политики ни одной страны мира.

Важнейшее значение не только для российской, но и для мировой дипломатической службы имеет ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ДИПЛОМАТИЧЕСКИХ СНОШЕНИЯХ от 18 апреля 1961 г., состоящая из 53 статей, ратифицированная СССР в 1964 г. В преамбуле зафиксирована основная цель принятия конвенции: «…способствовать развитию дружественных отношений между государствами, независимо от различий в их государственном и общественном строе». Положения конвенции определяют общий принцип установления дипломатических отношений – это взаимное согласие сторон и функции дипломатических представительств.

Ряд статей посвящен порядку назначения главы дипломатического представительства: обязательная процедура запроса у страны пребывания агремана на лицо, которое предполагается аккредитовать при соответствующем дипломатическом представительстве, порядок аккредитации главы представительства – вручение верительных грамот и официальное вступление в должность, порядок вручения отзывных грамот и, в некоторых странах, отпускных грамот (отправляются главой государства аккредитования главе аккредитующего государства – заявляет об удовлетворении деятельностью посла и делаются комплименты в его адрес). В статье 14 закрепляются три класса дипломатических представительств: послы, нунции и посланники, интернунции, аккредитуемые при главах государства и поверенные в делах, аккредитуемые при министрах иностранных дел. В РФ практикуется обмен дипломатических представительств на уровне посольств: на сегодня у России их 136. Отдельные статьи конвенции связаны с предоставлением сотрудникам дипломатическим представительств (члены дипломатического персонала, административно-технический и обслуживающий персонал) иммунитетов и привилегий, необходимых для «обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства».

В 1963 г. была принята ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О КОНСУЛЬСКИХ СНОШЕНИЯХ. Главные ее отличия от Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. связаны с характером предоставляемых иммунитетов и привилегий. Иммунитеты и привилегии консульских должностных лиц носят функциональный характер, а у консульских служащих и обслуживающего персонала привилегии либо весьма ограничены, либо вовсе отсутствуют (это зависит от двусторонних конвенций о консульских сношениях). В частности, СССР не подписывал конвенцию 1963 г. по двум причинам: включение в документ «пожарной оговорки» (на случай пожара или чрезвычайной ситуации разрешался вход в здание пожарных/спасателей без разрешения главы консульского учреждения) и функциональный характер иммунитетов и привилегий. СССР ратифицировал ее только в 1983 г.

Другим важным международным документом стала ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВЕ ГОСУДАРСТВВ ИХ ОТНОШЕНИЯХ С МЕЖДУНАРОДНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ УНИВЕРСАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА от 14 марта 1975 г. Она наделяет постоянного представителя, наблюдателей и оперативный состав постпредств иммунитетами и привилегиями, идентичными дипломатическим. Россия является участником конвенции как правопреемник СССР, который подписал ее в 1975 г. и ратифицировал в 1978 г.

Поскольку дипломатическая служба входит в систему государственной службы Российской Федерации, то она регламентируется Федеральным Законом от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральным Законом от 24 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы в России. Одним из принципов отечественной государственной службы выступает равный доступ граждан к этой службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. Специфику прохождения дипломатической службы в МИД России устанавливает ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе МИД Российской Федерации».

Важную роль в регламентации дипломатической службы играют прикладные документы. Особое значение отводится Указу Президента «О КООРДИНИРУЮЩЕЙ РОЛИ МИД РОССИИ В ПРОВЕДЕНИИ ЕДИНОЙ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ЛИНИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 2011 г. Согласно положениям указа, МИД России – это главный орган в системе федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений с иностранными государствами и международными организациями. Именно он осуществляет координацию действий органов исполнительной власти, международных связей субъектов Российской Федерации и деятельности международных организаций. МИД России осуществляет контроль за выполнением международных обязательств России, содействует взаимодействию федеральных органов власти и субъектов для соблюдения принципа единой внешней политики. МИД России докладывает президенту России и Правительству России о всех действиях российских участников международных отношений и связей, идущих вразрез с данным уставом. В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны информировать МИД России о своей внешнеполитической деятельности и международных связях, о планируемых официальных международных мероприятиях (не позже, чем за 15 дней).

Деятельность МИД регулируется не только международными конвенциями и договорами, но и Конституцией, ФКЗ и ФЗ, указами и распоряжениями президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, а также специализированными нормативно-правовыми документами. К ним относится Положение о МИД России от 2004 г. В нем очерчены цели, задачи, функции и основные направления деятельности МИД России. Положения, устанавливающие статус, полномочия, задачи и функции российских загранучреждений: Положение о Посольстве, о консульском учреждении, о постоянном представительстве при международной организации, о Чрезвычайном и Полномочном После.

МИД России выполняет центральную координирующую роль в целях проведения единой внешнеполитической линии. Именно министерство иностранных дел разрабатывает общую стратегию внешней политики Российской Федерации, реализует внешнеполитический курс России и координирует международную деятельность других министерств и ведомств. Оно осуществляет контроль за международными обязательствами, дает разъяснения по вопросам внешней политики, оказывает делегациям и представителям федеральных органов власти и органов субъектов соответствующее политическое, дипломатическое и информационное содействие, а также доводит до государственных органов иностранных государств информацию о международной деятельности государственных органов Российской Федерации.

В свою очередь, МИД – это не просто внешнеполитическое ведомство, объединяющее порядка 13 тысяч служащих, а целая система взаимосвязанных институтов, включающая Центральный аппарат, где трудится около 3,5 тысяч человек, различные российские заграничные учреждения, где служат около 9 тысяч сотрудников, территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, в которых работает около 300 дипломатов, а также сеть подведомственных учреждений.

Центральный аппарат МИД России неразрывно ассоциируется с его штаб-квартирой – высоткой на Смоленско-Сенной площади, построенной в стиле «советского ар-деко» – сталинского ампира. Именно здесь заседает министр иностранных дел Российской Федерации, который не только возглавляет непосредственно Центральный аппарат министерства, но и всю внешнеполитическую службу России в целом.

Помимо прямых обязанностей по руководству министерством, министр по поручению президента Российской Федерации и Правительства представляет Россию на двусторонних и многосторонних переговорах и подписывает заключаемые международные договоры. Он представляет МИД России в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти иностранных государств, а также с международными организациями. Именно министр вносит предложения о назначении и отзыве послов Российской Федерации в иностранных государствах и представителей страны при международных организациях, о назначении и освобождении глав государственных и правительственных делегаций Российской Федерации, а также присваивает дипломатические ранги от самого младшего – атташе, – до советника 1-го класса включительно. Что касается высших дипломатических рангов – чрезвычайного и полномочного посла и чрезвычайного и полномочного посланника 1-го и 2-го класса, то их присвоение находится в компетенции президента и осуществляется по ходатайству министра. Кроме того, в прямом подчинении у министра находится целый ряд структурных подразделений министерства (Генеральный секретариат, группа послов по особым поручениям, Департамент информации и печати, Департамент внешнеполитического планирования и др.).

В своей ежедневной деятельности министр опирается на высший руководящий состав министерства, куда входят первый заместитель министра, статс-секретарь, восемь заместителей министра и генеральный директор МИД.

Первый заместитель Министра выполняет административные функции министра в его отсутствие, в том числе в случае совершения им зарубежных визитов и участия в переговорах. Кроме того, традиционно помимо основного блока департаментов он курирует вопросы историко-архивной и переводческой деятельности, государственного протокола, дипломатическо-курьерской связи и образовательных учреждений, входящих в систему МИД России.

Как в любом другом министерстве Российской Федерации, один из заместителей министра также выступает в роли статс-секретаря МИД России, который отвечает за взаимодействие с Федеральным Собранием, другими государственными органами и общественными организациями (в том числе и с Русской Православной церковью). Более того, именно статс-секретарь – заместитель Министра – традиционно также ответственен за работу с территориальными органами – представительствами МИД России в субъектах Российской Федерации. Наконец, каждый из заместителей министра курирует деятельность нескольких департаментов, сгруппированных по территориальному и функциональному признаку.

За финансово-хозяйственную деятельность, капитальное строительство, управление дипломатической собственностью за рубежом, размещение и обслуживание дипломатических представительств иностранных государств, аккредитованных в России, отвечает генеральный директор МИД России, приравненный в должности к заместителю министра.

Кроме того, в МИД России функционирует коллегия, работающая под председательством министра и рассматривающая наиболее важные вопросы деятельности министерства. Постоянные члены коллегии заслушивают отчеты руководителей подразделений по наиболее актуальным вопросам и принимают соответствующие решения, которые в дальнейшем претворяются в жизнь постановлениями коллегии или приказами министра. В случае разногласий между председателем коллегии, то есть министром, и ее членами решение принимает председатель коллегии, докладывая о возникших разногласиях президенту Российской Федерации; в свою очередь, члены коллегии, имеющие особое мнение по принятому решению, могут также сообщить его президенту или правительству.

Все заместители министра и генеральный директор МИД по должности входят в состав коллегии. Кроме того, в нее входят другие руководящие работники системы МИД на уровне директоров департаментов, послов по особым поручениям и руководителей структурных подразделений, которые утверждаются президентом Российской Федерации по представлению министра.

Работа дипломата неразрывно связана с длительными заграничными командировками. Около 6,5 тысяч сотрудников МИД России трудятся в многочисленных представительствах Российской Федерации за рубежом. В различных международных рейтингах, рассчитывающих глобальный индекс дипломатии, то есть объем дипломатической сети каждого отдельного государства, Россия по этому и ряду смежных показателей традиционно входит в пятерку лидеров (помимо нашей страны во главе этого рейтинга остаются Китай, США, Франция и Япония, а следом идут Турция, Германия, Бразилия, Испания, Италия и Великобритания).

Ниже речь пойдет об основных видах российских заграничных учреждений: посольствах, постоянных представительствах, генеральных консульствах и их отделениях, а также иных видах дипломатических миссий.

Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Работая в парадигме двусторонних отношений, посольство как вид дипломатической миссии, как правило, открывается в городе, где в государстве пребывания функционируют органы исполнительной власти.

Во главе посольства обычно стоит ПОСОЛ, в его отсутствие или при понижении уровня дипломатических отношений эту роль выполняет временный поверенный в делах. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. послы аккредитуются при главе государства, посланники (ныне практически не используемый в отечественной практике вид главы дипломатической миссии) – при главе правительства, а поверенный в делах – при министре иностранных дел страны пребывания. Как правило, понижение уровня дипломатических отношений до уровня «поверенного в делах», объявление главы дипломатического представительства в качестве persona non grata («нежелательного лица») и длительное выполнение функций представительства временным поверенным в делах свидетельствует об углублении кризиса, наметившегося в двусторонних отношениях.

Официальным подтверждением полномочий главы дипломатического представительства являются верительные грамоты, подписанные главой государства. Грамоты служат подтверждением доверия, которым посол облечен властями аккредитующего государства, и наделяют его правом выступать от их имени. Грамоты адресуются и вручаются главе государства страны назначения во время торжественной церемонии, они зависят от политико-протокольных традиций каждой конкретной страны.

Посольства занимаются всем комплексом двусторонних отношений. Они традиционно представляют свое государство в стране пребывания, защищают его интересы и его граждан в пределах, допускаемых международным правом, ведут переговоры, осуществляют информационно-аналитическую работу, касающуюся государства пребывания, и способствуют развитию дружественных и продуктивных двусторонних отношений как в политической сфере, так и в областях экономики, науки и культуры. Именно посольства служат основным каналом обращений правительства аккредитующего государства и правительства страны пребывания по всем вопросам двусторонних отношений. Кроме того, посольство является связующим звеном между министерством иностранных дел страны пребывания и аккредитующим государством и имеет постоянную связь с дипломатическим корпусом, то есть дипломатами третьих стран, аккредитованных в этом же государстве.

Одной из основных форм работы посольства является информационная работа, которая состоит как в информировании своего правительства о политическом и социально-экономическом положении страны пребывания и проводимой ею внешней политики, так и в оповещении представителей государственной, политической, экономической и культурной элиты и широких слоев населения о внешней и внутренней политике своей страны, различных аспектах ее жизни.

В рамках посольств работает три группы служащих: дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал представительства. К дипломатическому персоналу относятся сотрудники представительства, которые имеют дипломатический ранг. Они обладают всем набором привилегий и иммунитетов по Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и по устоявшейся в России традиции наделяются «зеленым» дипломатическим паспортом. К административно-техническому персоналу относятся члены персонала представительства, осуществляющие его административно-техническое обслуживание, например бухгалтер, работники канцелярии, доктор, инженер по зданию, заведующий хозяйством. Представители этой категории персонала выполняют смежные с дипломатами функции, без которых нормальное функционирование дипломатической миссии будет осложнено. Наконец, члены обслуживающего персонала – это работники, выполняющие обязанности по обслуживанию представительства: водитель, квалифицированный рабочий, уборщицы. Так же, как и представители административно-технического персонала, эта категория сотрудников, как правило, снабжается «синим» служебным паспортом.

На дипломатический персонал и территорию дипломатического представительства распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты. Так, помещения представительства неприкосновенны. Власти страны пребывания могут входить на его территорию только с согласия его главы, то есть посла; помещения посольства, находящееся в нем имущество, а также средства передвижения не могут быть подвержены обыску, реквизиции, аресту. Страна пребывания обязана обеспечивать все необходимые действия для защиты помещений представительства от возможных вторжений или нанесения ущерба. Кроме того, неприкосновенностью пользуются архивы и документы посольства, а государство пребывания должно охранять свободные сношения представительства для всех официальных целей. Представительство может пользоваться как дипломатической почтой и курьерами, так и зашифрованными депешами и телеграммами, дипломатическая почта не подлежит вскрытию и задержанию.

Дипломаты неприкосновенны и не могут подвергаться аресту или задержанию. Государство пребывания должно относиться к ним с уважением и обязано защищать их жизнь, свободу, честь и достоинство. При случайном задержании дипломатического агента он должен быть отпущен немедленно после удостоверения его личности; он пользуется защитой от уголовной и, с исключениями, гражданской и административной юрисдикции страны пребывания. Однако это не означает, что в случае совершения дипломатом преступления он избежит наказания: в данном случае дипломатический сотрудник высылается из страны и предстает перед судом своего государства. Весь комплекс привилегий и иммунитетов распространяется также и на аккредитованных членов семей дипломатов. Наконец, на членов административно-технического персонала распространяется ряд иммунитетов, в том числе от гражданской и административной юрисдикции, на действия, которые совершены при исполнении должностных обязанностей.

Посол: кадровый служащий или политический назначенец. Как уже отмечалось ранее, в нормальной ситуации посольство возглавляется послом. Посол представляет Российскую Федерацию, непосредственно руководит работой посольства, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на посольство задач и осуществление им функций, определяет в соответствии с нормативными актами МИДа России структуру посольства, распределяет должностные обязанности между его сотрудниками. В мировой практике послами могут быть как КАДРОВЫЕ ДИПЛОМАТЫ, всю жизнь проработавшие во внешнеполитическом ведомстве, так и ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАЗНАЧЕНЦЫ. Кадровые дипломаты обладают специализированным образованием в области международных отношений и дипломатии, владеют несколькими иностранными языками и имеют опыт взаимодействия с представителями других культур и цивилизаций. А у политических назначенцев есть политический авторитет для решения сложных вопросов и необходимые профессиональные и личные связи в руководстве собственной страны – следствие большого накопленного опыта государственного управления. В России абсолютное большинство глав дипломатических миссий являются кадровыми дипломатами.

Заместителем посла традиционно является советник-посланник. В случае крупных посольств, таких как дипломатические представительства России в Вашингтоне, Париже или Пекине, советников-посланников может быть несколько, но один из них всегда является «вторым лицом» и замещает посла в его отсутствие. Иногда один из советников-посланников совмещает эту должность с другой; так, в Посольстве России во Франции один из советников-посланников также является руководителем Российского духовно-культурного православного центра в Париже, а в Посольстве России в Китае – Постоянным представителем при Шанхайской организации сотрудничества. Именно советник-посланник руководит ежедневной работой посольства, распределяет поступающие задания между главами групп или, в случае небольшого посольства, непосредственно среди младших дипломатов.

Дипломатическая работа в посольстве ведется в рамках групп, объединяющих несколько дипломатов. Во главе группы обычно стоит старший дипломат в должности советника или старшего советника. В рамках посольств могут действовать группы внутренней политики, внешней политики, двусторонних отношений, экономическая группа, группа прессы и информации, возглавляемая пресс-атташе посольства. Консульское обслуживание граждан ведется консульским отделом посольства. Кроме приходящих в посольство из Центра заданий, каждый дипломат ведет определенное досье, на регулярной основе отслеживает круг вопросов, входящих в сферу его компетенции, и обновляет соответствующие информационно-справочные материалы посольства.

Ежедневная деятельность посла обеспечивается его секретариатом, или службой протокола. Она ответственна за его распорядок, синхронизацию участия в мероприятиях, принимает входящие звонки и занимается информированием главы представительства.

В состав посольства могут включаться в установленном порядке представители иных федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений. Условия их направления, назначения, деятельности и отзыва определяются МИД России совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями. Традиционно в рамках посольств в военных атташатах служат представители министерства обороны в рамках торговых представительств, руководители которых также подчиняются послу, – представители министерства промышленности и торговли. В рамках групп посольств могут работать командированные представители министерства финансов, министерства образования, Росрыболовства и иных министерств и ведомств.

В то же время, численность штатного расписания зависит от интенсивности контактов с той или иной страной. В малых посольствах может не быть деления на группы, должности советника-посланника (или других позиций в штатном расписании) и пр. Каждое посольство индивидуально и формируется в соответствии со сложившейся традицией и интенсивностью двусторонних отношений Москвы с государством пребывания. Кроме того, одно и то же Посольство может представлять интересы как в одной, так и нескольких странах по совместительству (например, посольство России в Гайане по совместительству развивает двусторонние связи с Барбадосом, Гренадой, Сент-Винсент и Гренадинами, а также Тринидадом и Тобаго, а Посольство России на Ямайке представляет интересы страны на Антигуа и Барбуде, Доминике, Сент-Люсии и Сент-Китсе и Невисе). Статусом посольств «по совместительству» обладает 33 российских дипломатических миссии.

Интенсификация международных отношений приводит к созданию международных организаций и необходимости обеспечить постоянное присутствие на их площадках, регулярно участвовать в работе конференций. Эту роль обычно выполняют постоянные представительства России – вид дипломатической миссии, открываемый при институте многосторонней дипломатии, которыми могут выступать как международные организации, так и интеграционные объединения. Постпредства функционируют при международных организациях, например, при различных офисах ООН в Нью-Йорке, Женеве, Вене и Найроби, и интеграционных группировках, например, при СНГ в Минске или АСЕАН в Джакарте. В соответствии с Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. сотрудники постоянных представительств пользуются привилегиями и иммунитетами, аналогичными дипломатическим.

Во главе постоянного представительства находится постоянный представитель России при международной организации. Его функции и позиция совпадают с посольскими, однако, в отличие от посла, он не представляет свою страну в двусторонних отношениях с государством пребывания – только в рамках деятельности в соответствующей международной организации. Иногда посол в стране также по совместительству является постоянным представителем при международной организации с штаб-квартирой, находящейся на территории данного государства. В этом случае один из советников-посланников курирует не отдельный аспект двусторонних отношений, а деятельность России в соответствующей международной организации и является заместителем постоянного представителя, а дипломаты одной из групп занимаются комплексом мер по представлению России в этом институте многосторонней дипломатии. Так, посол России в Нидерландах по совместительству является постоянным представителем при Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО), посол России в Таиланде – при Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), органе ООН с штаб-квартирой в Бангкоке, подотчетном Экономическому и Социальному Совету ООН (ЭКОСОС), а посол России в Кении – при международных организациях в Найроби, программе Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-Хабитат) и программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП).

Работающие в постоянном представительстве дипломаты защищают национальные интересы России и осуществляют реализацию внешнеполитического курса Москвы в данной организации. Они выполняют поручения президента, правительства, МИД России, анализируют деятельность организации, содействуют осуществлению ее целей и принципов, участвуют в разработке проектов международных договоров и конвенций, в подготовке и работе российской делегации на сессиях организации и ее органов. Постоянное представительство поддерживает контакт с секретариатом организации, постпредствами других стран-членов и наблюдателями, международными неправительственными организациями, аккредитованными при организации.

Как и в случае крупных посольств, в постоянных представительствах с интенсивной нагрузкой у постоянного представителя может быть несколько заместителей, каждый из которых курирует определенное направление деятельности постпредства. Так, в постоянном представительстве России при ООН и других международных организациях в Женеве среди четырех заместителей постоянного представителя один занимается вопросами разоружения, второй – социально-экономическими вопросами, третий – политическими вопросами, правовыми вопросами и правами человека.

Работа постпредств ведется в аналогах групп посольств, которые называются референтурами, или секциями; их возглавляют дипломаты в должности советника или старшего советника. В различных постоянных представительствах могут действовать политическая референтура, экономическая референтура, кадровая, правовая, референтуры по отдельным вопросам, например, по разоружению или по правам человека и социальным вопросам. Функционирует пресс-служба, возглавляемая пресс-секретарем.

Консульское учреждение Российской Федерации – это государственный орган внешних сношений Российской Федерации, осуществляющий в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Консульский округ традиционно включает в себя один или несколько субъектов страны пребывания, а само консульское учреждение располагается в городе, отличном от того, где размещаются органы исполнительной власти страны пребывания (то есть где располагается посольство). Консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами Российской Федерации, в составе которых для этих целей могут создаваться консульские отделы.

Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства. Последние два типа в современной практике не используются, а абсолютное большинство консульских учреждений является генеральными консульствами. Они открываются в тех регионах, где имеется широкое присутствие российских соотечественников, туристов, или которые представляют интерес для развития экономического сотрудничества как с Российской Федерацией в целом, так и с ее отдельными субъектами; открытие консульского учреждения может быть обусловлено и другими политико-дипломатическими факторами. Консульские функции могут осуществляться «производными» консульскими институтами – консульскими пунктами и канцеляриями посольств или генеральных консульств.

К вопросам прямой компетенции консульских учреждений относится защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц, содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними, проведение информационно-аналитической работы по вопросам, связанным с консульским округом. ГЕНЕРАЛЬНЫЕ КОНСУЛЬСТВА распространяют в консульском округе официальную информацию о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни, оказывают помощь и содействие гражданам Российской Федерации и российским юридическим лицам, в том числе через выдачу основных документов, удостоверяющих личность, услуги нотариата, регистрации актов гражданского состояния, представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан Российской Федерации в судебных и иных учреждениях государства пребывания. Ведется работа с морскими и речными судами под российским флагом и российскими воздушными суднами, а также их экипажами, оказывается содействие установлению и развитию связей с соотечественниками, проживающими в пределах консульского округа. Уделяется внимание мемориальной работе. Кроме осуществления непосредственных консульских функций и консульского обслуживания как граждан Российской Федерации, так и населения страны пребывания, консульские служащие взаимодействуют с органами региональной власти и проводят соответствующую разъяснительную работу среди населения консульского округа.

Несмотря на то, что служащие консульских учреждений являются дипломатами, их привилегии и иммунитеты несколько могут отличаться от дипломатических. Так, Конвенция о консульских сношениях 1963 г. содержит так называемую «пожарную оговорку»: «согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты». Появляется возможность проникновения на территорию консульского учреждения без согласия его главы, что в случае посольства невозможно ни при каких условиях. Различаются и личные иммунитеты дипломатических и консульских служащих: личная неприкосновенность консульских должностных лиц и других консульских работников имеет ограниченный характер, и консульские агенты пользуются своими иммунитетами только при исполнении своих непосредственных обязанностей. Согласно ст. 41 Венской конвенции 1963 г., они не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как по постановлению судебных властей в случае совершения тяжких преступлений. Согласно п. 3 ст. 41, если против консульского должностного лица возбуждено уголовное дело, это лицо «должно явиться в компетентные органы», причем п. 1 ст. 44 гласит, что, исключая вопросы, связанные с его служебной деятельностью, консул, в отличие от дипломата, служащего в посольстве, «не может отказываться давать показания». В то же самое время формально, если он откажется это делать, то «к нему не могут применяться никакие меры принуждения или наказания». Таким образом, главным отличием иммунитетов и привилегий консульских представительств и служащих от дипломатических являются ограниченный, «функциональный» характер их применения, «пожарная оговорка» и характер ответственности дипломатического и консульского агента по уголовным, гражданским и административным делам, возбужденным в стране пребывания. В остальном иммунитеты и привилегии консульских представительств и их сотрудников в целом схожи с дипломатическими, так как служат одной и той же цели: обеспечению эффективного осуществления функций представительства.

Генеральное консульство возглавляется генеральным консулом, вторым лицом является консул-советник. Работа консульского представительства ведется в отделах, возглавляемых консулами или вице-консулами: в различных консульских учреждениях могут действовать отделы оформления виз, по вопросам гражданства, оформления паспортов, отделы ЗАГС, нотариата и легализации документов и оформления пенсионных документов. Так же, как и в посольстве, в рамках отделов трудятся дипломаты, занимающие должности секретарей-референтов, атташе, третьих, вторых и первых секретарей.

К консульским сотрудникам не относятся так называемые почетные консулы.

Проблема, которая возникла практически сразу после распада Советского Союза, заключалась в слабой координации внешнеполитической деятельности российских субъектов со стороны федерального центра. Регламентировать порядок взаимоотношений и зафиксировать разделение полномочий между федеральными органами власти и субъектами позволили несколько документов: Федеративный договор от 1992 г. и Конституция Российской Федерации от 1993 г., а также более узкоспециализированные федеральные законы: «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.), «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (2003 г.).

Две республики – Татарстан и Чечено-Ингушетия – не подписали Федеративный договор от 1992 г., что позволило им сохранить определенную свободу рук в сфере внешней политики. Субъекты Российской Федерации, подписавшие данный договор, могли самостоятельно развивать международные и внешнеэкономические связи, но в пределах российской Конституции. Координация их деятельности осуществлялась из центра.

Федеративный договор – это три документа, которые заложили ключевые принципы федерализма в Российской Федерации: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Становление нормативно-правовой и институциональной базы в данной сфере приходится на конец 1990-х гг. Правовая основа деятельности субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений – ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. В нем зафиксировано право субъектов России развивать международные связи с иностранными партнерами, а также создавать за рубежом собственные представительства. Субъекты Российской Федерации обязаны согласовывать проекты соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с МИД России, а при необходимости и с другими федеральными органами исполнительной власти.

В 1993 г. в Центральном аппарате МИД был создан функциональный департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями (сейчас он называется Департаментом по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными объединениями). Изначально на него были возложены функции по оказанию содействия субъектам России в установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами и их регионами.

В августе 2023 г. был принят Указ Президента № 642 «Об усилении координации субъектов Российской Федерации». В этом документе акцент делается на внешнеэкономических связях российских регионов, а главный орган, отвечающий за обеспечение принципа единства государственной власти, на этом направлении определяется Министерством экономического развития Российской Федерации.

Представительство МИД – это территориальный орган МИД России. Представительства выполняют функции содействия развитию внешнеэкономических и международных связей регионов и обслуживания генеральных консульств иностранных государств, в консульский округ которых входит данный субъект федерации.

Деятельность территориальных представительств МИД России особенно важна в связи с проведением на территории региональных центров международных форумов и мероприятий, играющих значимую роль в проведении внешнеполитического курса страны. Такие ежегодные форумы, как Петербургский международный экономический форум (ПМЭФ) или Восточный экономический форум, приковывают к региональным центрам внимание международной общественности и требуют соответствующего организационно-информационного сопровождения, в том числе и на уровне внешнеполитического ведомства.

На сегодняшний день на территории России действует 39 представительств МИД России. Представительства руководствуются приказами и указаниями МИД, а их деятельность непосредственно курируют Департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественными объединениями (ДСПО) и Консульский департамент МИД.

Представительства МИД России в субъектах Российской Федерации осуществляют широкий круг задач. Они обеспечивают взаимодействие министерства с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оказывают содействие полномочному представителю президента Российской Федерации в федеральном округе и его аппарату по международным вопросам, участвуют в обеспечении контроля за соблюдением норм международного права и международных обязательств Российской Федерации при осуществлении субъектами Российской Федерации своих полномочий в области международных связей.

КСТАТИ Особую роль представительства играют в так называемой парадипломатии, или дипломатии регионов. Они оказывают содействие субъектам Российской Федерации в подготовке и осуществлении мероприятий международного характера, информируют на регулярной основе региональные органы государственной власти по основным вопросам внешней политики России, содействуют органам местного самоуправления, общественным объединениям и иным неправительственным организациям при осуществлении ими международных связей.

Представительства осуществляют и некоторые консульские функции: они участвуют в решении вопросов, связанных с внешней трудовой миграцией граждан Российской Федерации и использованием иностранной рабочей силы в Российской Федерации, оказывают визовое обеспечение въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, взаимодействуют с иностранными дипломатическими представительствами в Российской Федерации, а также расположенными на территории деятельности Представительства консульскими учреждениями и представительствами международных организаций.

Представительство возглавляет представитель МИД России, назначаемый на должность приказом по министерству на основании решения коллегии МИД по согласованию с полномочным представителем президента в данном федеральном округе. Его полномочия определяются Положением и специальной доверенностью от МИДа.

На штатных сотрудников представительства распространяется установленный в МИД порядок присвоения дипломатических рангов и квалификационных разрядов. Финансирование представительства осуществляется за счет средств федерального бюджета по смете, утвержденной министерством.

В 1994 г. при МИД был образован Консультативный совет субъектов РФ по международным и внешнеэкономическим связям, который действовал до 2010 г. Особую роль при взаимодействии МИД России с субъектами федерации играет созданный в 2003 г. СОВЕТ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ МИД РОССИИ. Совет оказывает содействие разработке внешнеполитической и внешнеэкономической стратегий регионов, на его площадке обсуждаются проблемы и вырабатываются рекомендации для укрепления трансграничных региональных связей, использования каналов межрегионального сотрудничества для работы с соотечественниками, привлекается внимание общественности к проблемам внешней политики Российской Федерации путем проведения круглых столов, семинаров и экспертных конференций.

В Совет глав субъектов входят на правах председателя министр иностранных дел и его члены: руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, статс-секретарь – заместитель министра иностранных дел, представитель Администрации Президента, заместители профильных министров экономического блока правительства, а также представители ряда министерств и ведомств. Члены Совета – главы субъектов Российской Федерации – ежегодно ротируются при сохранении установленного представительства от каждого федерального округа. Обязанности секретаря Совета выполняет посол по особым поручениям, который также входит в его состав на правах члена.

Частота проведений заседаний Совета не регламентирована, однако обычно они собираются не реже двух раз в год и могут иметь открытый или закрытый характер. На заседания могут приглашаться руководители субъектов, не входящие в Совет, представители министерств и ведомств, российских загранучреждений.

Совет – совещательный орган, его решения носят рекомендательный характер. Председатель Совета направляет президенту и правительству доклады о принятых им решениях, чтобы в дальнейшем продвигать их в ходе осуществления внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности государства. Ведется активный обмен информацией и создание единых информационных баз.

Полномочия Совета глав субъектов Российской Федерации

Активное развитие парадипломатии требует пристального внимания министерства с задействованием различных механизмов Центрального аппарата (в том числе такие совещательные органы, как Совет глав субъектов Российской Федерации при МИД России), а также активизации регионального присутствия МИД через его представительства на территории субъектов. Гармоничное развитие регионального сотрудничества является важным элементом стабильного и преемственного внешнеполитического курса страны.

В соответствии с Концепцией внешней политики России от 2023 г. субъекты Российской Федерации играют особую роль в укреплении межрегионального и приграничного сотрудничества, развитии международных и внешнеэкономических связей с внешними партнерами. Преимуществом развития отечественной дипломатии на субнациональном уровне является возможность учитывать специфические экономические интересы, этнические, культурные, исторические и религиозные особенности российских территорий, а также их географическое положение.

Министерству иностранных дел подведомственен целый ряд учреждений, содействующих осуществлению внешнеполитического курса страны и решению кадровых вопросов деятельности МИД России.

Ключевую роль в деле культурной и образовательной дипломатии, продвижении и изучении русского языка за рубежом играет ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ДЕЛАМ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ, СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ, И МЕЖДУНАРОДНОМУ ГУМАНИТАРНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ (или Россотрудничество). Россотрудничество – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения и развития международных отношений Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, другими иностранными государствами, а также в сфере международного гуманитарного сотрудничества.

Во главе Россотрудничества находится руководитель, приравненный в ранге к заместителю министра иностранных дел и по должности входящий в состав Коллегии МИД России. Работа Россотрудничества ведется как в его Центральном аппарате, состоящем из отделов, так и в его зарубежных представительствах, которые могут быть представлены «Русскими домами», Российскими центрами науки и культуры (РЦНК), представительствами Россотрудничества или отдельными представителями Россотрудничества в составе дипломатической миссии России. На сегодняшний день свою работу осуществляют 92 зарубежных органа Россотрудничества, представленных в различных регионах мира: странах постсоветского пространства, Евро-Атлантического региона, АТР, Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки.

Агентство активно взаимодействует с международными и региональными организациями, созданными Российской Федерацией совместно со странами Содружества, разрабатывает и реализует совместно с другими ведомствами программы помощи странам Содружества, осуществляет разработку федеральных целевых программ. В своей деятельности Россотрудничество опирается и на тесное взаимодействие с субъектами Российской Федерации. Отношения со многими из них строятся на соглашениях о сотрудничестве и конкретных программах реализации совместных трансрегиональных мероприятий в той или иной области. Особое внимание в работе Россотрудничества уделяется взаимодействию с молодежью, проведению образовательных обменов, организацией обучения иностранных граждан на территории Российской Федерации и продвижению изучения русского языка.

В структуру МИД России входит несколько учреждений высшего и специального образования. МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (МГИМО) является одним из старейших университетских центров страны по подготовке специалистов-международников. Основанный в 1944 г., за почти 80 лет своего существования МГИМО превратился в крупный образовательный конгломерат, сочетающий уникальную страноведческую подготовку и углубленное преподавание иностранных языков, в том числе восточных и редких, с широким гуманитарным образованием. Фундаментальные труды ученых МГИМО хорошо известны и за рубежами нашей страны, переводятся на многие иностранные языки. Сотрудники традиционно становятся лауреатами почетных званий и наград иностранных государств за вклад в развитие научных и культурных связей между народами, за работы в области истории, экономики, права, культуры, литературы, языков зарубежных стран.

МГИМО давно стал кузницей кадров для дипломатической службы России. Традиционно около 80 % всех выпускников, поступающих на работу в МИД, заканчивали МГИМО; примерно столько же послов и постоянных представителей России при международных организациях являются выпускниками этого университета. Большинство из них заканчивают факультет международных отношений: этому способствует широкий спектр преподаваемых языков, упор на общеполитический перевод, дипломатическую переписку, и практическая направленность обучения, готовящего студентов к дипломатической службе и осуществляемого на таких специальных кафедрах, как кафедра дипломатии.

Еще одним учреждением высшего образования, входящим в структуру МИД России, является ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ МИД РОССИИ, или Дипакадемия. Изначально она создавалась в 1930-е гг. как Институт по подготовке дипломатических и консульских работников, преобразованный затем в Высшую дипломатическую школу для переподготовки и повышения квалификации дипломатических работников. За годы своего существования академия выпустила свыше семи тысяч профессиональных дипломатов, из которых более пятисот человек получили высший дипломатический ранг чрезвычайного и полномочного посла. Сегодня Дипакадемия продолжает содействовать повышению квалификации руководящих сотрудников МИД России и зарубежных государств; в дополнение к этому сейчас академия выпускает бакалавров и магистров, многие из которых в дальнейшем связывают жизнь с дипломатической службой.

Обучение секретарей и сотрудников канцелярий, без которых невозможна работа Центрального аппарата и загранучреждений МИД России, ведется в Колледже Министерства иностранных дел, образованном на базе Курсов стенографии и машинописи МИД СССР, открытых в октябре 1932 г. На курсах готовили секретарей-машинисток, изучавших иностранные языки и стенографию; сегодня колледж готовит специалистов по документационному обеспечению управления и архивоведению. За годы своего существования была выпущена не одна тысяча высококвалифицированных специалистов, которые работают в министерстве иностранных дел и его загранучреждениях, международных организациях, крупнейших государственных структурах.

Украинское государство развивалось не обособленно, а как часть единого славянского Древнерусского государства. В период татаро-монгольского ига большая часть южных и западных территорий русских княжеств находились под властью Великого Княжества Литовского, а позже – Речи Посполитой. Поворотным событием стала Переяславская рада 1654 г., когда было принято решение поддержать единоверцев, приняв их под покровительство. Затем последовал длительный период национально-освободительного движения, завершившийся Андрусовским перемирием 1667 г. Окончательно Левобережная Украина и «Малая Русь» (Малороссия) вошли в состав Русского государства по итогам «Вечного мира» с Речью Посполитой от 1686 г. После разделов Речи Посполитой во второй половине XVIII в. в состав Российской империи вошли территории Правобережной Украины, а по итогам русско-турецких войн – Новороссия и Крым.

Украинская государственность в пределах территорий будущей Украины оформилась в советский период: в 1917 г. была создана Украинская народная республика в составе России, которая в 1918 г. провозгласила независимость. Границы и статус государства менялись в условиях гражданской войны и иностранной интервенции. В 1922 г. был образован Советский Союз, объединяющий равноправные республики, одной из которых стала УССР. Накануне Великой Отечественной войны УССР были возвращены земли, ранее захваченные Польшей, в 1940 г. – часть Бессарабии и Северная Буковина, в 1945 г. – Закарпатская Украина, в 1948 г. – остров Змеиный, а в 1954 г. УССР была передана Крымская область РСФСР.

После распада Советского Союза одной из основных проблем в отношениях с Украиной стала проблема ядерного оружия. Запасы ядерного оружия Советского Союза были рассредоточены в четырех республиках – Белоруссии, Казахстане, России и Украине. В 1994 г. по инициативе США был подписан Лиссабонский протокол к СНВ-1, согласно которому Украина, Белоруссия и Казахстан присоединялись к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве неядерных государств, передавали ядерное оружие, которое хранилось на их территории, России, а сами присоединялись к Договору о нераспространении ядерного оружия.

КСТАТИ В ноябре 1991 г. по инициативе сенаторов США Сэма Нанна и Ричарда Лугара была выдвинута «Программа совместного уменьшения угрозы», предполагавшая оказание финансовой помощи странам бывшего Советского Союза в ликвидации оружия массового уничтожения (ядерного, химического и биологического). В июне 1992 г. между США и Российской Федерацией был подписан комплекс соглашений (Соглашения Нанна-Лугара), которые регламентировали порядок относительно безопасных и надежных перевозок, хранения, уничтожения оружия и предотвращения его распространения.

Наибольшие трудности возникли с присоединением к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) украинской стороны, которая не стремилась передавать ядерное оружие Российской Федерации. Компромиссная формула была найдена в 1994 г., когда между Украиной, Россией, Великобританией и США был подписан Будапештский меморандум. В обмен на присоединение Украины к ДНЯО как «государства, не обладающего ядерным оружием», ратификацию Договора СНВ-1 и Лиссабонского протокола ей предоставлялись гарантии, что против нее не будет применяться «ядерный шантаж» (т. е. угроза применения ядерного оружия). В дополнение к этому, Украина получала финансовую помощь в рамках программы Нанна-Лугара.

В период президентства Л. Д. Кучмы начали зарождаться идеи о противопоставлении Украины и России, отрицании всего русского. В 1997 г. был создан консультативный форум ГУАМ со штаб-квартирой в Киеве в составе Азербайджана, Грузии, Молдавии и Украины – стран, которые стремились дистанцироваться от Москвы и усилить связи с западными институтами (с 1999 по 2005 гг. в объединение также входил Узбекистан).

Несмотря на это, данный период был наиболее благоприятным и прагматичным в российско-украинских отношениях. В частности, были подписаны Соглашения об избежании двойного налогообложения доходов и имущества и предотвращении уклонений от уплаты налогов (1995), Договоры о дружбе, сотрудничестве и партнерстве (1997), о статусе и условиях пребывания Черноморского флота на территории Украины (1997, в ответ со стороны России не педалировалась тема Крыма и Севастополя), о государственной границе (2003), о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива (2003).

В начале 2000-х гг. активизировались попытки интеграции, ядро которой должны были составить Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина. В 2003 г. эти государства подписали соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП). Однако проект с участием Украины так и не был реализован. В 2004 г. в стране развернулась «оранжевая революция». После второго тура выборов победу одержал В. Ф. Янукович, считавшийся сторонником президента России В. В. Путина. Оппозиция выдвинула требование пересчета голосов. По итогам третьего тура («переголосование второго тура»), который носил антиконституционный характер, победу одержал В. А. Ющенко. Примечательно, что центральным элементом медийной политики в ходе избирательной кампании В. А. Ющенко стал инцидент 5 сентября 2004 г. (т. е. до первого тура выборов), когда якобы он был отравлен неизвестным ядом (доказательства состава преступления так и не были найдены). Изображая из себя жертву, кандидат смог привлечь на свою сторону избирателей.

С этого момента начинается усиливаться антироссийский курс Украины. После провала реализации Соглашения о ЕЭП укрепляется взаимодействие в рамках ГУАМ. На саммите ГУАМ в 2006 г. принимается Устав объединения, протокол о создании зоны свободной торговли, декларация о формировании Организации за демократию и экономическое развитие.

В политическом плане произошло разделение Украины на Восток и Запад, что породило искусственную дилемму интеграции. В это время впервые был поднят вопрос о вступлении Украины в НАТО – краеугольном аспекте во взаимоотношениях в треугольнике «Россия – Украина – Европа». Интеграция в формате таможенного союза с участием России и присоединение к западным институтам (ЕС, НАТО) стали рассматриваться как два взаимоисключающих фактора. Предполагалось, что сохранение связей с Европой невозможно при одновременном развитии взаимодействия с Россией.

В это время обостряется другая проблема российско-украинских отношений – энергетическая. Украина с 1990-х гг. стремилась снизить зависимость в поставках энергоносителей от России, а для Российской Федерации важной задачей было обеспечение безопасного транзита. В 2006 г. противоречия в энергетической сфере переросли в газовый кризис. В 2008–2009 гг. разразился очередной газовой конфликт между Россией и Украиной. В этих условиях российское государство усилило действия по разработке альтернативных транзитных маршрутов в Европы. В частности, в 2010 г. было запущено строительство «Северного потока-1».

Некоторое потепление в двусторонних отношениях России и Украины произошло после прихода к власти В. Ф. Януковича в 2010 г. Одной из первых договоренностей стало соглашение, по которому продолжительность пребывания Черноморского флота в Автономной Республике Крым была продлена на 25 лет, начиная с 2017 г. с правом продления еще на пять лет, если стороны не объявят о выходе из договора (изначально действовал до 2017 г.), а Украина взамен получала возможность закупать российский газ по сниженной цене. В отличие от предыдущего главы государства, В. Ф. Янукович не рассматривал сотрудничество с Европой и Россией в качестве несовместимых. Украина одной из первых ратифицировала Договор о зоне свободной торговли СНГ.

В ноябре 2013 г. Украина отказалась подписывать Соглашение об ассоциации с Европейским союзом, что спровоцировало кризис в стране. В феврале 2014 г. начались массовые акции протеста в Киеве. 21 февраля 2014 г. при посредничестве Германии, Франции и Польши было подписано Соглашение об урегулировании политического кризиса, предполагавшее проведение досрочных выборов с участием объединенной оппозиции (А. П. Яценюк, О. Я. Тягнибок, В. В. Кличко). После начала вооруженного сопротивления оппозиции В. Ф. Янукович бежал в Ростовскую область, а новое правительство (с 23 февраля к власти пришли сторонники Евромайдана) взяло курс на возобновление процесса подготовки к подписанию соглашения (подписано в 2014 г., вступило в силу в 2017 г.).

Одним из первых шагов новой власти стала отмена Верховной Радой закона «Об основах государственной языковой политики» (гарантировал равные права русского языка наравне с государственным украинским языком, его статус как регионального языка в регионах, где он родной как минимум для 10 % населения). Русскоязычное население Крыма и Востока Украины столкнулось с угрозой безопасного существования (т. н. «поезда дружбы»).

16 марта 2014 г. в Крыму и Севастополе прошли референдумы о будущем статусе и государственной принадлежности. По итогам голосования, за вхождение в состав Российской Федерации проголосовало 96,77 % избирателей (95,6 % в Севастополе), а за восстановление Конституции 1992 г. – 2,66 % (3,37 % в Севастополе), при этом явка составила 83,1 % (89,5 % в Севастополе). На основании волеизъявления жителей Крымского полуострова и г. Севастополь 18 марта эти территории вошли в состав Российской Федерации в качестве новых субъектов.

После прихода к власти в июне 2014 г. П. А. Порошенко на Востоке Украины в самопровозглашенных республиках ДНР и ЛНР была начата антитеррористическая операция. С целью урегулирования конфликта на Украине Россия подключилась к работе в Нормандском формате (Россия, Украина, Германия, Франция), первая встреча в рамках которого прошла 6 июня 2014 г. Ключевым достижением данного механизма стало согласование Минских соглашений и комплекса мер по их выполнению.

«1. Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение начиная с 00 ч. 00 мин. (киевское время) 15 февраля 2015 года.

2. Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО «Торнадо-С», «Ураган», «Смерч» и тактических ракетных систем «Точка» («Точка У»):

– для украинских войск: от фактической линии соприкосновения;

– для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины: от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г.

Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней.

Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке Трехсторонней Контактной группы.

3. Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр.

4. В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины “О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей”, а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона.

Незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной Рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины “О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей” на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 г.

5. Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.

6. Обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа “всех на всех”. Этот процесс должен быть завершен самое позднее на пятый день после отвода.

7. Обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма.

8. Определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины).

В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и, возможно, будет создан международный механизм для облегчения таких переводов.

9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта 11 – в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы.

10. Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп.

11. Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании[1], до конца 2015 года. (См. примечание.)

12. На основании Закона Украины “О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей” вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. Выборы будут проведены с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ.

13. Интенсифицировать деятельность Трехсторонней Контактной группы, в том числе путем создания рабочих групп по выполнению соответствующих аспектов Минских соглашений. Они будут отражать состав Трехсторонней Контактной группы.

Примечание:

Такие меры в соответствии с Законом “Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей” включают следующее:

– освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– право на языковое самоопределение;

– участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

– государство оказывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

– содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации;

– создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

– полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены».

Комплекс мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 г.

Важно отметить несколько краеугольных аспектов российской позиции по Минским соглашениям. Во-первых, было необходимо, чтобы Минские соглашения имплементировались в той последовательности, в которой положения прописаны в договоре (т. е. восстановление Украиной полного контроля над государственной границей в зоне конфликта должно завершать комплекс мер по нормализации ситуации на юго-востоке Украины, предусматривающей предоставление особого статуса Донецкой и Луганской областям, помиловании лиц-участников событий на юго-востоке Украины в 2014 г., проведение конституционной реформы и местных выборов на вышеуказанных территориях).

Во-вторых, требовалось полное прекращение боевых действий, отвод тяжелых вооружений и создание зоны безопасности, а также мониторинг режима прекращения огня со стороны ОБСЕ.

В-третьих, Россия выступала в качестве гаранта выполнения соглашения, но не стороны конфликта. Подписанты соглашений – представители Украины, ДНР и ЛНР. Это подчеркивало стремление Российской Федерации содействовать решению проблемы исключительно как внутриукраинского конфликта.

На практике реализация Минских соглашений была сорвана. Киев саботировал политические статьи договоренностей, отказывался от ведения прямого диалога с ДНР и ЛНР. Помимо этого, со стороны киевской власти предпринимались недружественные акции в отношении Донецкой и Луганской областей (полная блокада отдельных районов, постоянное нарушение режима прекращения огня), а также русскоязычного населения (принятие законов о реинтеграции Донбасса, «Об образовании», который содержит дискриминационные положения относительно языков национальных меньшинств, включая русский).

К 2019 г. на фоне изнурительной и тяжелой гражданской войны на юго-востоке Украины П. А. Порошенко утратил свой политический капитал. На пацифистской волне к власти пришел В. А. Зеленский.

КСТАТИ Помимо пацифистских лозунгов, успех избирательной кампании обеспечил сериал «Слуга народа», режиссером которого выступил В. А. Зеленский. В нем акцент сделан на экономическом кризисе внутри Украины. Это создавало надежды, что приоритетом деятельности кандидата после избрания на пост Президента станет решение внутренних проблем.

В декабре 2019 г. В. А. Зеленский принял участие в первом за три года саммите в Нормандском формате. Минские соглашения были признаны в качестве основы переговоров по урегулированию ситуации на Украине, однако конкретных шагов по их реализации предпринято не было, боевые действия на юго-востоке Украины продолжались. ОБСЕ фиксировала нарушения режима прекращения огня, но не могла воздействовать на обстановку. Более того, Киев продолжил практику принятия законов против русскоязычного меньшинства – законы «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного» в 2019 г. (по закону, попытки введения многоязычия приравниваются к попыткам свержения конституционного строя и влекут соответствующее наказание), «О коренных народах Украины» в 2021 г. (русские не вошли в перечень коренных народов, т. е. они не могут пользоваться правовой защитой государства, оказываются лишены культурных, экономических, образовательных и языковых прав). Параллельно развивалась политика реабилитации пособников нацизма периода Великой Отечественной войны.

Конфликт на Украине спровоцировал ухудшение отношений со странами Запада. В конце 2021 г. Россия выдвинула инициативу, которая предполагала заключение двух документов – Договора с США о гарантиях безопасности и Соглашения с НАТО о мерах обеспечения безопасности. Положения включали взятие западными государствами на себя обязательств по нерасширению Североатлантического Альянса на Восток, взаимный отказ от проведения мероприятий (учений), наносящих ущерб другой стороне, неразвертывание ракет средней и меньшей дальности наземного базирования и ядерного оружия вне национальной территории. Нежелание обсуждать эти предложения со стороны США и их сторонников показывает, что сегодня деградация отношений России на Евро-Атлантическом направлении заметна по всем азимутам – в двусторонних отношениях России и США, России и англосаксонских государств, России и европейских стран; в общеевропейских организациях (Совет Европы и ОБСЕ), а также по линии Россия – НАТО и Россия – ЕС.

С 2021 г. началась усиливаться воинственная риторика со стороны Украины. В марте 2021 г. была принята Стратегия военной безопасности Украины, в которой в качестве приоритетов были обозначены «прекращение «временной оккупации» Крыма Россией», а также вступление страны в НАТО.

На этом фоне 21 февраля 2022 г. Россия признала независимость Луганской и Донецкой народных республик, а 24 февраля начала Специальную военную операцию по демилитаризации и денацификации Украины.

«Дальнейшее расширение инфраструктуры Североатлантического альянса, начавшееся военное освоение территорий Украины для нас неприемлемы. Дело, конечно, не в самой организации НАТО – это только инструмент внешней политики США. Проблема в том, что на прилегающих к нам территориях, – замечу, на наших же исторических территориях, – создается враждебная нам “анти-Россия”, которая поставлена под полный внешний контроль, усиленно обживается вооруженными силами натовских стран и накачивается самым современным оружием»[4].

В. В. Путин

Сразу после начала Специальной военной операции Россия предпринимала попытки мирного разрешения конфликта. Были инициированы переговоры. С самых первых раундов, проходивших сначала в очном формате (на украино-белорусской и белорусско-польской границах, соответственно), а затем в дистанционном, стало очевидным, что российские и украинские делегации руководствуются диаметрально противоположными переговорными стратегиями.

Если для представителей Украины, еще накануне первой встречи взявших курс на затягивание процесса само участие в дипломатических контактах было на порядок важнее итоговых результатов, то для наших переговорщиков во главу угла ставилось достижение конкретных договоренностей. Об этом свидетельствуют не только динамика переговорного процесса, но и состав делегаций. Договороспособность и независимость Киева в принятии решений были изначально дискредитированы как сложной логистикой (ведь представители Зеленского добирались до места переговоров через Польшу, где, есть все основания полагать, они получали «дополнительные вводные»), так и убийством неофициального члена делегации Дениса Киреева при задержании сотрудниками СБУ, обвинившими бывшего банкира в госизмене.

В российскую национальную делегацию вошли представители всех министерств и ведомств – Администрация Президента, Федеральное Собрание, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Минская контактная группа, – ответственных как за ход проведения специальной операции, так и за поддержание диалога с Киевом на разных площадках.

Ключевые разногласия были связаны с вопросами о статусе Крыма, Донецкой и Луганской областей, с требованием Украины об отводе войск до подписания соглашения о прекращении огня.

В марте делегации встретились в Турции, накануне прошла встреча министров иностранных дел «на полях» дипломатического форума в Анталье. Тогда была реальная возможность парафировать соглашение. Однако вскоре украинская сторона исчезла с «дипломатических радаров».

С 23 по 27 сентября 2023 г. в ДНР, ЛНР и на подконтрольных России территориях Херсонской и Запорожской областей прошли референдумы по присоединении данных регионов к России. По итогам референдумов за вхождение в состав Российской Федерации высказались 98,42 % избирателей ЛНР, 99,23 % – в ДНР, 93,1 % – в Запорожской и 87,05 % – в Херсонской областях. Такое решение населения послужило основой для подписания договоров «О принятии ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей в состав России», которое состоялось 30 сентября 2022 г. В этот же день В. А. Зеленский подал заявку на членство в НАТО, а 4 октября подписал Указ об отказе от переговоров с В. В. Путиным.

Важно отметить, что помимо России с мирными инициативами выступали отдельные государства и группы стран: Индонезия, Турция, Китай, Группа Африканских стран.

Мирный план Индонезии был озвучен 3 июня 2022 г., в год председательства страны в «Группе двадцати». Инициатива предусматривала прекращение огня с обеих сторон, создание демилитаризованной зоны (в т. ч. отвод войск на 15 км) и размещение в ней международных миротворческих сил, организацию со стороны ООН референдума на «спорных территориях».

Неоднократно посреднические функции предлагала Турция. Таким образом страна не только бы обезопасила свои границы, но и могла бы повысить авторитет на международной арене, а также реализовать собственные экономические интересы в украинском регионе. В январе 2023 г. Глава государства Турции Р. Эрдоган поддержал «формулу мира» В. А. Зеленского, не признавая итоги референдумов в ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областях.

Турецкий президент выступил в роли инициатора Черноморской зерновой инициативы, так называемой зерновой сделки. Соответствующее пакетное соглашение было подписано 22 июля 2022 г. в Стамбуле и включало два документа – «Инициативу по безопасной транспортировке зерна и продовольствия из портов Украины» и ««Меморандум о взаимопонимании между Российской Федерацией и Секретариатом ООН о содействии продвижению российских продуктов питания и удобрений на мировые рынки» (срок действия – три года). Предполагалось формирование безопасного коридора для вывоза по Черному морю сельскохозяйственной продукции из украинских портов при условии снятия западных ограничительных мер на продовольственный экспорт России. Однако условия соглашений выполнены не были. Сохранялись ограничения в отношении российского сельхозэкпорта (прежде всего, санкции против Россельхозбанка). В июле 2023 г. Россия уведомила о выходе из «зерновой сделки» и выразила готовность вернуться к ней при условии соблюдения положений, связанных с обеспечением российских интересов.

24 февраля 2023 г. Китай опубликовал «Позицию по политическому урегулированию украинского кризиса», в которой акцент был сделан на необходимости соблюдения норм международного права.

16 июня 2023 г. Киев посетили делегации африканских государств – Коморских островов, Южно-Африканской Республики, Сенегала, Замбии, Египта, Республики Конго и Уганды. Накануне второго саммита Россия – Африка, который прошел в июле 2023 г., мирный план группы африканских государств представил Президент ЮАР С. Рамафоса от лица африканских государств.

На фоне гибридной войны нового типа, которая разворачивается на Украине против России, произошла переоценка основных тенденций развития современного мира. Помимо начала специальной военной операции, вторая половина 2010-х гг. оказалась весьма насыщенной на самые разные международные (скандал вокруг недоказанного вмешательства России в выборы в США, ситуация в Венесуэле (2019 г.), Белоруссии (2020 г.) и Казахстане (2022 г.), развитие пандемии COVID-19 и др.) и внутриполитические (переизбрание В. В. Путина в 2018 г., принятие поправок в Конституцию в 2020 г. и пр.). «Разворот на Восток» и усиление антироссийского санкционного давления привели к необходимости разработки новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации.

«Главный вопрос заключался в том, по какому пути дальше будут развиваться международные отношения: “через формирование устойчивого консенсуса на основе баланса интересов” или через “агрессивное и взрывоопасное продвижение гегемонии”».

С. В. Лавров[5]

Многополярный мир как система международных отношений, основанная на общепризнанных нормах международного права и принципах равноправия, взаимного уважения, невмешательства во внутренние дела государств, невозможен без инструментов многосторонней дипломатии, призванных дать площадку для дискуссии каждому государству и способствовать выработке общих ответов на глобальные и региональные вызовы и угрозы.

В силу репрезентативности участников международных отношений Организация Объединенных Наций остается уникальной и безальтернативной площадкой для ведения диалога с учетом всего спектра точек зрения. Замена площадок ООН институтами ограниченного состава повлечет за собой демонтаж всей архитектуры современных международных отношений.

Особое место занимает защита не только существующих институтов многосторонней дипломатии, но и норм международного права, которые по-прежнему необходимы для эффективного решения насущных глобальных и региональных проблем. Неприемлема политика продвижения навязываемого коллективным Западом во главе с США «порядка, основанного на правилах», который ставит под угрозу ООН-центричную систему современных отношений. В отличие от норм международного права, «правила» изобретаются и избирательно комбинируются в зависимости от текущих потребностей их авторов, подменяют универсально согласованные международно-правовые инструменты и механизмы узкими форматами, где вырабатываются альтернативные, неконсенсусные методы урегулирования тех или иных международных проблем в обход легитимных многосторонних рамок. «Правила» призваны заменить прерогативу СБ ООН: так, когда Вашингтону не удалось провести через Совет Безопасности политизированные решения, бездоказательно обвиняющие руководство Сирии в применении запрещенных отравляющих веществ, страны коллективного Запада стали продвигать придуманные ими же «правила» на площадке Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО).

Подрыв работы универсальных площадок, функционирование которых основано на принципе суверенного равенства государств, приводит к осложнению реагирования на глобальные вызовы современности, большинство из которых носят транснациональный характер. Дискредитируется дипломатия как инструмент мирного урегулирования споров и конфликтов между государствами, что снижает уровень доверия и предсказуемости в сфере международных отношений. Именно поэтому отечественная дипломатия выступает за сохранение центральной роли ООН в мировой политике.

Укрепление потенциала ООН в целях рациональной адаптации к новым мировым реалиям предполагает процесс реформирования организации, де-факто не прекращающийся с первых дней ее функционирования. Реформа, включающая в себя усовершенствование механизмов работы Генерального секретариата, правозащитного, миротворческого, контртеррористического и других секторов, должна быть нацелена на адаптацию организации к современным реалиям при сохранении ее межправительственной природы и заложенного в Устав ООН принципа «разделения труда» между ее главными органами. Реформа Совета Безопасности призвана повысить репрезентативность недопредставленных на сегодняшний день регионов, например Африканского континента, однако должна проводиться осторожно, при обеспечении максимально широкого консенсуса среди стран-участниц и сохранения права вето постоянных членов, закрепленного в Уставе ООН.

Традиционно государства ближнего зарубежья рассматриваются в качестве ключевого регионального приоритета внешней политики Российской Федерации. Начиная с Концепции внешней политики России от 2000 г., когда впервые в основу стратегического планирования была положена система глобальных и региональных приоритетов страны, именно сотрудничество с государствами постсоветского пространства занимает первое место в этой иерархии. Вместе с тем, этот регион нельзя назвать гомогенным, его разбивают на три субрегиональных компонента: восточноевропейский (Белоруссия, Молдавия, Украина), южнокавказский (Азербайджан, Армения, Грузия и частично признанные государства Абхазия и Южная Осетия), центральноазиатский (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).

Ключевые задачи России, граничащей с каждым из данных субрегионов, можно сгруппировать следующим образом:

1) развитие интеграционных проектов (СНГ, Союзное государство России и Белоруссии, ОДКБ, ЕАЭС);

2) содействие урегулированию конфликтов на постсоветском пространстве (украинский конфликт, Азербайджан и Армения – Нагорный Карабах, Молдавия – Приднестровье, Грузия – Абхазия и Южная Осетия);

3) укрепление двусторонних отношений с государствами региона.

Содружество Независимых Государств

Главная цель учреждения СНГ заключалась в максимальном сохранении экономических, военно-политических и культурно-гуманитарных связей (форма так называемого «цивилизованного развода»). Сегодня Организация позволяет поддерживать контакты между странами, не участвующими в более узких интеграционных проектах и обладающих ограниченными двусторонними связями.

Для России развитие взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств создает возможности гибкой разноскоростной интеграции, с учетом интересов и степени готовности участников к взаимодействию по конкретным направлениям. СНГ представляет формат, объединяющий наибольшее количество участников постсоветского пространства и поэтому рассматривается в качестве инструмента консолидации региона. В реализацию проектов организации так или иначе привлекаются все региональные акторы, включая Туркменистан (на правах ассоциированного члена) и вышедших из СНГ в 2009 г. Грузию и в 2019 г. Украину. Вместе с тем в связи с изменением экономического положения региона и геополитической обстановки на фоне обострения ряда конфликтов требуется адаптация Содружества к новым реалиям.

Среди важнейших форм взаимодействия в рамках СНГ выделяется Зона свободной торговли, благодаря которой развивается торгово-экономическое сотрудничество и производственные цепочки со странами, не входящими в ЕАЭС. С помощью ЗСТ удалось сохранить единство экономического пространства.

Наиболее слабый компонент работы СНГ – сфера безопасности. Еще в 1990-е гг. из-за сопротивления Молдавии, Украины и Узбекистана не удалось сформировать механизм коллективной обороны в Содружестве, основной платформой для военно-политического взаимодействия стала ОДКБ.

Что касается гуманитарного вектора деятельности СНГ, то краеугольным элементом социокультурного сближения на основе традиционных духовно-нравственных ценностей мог бы стать экспорт российского образования, активизация гуманитарных обменов, продвижение русского языка при одновременном развитии языков других государств региона на территории России.

Союзное государство России и Белоруссии

В новой архитектуре международных отношений на постсоветском пространстве становится все более актуальным сотрудничество между Россией и Белоруссией в рамках Союзного государства, созданного на основании Договора 1999 г. На современном этапе взаимодействие на данной площадке выстраивается в соответствии с союзными программами, которые охватывают широкий спектр вопросов – от гуманитарных до военно-политических аспектов. В Союзном государстве функционирует Парламентское собрание России и Белоруссии.

Развивается координация действий по внутриэкономическим делам, в том числе в контексте гармонизации таможенных, налоговых, валютно-финансовых и иных механизмов. Происходит постоянное согласование позиций сторон по региональным и глобальным проблемам накануне заседаний в многосторонних форматах.

Между странами существует единое миграционное пространство, что позволяет гражданам совершать поездки без прохождения пограничного и таможенного контроля по внутренним паспортам. Помимо этого, граждане двух государств обладают единым набором социальных гарантий – выплата пенсий, исключение двойного налогообложения, доступ к бесплатной медицине и образованию и т. д.

Минск и Москва разделяют позицию о необходимости укрепления обороноспособности, что открывает дополнительные возможности для сотрудничества в военно-политической сфере. У стран существует совместная группировка, у которой имеются сухопутная и воздушная составляющие.

«Планомерно расширяя правовую базу взаимодействия, мы открыли широкополосные магистрали для активизации бизнеса, сотрудничества научных кругов, творческих коллективов, партнерства молодежных объединений. Свобода передвижения граждан и капиталов, равные возможности для образования и трудовой деятельности – все это неоспоримое преимущество нашей интеграции в глазах обычных белорусов и россиян».

А. Г. Лукашенко[8]

Несмотря на широкие перспективы сотрудничества между Россией и Белоруссией, существует ряд трудностей. Отношения между двумя государствами носят циклический характер. Камнем преткновения выступает проблема цен российских поставок энергоносителей в Белоруссии и условия поставок белорусской сельскохозяйственной продукции в Россию, а также размеры денежных субсидий Минску.

Евразийский экономический союз

Основным проектом, направленным на углубление экономической интеграции на постсоветском пространстве, остается Евразийский экономический союз, учрежденный в 2015 г. в составе «евразийской пятерки» – России, Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии. На базе данной организации создан таможенный союз, а в перспективе планируется развитие общего рынка.

Российская Федерация уделяет приоритетное внимание:

«…укреплению системы взаимовыгодного всеобъемлющего многостороннего сотрудничества, основанной на сопряжении потенциалов СНГ и ЕАЭС…»;

«формированию в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического пространства в Евразии»;

«задействованию экономического потенциала добрососедства, прежде всего с государствами – членами ЕАЭС и государствами, заинтересованными в развитии экономических отношений с Россией, в целях формирования более широкого интеграционного контура в Евразии».

Концепция внешней политики России от 2023 г.

ЕАЭС развивает связи с внешними партнерами в различных гибких форматах. Статусом наблюдателя обладают три государства – Молдавия, Узбекистан и Куба. Сформированы зоны свободной торговли с Вьетнамом, Сингапуром, Сербией и Ираном. С Китаем заключено Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве. Ведутся переговоры по расширению экономического взаимодействия с Египтом, Индией, Индонезией, Израилем, ОАЭ и другими государствами.

России участие в этом интеграционном проекте дает дополнительный ресурс экономического развития страны и сопредельных государств, а также один из элементов стратегии по формированию Большого Евразийского партнерства. Содействие технологическому развитию и повышение конкурентоспособности региона рассматриваются в качестве приоритетных целей ЕАЭС. Российская Федерация играет роль лидера в евразийской интеграции, что, с одной стороны, позволяет укрепить ее позиции и имидж на международной арене, а с другой – повышает зависимость интеграционных процессов в ЕАЭС от ее внутреннего социально-экономического положения.

Организация Договора о коллективной безопасности

Важнейшее значение в противодействии традиционным и новым вызовам на постсоветском пространстве имеет Организация Договора о коллективной безопасности, созданная в 2002 г. В состав ОДКБ входят шесть государств – Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Армения и Таджикистан, а статусом наблюдателя наделены Сербия и Союзное государство.

Для России ОДКБ – это инструмент поддержания региональной стабильности и безопасности и борьбы с внешними, в том числе трансрегиональными угрозами (терроризмом, экстремизмом, наркотрафиком, организованной преступностью, нелегальной миграцией и киберугрозами). Такой акцент на новых вызовах и угрозах возникает из-за близости Афганистана – их основного источника в регионе.

Кооперация развивается как внутри ОДКБ (проведение операций, сотрудничество в формате Коллективных сил быстрого реагирования), так и с внешними акторами – ООН, СНГ, ШОС и др.

«Участники ОДКБ взаимодействуют в рамках совместных механизмов по линии МИДов и министерств обороны, советов безопасности, парламентов.

Регулярно проводятся консультации, в ходе которых вырабатываются согласованные позиции по политическим и военно-стратегическим вопросам, актуальным проблемам региональной и международной повестки».

В. В. Путин[9]

Продолжается совершенствование коллективных сил быстрого развертывания и оперативного реагирования, коллективных авиационных и миротворческих сил. Регулярно проводятся мероприятия по поддержанию их боевой готовности, улучшению системы управления и повышению выучки военных кадров.

Вместе с тем критика Организации связана с отсутствием реакции на внутриполитические кризисы (вопросы традиционной безопасности). Согласно Договору о коллективной безопасности, приоритетом ОДКБ является отражение внешней агрессии.

Конфликты на постсоветском пространстве

Конфликт вокруг Нагорного Карабаха

Один из очагов напряженности на постсоветском пространстве – Нагорный Карабах. Этот внутригосударственный интернационализированный конфликт носит характер межэтнического противостояния между Азербайджаном и Арменией. Начало вооруженной фазе конфликта было положено на рубеже 1991–1992 гг. и сопровождалось взаимными этническими чистками. В 1994 г. было принято бессрочное соглашение о прекращении огня. Роль посредника в урегулировании конфликта осуществляла Минская группа ОБСЕ (Россия, США и Франция). Основными вопросами стали статус Нагорного Карабаха, освобождение оккупированных районов и возвращение беженцев и перемещенных лиц.

Несмотря на попытки разрешить конфликт в конце 1990-х – начале 2000-х гг., противоречия между сторонами-участницами сохранились. В сентябре 2020 г. произошла реэскалация конфликта. В результате Азербайджану удалось сохранить завоеванные территории, а в Армении разразился политический кризис. По итогам Заявления о прекращении огня в Нагорном Карабахе от 10 ноября 2020 г., который подписали премьер-министр Армении и президенты Азербайджана и России, было разблокировано транспортное сообщение между западными районами Азербайджана и Нахичеванской Автономной Республики через Армению, а в Нагорный Карабах были введены российские миротворческие силы[10].

Вопреки достигнутым договоренностям режим прекращения огня многократно нарушался, что привело к обострению кризиса в 2023 г. Позиция Российской Федерации заключается в признании необходимости содействовать созданию дополнительных условий для устойчивого мира на основе принципа обеспечения территориальной целостности Азербайджана. Сейчас разворачивается борьба за посредничество: если ранее Минская группа выступала единым фронтом, то теперь, на фоне обострения отношений с западными странами, Армения отдает предпочтение США. В частности, наблюдаются стремления Армении к участию в совместных американо-армянских учениях при одновременном сворачивании связей по линии ЕАЭС и ОДКБ (которая, по словам Н. В. Пашиняна, не смогла «защитить» Армению от агрессии Азербайджана).

Ключевой вопрос на первом этапе урегулирования конфликта заключается в делимитации и демаркации границы. При этом помимо непосредственно Нагорного Карабаха возникает проблема Зангезурского коридора.

КСТАТИ Зангезурский коридор – это транспортный коридор через территорию Сюникской области Армении, расположенной недалеко от Ирана. Зангезурский коридор соединяет Азербайджан и Нахичеванскую Автономную Республику (эксклав Азербайджана). Строительство железной дороги в этом районе позволит обеспечить связь Армении с Россией и Ираном, а Азербайджана – с Нахичеванской АР. Параллельно с этим усиление присутствия Азербайджана в Зангезурском коридоре приведет к укреплению позиций Турции.

Одним из камней преткновений в российско-армянских отношениях является проблема российской военной базы в Гюмри, размещенной в соответствии с договором между Арменией и Россией. Действующее руководство Армении настаивает на сворачивании военного присутствия Российской Федерации в стране. Российская сторона исключает возможность вывода базы, отмечая, что она обеспечивает безопасность не только России, в том числе поддержку систем ПВО, но и самой Армении.

Споры вокруг выбора посредников, сохранение присутствия российских миротворцев в Нагорном Карабахе и проблема Зангезурского коридора говорят о том, что конфликт влияет не только на развитие отношений на постсоветском пространстве, но и меняет положение внерегиональных держав.

После эскалации конфликта в 2023 г. порядка 100 тысяч жителей бежали в Армению. Были инициированы переговоры между непризнанными властями Нагорного Карабаха и Азербайджаном. В результате этих событий президент непризнанной Нагорно-Карабахской Республики С. Шахраманян подписал указ, предписывающий «распустить все государственные учреждения и организации, находящиеся в их ведомственном подчинении до 1 января 2024 года», при этом Республика Нагорный Карабах (Арцах) «прекращает свое существование». Население Нагорного Карабаха, в том числе те, кто находятся за пределами республики, должны «ознакомиться с условиями реинтеграции» в Азербайджанскую Республику и принять решения относительно «возможности пребывания (возвращения) в Нагорном Карабахе». В перспективе встает вопрос о выходе на соглашении между Арменией и Азербайджаном о демаркации и делимитации границы.

Российско-грузинские отношения. Проблема Абхазии и Южной Осетии

После «пятидневной войны» августа 2008 г. были разорваны дипломатические отношения между Россией и Грузией (которая также вышла из СНГ). Несмотря на это, контакты поддерживаются через секции интересов при посольствах государств в Швейцарии[11]. В мае 2023 г. возобновилось прямое авиасообщение между Тбилиси и Москвой и был отменен визовый режим с Грузией. Государство остается популярным туристическим направлением среди россиян.

Помимо этого, действовал полуформальный канал связи по практическим аспектам двусторонних отношений (пражский механизм) «Карасин – Абашидзе». Традиционно российскую сторону представлял заместитель Министра иностранных дел, курирующий отношения со странами Постсоветского пространства (2ДСНГ, 3ДСНГ и 4ДСНГ), – он возглавляет делегацию России в Международных женевских дискуссиях. В центре внимания были вопросы торгово-экономического и транспортного сотрудничества, гуманитарной проблематики. С 2022 г. это направление российско-грузинских переговоров заморожено.

В то же время, сегодня в Грузии разворачивается активная внутриполитическая борьба, в обществе формируется мощный антироссийский консенсус. Примером могут послужить скандал на телеканале «Рустави 2» (нецензурная брань в эфире ведущего телеканала Г. Габунии в адрес российского руководства) или инцидент в Межпарламентской Ассамблее Православия (трибуна была заблокирована, российских делегатов выдворили из зала, а заседание было досрочно прекращено после того, как председатель Ассамблеи – депутат Государственной Думы России С. Гаврилов – занял кресло спикера).

После начала специальной военной операции на Украине в 2022 г. Грузия стала одним из центров релокации российских граждан. Это повлияло и на внутриполитический расклад сил – большинство национальных политических сил выступают за ужесточение мер в отношении Российской Федерации, которая рассматривается в качестве агрессора в конфликте августа 2008 г. и страной, оккупировавшей территории Абхазии и Южной Осетии.

Что касается самих республик, то их позиция в отношении России различна. В Южной Осетии периодически к власти приходят политические силы, выступающие за проведение референдума о присоединении к России. В Абхазии руководство категорически против объединения с Российской Федерацией, отдавая приоритет укреплению независимости. При этом обе республики заинтересованы в развитии связей с российским государством – ключевым донором их национальных экономик и страной, признавшей их независимость в сентябре 2008 г. В 2014 г. был подписан Договор о союзничестве и стратегическом партнерстве с Абхазией, а в 2015 г. – Договор о союзничестве и интеграции с Южной Осетией. Более того, граждане республик стремятся получить российские паспорта, что открывало бы им возможность свободного передвижения. В Грузии такие действия характеризуются как расширяющаяся российская экспансия.

Главным дипломатическим механизмом урегулирования конфликта были Женевские переговоры по Закавказью под сопредседательством ЕС, ОБСЕ и ООН при участии России, США, Грузии, Абхазии и Южной Осетии. Мандат данного формата включал такие вопросы, как пути обеспечения безопасности и стабильности в регионе, проблему беженцев и перемещенных лиц и другие аспекты, внесенные с взаимного согласия сторон.

Приднестровье и российско-молдавские отношения

Конфликт в восточноевропейском регионе постсоветского пространства связан с проблемой Приднестровья. Это единственный конфликт в регионе, который не носит ярко выраженного этнического характера и не препятствует сохранению двусторонних контактов между Кишиневом и Тирасполем. Россия не имеет непосредственных границ с Приднестровской Молдавской Республикой, она выступает в урегулировании конфликта в роли посредника в группе формата «5+2» (Россия, США, Украина, ЕС, ОБСЕ, а также Молдавия и Приднестровье). Российский подход основан на необходимости обеспечения территориальной целостности и нейтрального статуса Молдавии при наделении особым статусом Приднестровья.

Начиная с 1992 г. Приднестровский конфликт отличала относительно низкая интенсивность, позволяя ему оставаться «замороженным». Наблюдалось скрытое противостояние России и ПМР, с одной стороны, и Молдавии, Украины, ЕС и США – с другой. Динамика Специальной военной операции влечет риск обострения кризиса вокруг Приднестровья.

Предпосылки к обострению ситуации в ПМР и негативные тенденции в российско-молдавских отношениях наметились после прихода к власти в Республике Молдова прозападно настроенной Майи Санду, взявшей курс на румынизацию страны. Один из принятых в период ее президентства законов был направлен на признание румынского в качестве государственного языка Молдавии (вместо молдавского). Власти ПМР, в свою очередь, выступают против слияния Молдавии и Румынии.

После занятия поста президента Майя Санду стремится пересмотреть любые договоренности с Россией и свести к минимуму российское присутствие, выражая солидарность с политической линией Европейского Союза и НАТО. Одним из наиболее сложных вопросов стало согласование поставок энергоносителей со стороны Газпрома.

В отношении России камнем преткновения стало размещение российских миротворцев в Тирасполе и Колбасне. Несмотря на то, что контингент России размещен в этих районах на основании Соглашения о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Молдавии от 1992 г., Молдавия периодически выступает с заявлениями о неправомерности российского военного присутствия.

«С целью реализации вышеуказанных мероприятий в подчинение Контрольной комиссии придаются созданные на добровольной основе воинские контингенты, представляющие стороны, участвующие в выполнении данного Соглашения. Размещение этих контингентов и их использование для обеспечения режима прекращения огня и безопасности в зоне конфликта осуществляется в соответствии с решениями Контрольной комиссии на основе консенсуса».

Соглашение о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Молдавии от 1992 г.

Отношения России с «пятеркой государств» Центральной Азии

При рассмотрении Центрально-Азиатского региона следует отметить неоднородность входящих в него стран, а также высокую степень внутреннего противоборства вследствие территориальных споров, тесно связанных с проблемой доступа к водным ресурсам – основе развития сельского хозяйства.

Характер отношений России с государствами Центральной Азии зависит от экономического потенциала страны, динамики внутрирегиональных конфликтов, влияния внешних акторов (в первую очередь Китая). В частности, отношения между Россией и Китаем в Центральной Азии характеризуется как взаимоотношения «нового поколения» между великими державами: Китай сохраняет преимущество в экономической сфере, а Россия – в военно-политической области.

ВВП (по ППС) на душу населения в «пятерке государств» Центральной Азии (по данным МВФ на 2022 г.)

Как показал саммит России и государств Центральной Азии, прошедший в 2022 г., приоритетные сферы сотрудничества охватывают политическую, торгово-экономическую и гуманитарную области, сферы транспорта, энергетики, экологии, здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия, миграции, информационных технологий и массовой коммуникации, а также вопросы региональной безопасности в связи с ситуацией в Афганистане. В современных реалиях антироссийского санкционного давления страны Центральной Азии стремятся извлечь выгоду путем перетягивания логистических цепочек и выступая в качестве хабов реэкспорта различной продукции на российские рынки.

«Продолжим регулярную практику наших встреч для обсуждения общих актуальных вопросов и ключевых тем международной повестки дня, а также выработки согласованных подходов к ним.

Подчеркиваем общую приверженность шестистороннему сотрудничеству в сферах торговли и экономики, транспорта, здравоохранения, а также в других отраслях, представляющих взаимный интерес».

Совместное заявление глав государств Республики Казахстан, Киргизской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана и Республики Узбекистан по итогам встречи Центральная Азия – Россия от 14 октября 2022 г.

Ключевым российским партнером в данном субрегионе является Казахстан, обладающий продолжительной границей с Россией. Кроме того, Казахстан стоял у истоков евразийской интеграции, проект которой был озвучен Н. Назарбаевым в МГУ им. М. В. Ломоносова еще в 1994 г.

Россия остается важнейшим союзником для Казахстана. В январе 2022 г. Российская Федерация сыграла ключевую роль в подавлении волнений с опорой на силы ОДКБ (первый боевой опыт организации) на казахской территории. Благодаря помощи России удалось укрепить положение действующего Президента Казахстана Касыма-Жомарта Кемелевича Токаева, вступившего в должность в 2019 г. Однако после начала Специальной военной операции российско-казахстанские отношения несколько раз ухудшались. Наиболее ярким поводом стало заявление Токаева на Петербургском международном экономическом форуме в 2022 г. о непризнании «квазигосударств» ДНР и ЛНР. Подобное признание, по мнению главы государства, могло бы стать прецедентом для других территорий. Применительно к Казахстану речь шла об опасения за судьбу северного Казахстана с большой долей русскоязычного населения. Казахстан – большой игрок на газовых рынках с активно развивающейся газовой инфраструктурой. Это создает предпосылки для соперничества с Россией за рынки сбыта энергоносителей. Современный Казахстан предпринимает попытки дистанцироваться от России, усиливая взаимодействие с Китаем в экономической и энергетической сферах. В то же время, диверсификация торгово-экономических связей не означает сворачивание контактов с российским государством, в том числе в рамках евразийского интеграционного проекта.

Активным участником экономических (ЕАЭС) и военно-политических (ОДКБ) интеграционных процессов выступает Киргизия, который остается значимым союзником России в Центральной Азии. У этого государства нет такого объема энергетических ресурсов, как у Казахстана, по ВВП (по ППС) на душу населения оно уступает всем странам региона, кроме Таджикистана. В силу этого, выше зависимость Киргизии от России. В доле ВВП Киргизии денежные переводы трудовых мигрантов из России в 2022 г. достигли практически 23 % национального ВВП. Страну характеризует противостояние южных и северных кланов, последние более заинтересованы в сближении с Россией. В дополнение к экономическому взаимодействию Российская Федерация наращивает гуманитарное присутствие в стране путем строительства русских школ.

В качестве военно-политического союзника России в Центральной Азии рассматривается Таджикистан. От других государств региона, входящих в тюркоязычную группу, Таджикистан отличает национально-этнический компонент: принадлежность к юго-западной группе иранских языков. У страны напряженные отношения с Киргизией и Узбекистаном из-за наличия споров по вопросам о границе. Уязвимость безопасности Таджикистана повышается в связи с внешней угрозой со стороны Афганистана. Связи с Россией в военно-политической области поддерживаются с середины 1990-х гг., когда в Таджикистане была размещена 201 российская военная база, внесшая весомый вклад в урегулирование гражданской войны. При этом политика Таджикистана в отношении России амбивалентна ввиду опасений усиления зависимости российской экспансии. Учитывая низкий уровень экономического развития Таджикистана, страна значительно зависит от Российской Федерации – около 30 % ВВП формируется за счет перечислений мигрантов, проживающих в России.

Узбекистан придерживается курса на сбалансированную политику («маятниковую дипломатию»), предполагающую не полный отказ, а ограниченное участие в интеграционных процессах на пространстве Евразии (без полноправного членства). Особое внимание диверсификации связей с внешними партнерами начал уделять Шавкат Мирзиеев. Такая позиция обусловлена непростыми отношениями с соседними государствами и сложной внутриполитической ситуацией (проблема Автономной Республики Каракалпакстан, большая часть населения которой – казахи). Для Узбекистана важно не допустить эскалации конфликта, поскольку это может спровоцировать социальный взрыв на территории всей страны. Существуют опасения и по поводу обострения ситуации в Ферганской долине. Поэтому особое внимание уделяется взаимодействию в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества. Как и в ситуации с Таджикистаном и Киргизией, большую роль в экономическом развитии страны играют доходы трудовых мигрантов, которые находятся в России (примерно 12 % национального ВВП). После начала специальной военной операции на территории республики разместились российские релоканты.

Особый статус в регионе, зафиксированный в международном праве, сохраняет Туркменистан – статус нейтрального государства, который, по сути, стал «внешнеполитическим кредо» государства. Такой подход позволяет сохранить «свободу рук», выстраивая более гибкую политику с внешними игроками. Несмотря на это, в разные периоды Ашхабад становился площадкой для различных дипломатических форумов, например, в 2019 г. туркменская столица провела заседание Совета глав государств СНГ. С Россией Туркменистан развивает сотрудничество в политической, торгово-экономической (Россия – один из главных экономических партнеров Туркменистана) и гуманитарной сферах, а также в области безопасности (включая биологическую и информационную) в рамках курса на углубление «стратегического партнерства».

«Каспийская пятерка»

Каспийское море важно для Российской Федерации, ведь оно занимает стратегическое положение в центре, на перекрестке транспортных и энергетических артерий, и в нем сосредоточено большое количество запасов полезных ископаемых и биоресурсов. Подход России в отношении этого региона основан на принципе исключительной компетенции пяти прикаспийских государств (Азербайджан, Иран, Казахстан, Россия и Туркменистан) в решении вопросов взаимодействия в зоне Каспийского моря. Ключевая цель – обеспечение безопасного, стабильного и устойчивого развития региона и содействие максимальному использованию экономического и транспортного потенциала Каспия.

В 2018 г. на Пятом каспийском саммите в Актау «пятерке» государств удалось согласовать текст Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, которая закрепляет за ними суверенные права в отношении моря и его ресурсов.

«Деятельность Сторон на Каспийском море будет осуществляться на основе принципов:

1) уважения суверенитета, территориальной целостности, независимости, суверенного равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, взаимного уважения, сотрудничества, невмешательства во внутренние дела друг друга;

2) использования Каспийского моря в мирных целях, превращения его в зону мира, добрососедства, дружбы и сотрудничества, решения всех вопросов, связанных с Каспийским морем, мирными средствами;

3) обеспечения безопасности и стабильности в Каспийском регионе;

4) обеспечения стабильного баланса вооружений Сторон на Каспийском море, осуществления военного строительства в пределах разумной достаточности с учетом интересов всех Сторон, ненанесения ущерба безопасности друг друга;

5) соблюдения согласованных мер доверия в сфере военной деятельности в духе предсказуемости и транспарентности в соответствии с общими усилиями по упрочению региональной безопасности и стабильности, в том числе в соответствии с заключенными между всеми Сторонами международными договорами;

6) неприсутствия на Каспийском море вооруженных сил, не принадлежащих Сторонам;

7) непредоставления какой-либо Стороной своей территории другим государствам для совершения агрессии и других военных действий против любой из Сторон;

8) свободы мореплавания за внешними пределами территориальных вод каждой Стороны при соблюдении суверенных и исключительных прав прибрежных государств и установленных ими в этой связи правил в отношении определенных Сторонами видов деятельности;

9) обеспечения безопасности мореплавания;

10) права на свободный доступ из Каспийского моря к другим морям, Мировому океану и обратно на основе общепризнанных принципов и норм международного права и договоренностей соответствующих Сторон с учетом законных интересов Стороны транзита в целях расширения международной торговли и экономического развития;

11) осуществления плавания в Каспийском море, прохода в/из него исключительно судами под флагом каждой из Сторон;

12) применения согласованных норм и правил по воспроизводству и регулированию использования совместных водных биологических ресурсов;

13) ответственности Стороны, допускающей загрязнение, за ущерб, причиненный экологической системе Каспийского моря;

14) охраны природной среды Каспийского моря, сохранения, восстановления и рационального использования его биологических ресурсов;

15) содействия проведению научных исследований в области экологии, сохранения и использования биологических ресурсов Каспийского моря;

16) свободы полетов гражданских воздушных судов в соответствии с правилами Международной организации гражданской авиации;

17) проведения морских научных исследований за пределами территориальных вод каждой Стороны в соответствии с согласованными Сторонами правовыми нормами при соблюдении суверенных и исключительных прав прибрежных государств, а также установленных ими в этой связи правил в отношении определенных видов исследований».

Статья 3 Конвенции о правовом статусе Каспийского моря от 12 августа 2018 г.

Политический ислам – это форма, в рамках которой выстраивается внутренняя и внешняя политика государств Ближнего Востока и Северной Африки. Россия – многоконфессиональное государство, поэтому особое внимание уделяется развитию связей с мусульманскими странами. Перед изучением специфики внешней политики России в регионе «Исламский мир» важно определить его границы. До 2023 г. в официальном дискурсе в России чаще использовалось понятие «Ближний Восток и Северная Африка». Однако неправильно ставить знак равенства между «исламским миром», «Ближним Востоком и Северной Африкой» и арабским миром.

«Исламский мир» включает государства Организации исламской конференции, т. е. страны, в которых ислам оказывает влияние на политическую систему.

«Ближний Восток и Сверенная Африка» – европоцентричное понятие, которое отражает географическое расположение региона по отношению к европейскому континенту – он ближе, по сравнению с Дальним Востоком. В самих государствах этого региона чаще используются понятия «Магриб» (страны к западу от Египта: Алжир, Тунис, Марокко, Ливия, Мавритания[12] и частично признанная Западная Сахара) и «Машрик» (страны к востоку от Египта: Ирак, Сирия, Иордания, Палестина и Ливан). В широкой трактовке к Ближнему Востоку относят Израиль, Турцию, Иран.

«Арабский мир» объединяет страны Лиги арабских государств, расположенные на Аравийском полуострове, в зоне Персидского залива, Северной и Восточной Африке, в которых арабский язык является одним из официальных.

В России на доктринальном уровне термин «исламский мир» был впервые использован в Концепции внешней политики от 2023 г. Такой подход дает возможность отказаться от классических границ Ближнего Востока и Северной Африки и рассмотреть не только основные политико-экономические центры силы в этом регионе, но и крупнейшие объединения мусульманских стран – Организацию исламского сотрудничества (ОИС), Лигу Арабских государства (ЛАГ), Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ). Религиозный центр исламского мира расположен в Саудовской Аравии (Мекка и Медина). Однако самые крупные исламские страны – Пакистан, Индонезия, Нигерия – находятся за пределами Ближнего Востока.

В этом регионе всегда было много «горячих точек» – палестино-израильский конфликт, гражданская война в Сирии, политическая нестабильность в Ливии, Йемене, Ливане и Ираке, ирано-израильские противоречия, включая ядерную проблему. До недавнего времени главным источником разделительных линий в регионе было шиитско-суннитское противостояние, где конфликтовали шиитский Иран и суннитская Саудовская Аравия. Из-за разных пропорций суннитов и шиитов в противоборство были втянуты Ирак, Сирия, Ливан, Йемен, Бахрейн.

В этой связи безусловный приоритет России заключается в том, чтобы содействовать урегулированию кризисов. Регион играет большую роль в мировой экономике и энергетике, а также имеет серьезное значение как центр пересечения транспортных артерий, поэтому повышается актуальность обеспечения его стабильности и безопасности. Российская Федерация продвигает свою концепцию коллективной безопасности в зоне Персидского залива, фундаментом которой является принцип принятия решений консенсусом.

«Развивая предложения, разработанные в конце 1990-х годов и дополненные в 2004, 2007 и 2019 годах, обновленная российская Концепция обеспечения безопасности в зоне Персидского залива основывается на следующих принципах.

Приверженность всех государств международному праву, основополагающим положениям Устава ООН и резолюциям Совета Безопасности ООН. Наша общая цель – процветающий Ближний Восток, поддерживающий межконфессиональный и межнациональный мир и сосуществование. Создание системы безопасности в зоне Персидского залива рассматривается как неотъемлемая часть общих усилий по обеспечению стабильности на Ближнем Востоке в целом. Ключевыми являются положения об уважении независимости, суверенитета и территориальной целостности государств, многообразия их социально-политических укладов, решения внутриполитических проблем без незаконного внешнего вмешательства, в правовом поле, через всеобъемлющий национальный диалог в качестве важной предпосылки поддержания внутригосударственной стабильности и межконфессионального согласия.

Многосторонность как способ обеспечения участия всех заинтересованных игроков в совместной оценке ситуации, принятии и выполнении решений. Исключение какой-либо стороны из данного процесса по тем или иным причинам контрпродуктивно.

Универсальный характер системы безопасности в Персидском заливе. В основе соответствующей многосторонней архитектуры лежит принцип единой и неделимой безопасности, уважение интересов как региональных, так и внерегиональных игроков, включая военную, экономическую, энергетическую, транспортную и экологическую составляющие.

Поэтапность продвижения к созданию инклюзивной системы безопасности в Персидском заливе, начиная с решения наиболее острых и актуальных проблем, стоящих перед данным субрегионом. Это относится к обеспечению свободы судоходства в Ормузском проливе, приверженности ядерному нераспространению, а также к совместной борьбе с острыми вызовами современности, прежде всего с международным терроризмом.

Принцип поэтапности в том числе относится к принятию странами Персидского залива мер по укреплению доверия и предоставлению взаимных гарантий безопасности в субрегионе».

Российская Концепция коллективной безопасности в зоне Персидского залива

Россия настаивает, что необходимо сформировать в регионе зону, свободную от ядерного и всех других видов оружия массового уничтожения и средств его доставки. Эта мера позволило бы снизить напряженность, спровоцированную разногласиями между Ираном и Израилем в ракетно-ядерной сфере.

Организация Исламского сотрудничества (ОИС)

Организация Исламского сотрудничества – это самая крупная организация, объединяющая страны мусульманского мира (57 стран). С середины 1990-х гг. контакты по линии Министра иностранных дел России и Генерального секретаря ОИС начали носить регулярный характер, а в 2002 г. в России была учреждена должность Посла по особым поручениям по связям с ОИК и другими международными мусульманскими организациями. В 2005 г. Российская Федерация получила статус государства-наблюдателя при Организации исламской конференции (в 2011 г. переименована в Организацию исламского сотрудничества). В 2013 г. между Россией и объединением было подписано Рамочное соглашение о сотрудничестве, которое заложило основу для регулярных политических контактов. При Государственной Думе было учреждено парламентское объединение «Россия и исламский мир. Стратегический диалог».

Сотрудничество между Россией и ОИС основано на принципах уважения общественно-политических укладов стран и традиционных духовно-нравственных ценностей, оно выходит за рамки межцивилизационного и межконфессионального диалога, включает тематику экономического взаимодействия, борьбы с терроризмом и религиозным экстремизмом, защиты и поощрения прав человека. России сотрудничество с ОИС позволяет решить несколько задач. Прежде всего, это механизм налаживания связей с рядом постсоветских стран – Азербайджаном, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном. Кроме того, связи с ОИС позволяют интегрировать в международное сотрудничество регионы России с сильными исламскими традициями – в первую очередь, Республику Татарстан, регионы Северного Кавказа. Площадка ОИС может быть полезна в контексте поиска путей урегулирования межэтнических и межконфессиональных конфликтов в регионе, противодействия терроризму, а подключение России к этому процессу – способствовать повышению ее авторитета на международной арене. ОИС также рассматривается как источник внешних инвестиций в российское государство. В более широком контексте Российская Федерация намерена расширить контуры Большого Евразийского партнерства за счет использования экономического потенциала ОИС и ее государств-членов.

Лига Арабских государств

С целью упрочения региональной безопасности и разрешения узловых противоречий в регионе Россия развивает связи с Лигой арабских государств (ЛАГ). Потенциал объединения особенно востребован для согласования подходов и выработки механизмов урегулирования сирийского и ливийского кризисов, йеменского и палестино-израильского конфликта на общепризнанной международно-правовой основе при неукоснительном уважении территориальной целостности и суверенитета государств. В разные периоды времени в рамках ЛАГ учреждались различные профильные комитеты по решению вопросов, представляющих интерес для обеспечения безопасности арабских государств – «комитет восьми» по положению на оккупированных Израилем территориях, «Комитет трех» по Ливану, «Комитет трех» по ближневосточному урегулированию, «Комитет семи» по Ливии, «Комитет по Иерусалиму», «Комитет семи» по Ираку и т. д.

Активизация политического диалога и дипломатическая координация позволят укрепить торгово-экономические, инвестиционные и технологические связи России с арабским миром. В условиях кризиса Бреттон-Вудской системы возрастает значимость совершенствования финансовой инфраструктуры сотрудничества России и ЛАГ с перспективой на переход к взаиморасчетам в национальных валютах. Площадка ЛАГ может быть использована для культурно-гуманитарного проникновения России в страны Ближнего Востока и Северной Африки.

Российско-иранские отношения

Отношения между Россией и Ираном развиваются динамично. Их объединяет то, что оба государства значительно пострадали от санкций Запада. Москва и Тегеран развивают торгово-экономическое и энергетическое сотрудничество. Главные задачи заключаются в налаживании механизма расчета. В 2022 г. российско-иранский товарооборот составил 4,6 млрд долл., ежегодный рост достиг 15 %. Продолжается реализация инфраструктурных инициатив. Крупнейший российско-иранский проект связан с ядерной энергетикой: запущен первый, ведется сооружение второго и планируется строительство третьего энергоблока АЭС в Бушере). Через Каспийское море и Иран проходит транспортный коридор «Север – Юг», который соединяет северо-запад России и Индию. Российские нефтяные компании наращивают присутствие на иранских рынках, что повышает значимость развития транспортно-логистических коридоров.

Страны поддерживают регулярный политический диалог, координируют позиции по различным аспектам региональной и глобальной повестки дня. Тегеран и Москва выступают за возобновление работы региональной платформы «3+3» (Азербайджан, Армения, Грузия плюс Россия, Иран и Турция) по урегулированию Нагорно-Карабахского конфликта. Оба государства являются участниками Астанинского формата – ведущей площадки по урегулированию конфликта в Сирии. Взаимодействие развивается в рамках международных и региональных организаций – в 2023 г. Иран официально вступил в ШОС, с 2024 г. Иран станет полноправным членом БРИКС, ведутся переговоры по формированию зоны свободной торговли между Ираном и ЕАЭС (в 2022 г. на основании Протокола было продлено Временное соглашение о ЗСТ на три года). Россия и Иран наращивают многоплановое сотрудничество в Каспийском регионе в формате «пятерки» прикаспийских государств.

Позиция России по урегулированию конфликта в Сирии

Гражданская война в Сирии стала прямым следствием Арабской весны. После свержения М. Каддафи страны коллективного Запада сосредоточились на борьбе с режимом Б. Асада. Сирийская Арабская Республика стала ключевой площадкой для демонстрации политико-дипломатических и военных возможностей России. С 2012 по 2015 г. Россия оказывала Сирии дипломатическую помощь, а с 2015 г., по приглашению сирийского президента – провела операцию ВКС. Благодаря усилиям Российской Федерации удалось избежать повторения югославского и ливийского сценариев. Действия России обеспечили сохранение режима законного правительства Б. Асада в Сирии.

Ситуация в Сирии так сложна из-за того, что государством с суннитским большинством управляет небольшая группа алавитов (шиитов). Кроме того, в стране сохраняется курдский вопрос.

КСТАТИ Курды проживают на территории четырех государств – Сирии, Ирака, Ирана и Турции. Представители курдов выступают за создание своего государства. При этом их реальное положение и набор прав отличаются от страны к стране. В Ираке курды пользуются полноценной автономией. В Сирии автономия небольшой группы курдского населения была обеспечена де-факто за счет присутствия США в Заевратье. В Иране курдский фактор лежал в основе противостояния курдов и центральной власти в 2022 г., поводом для которого стала гибель студентки Махсы Амини. В Турции фундамент стратегии Президента Р. Т. Эрдогана – формирование моноэтнического государства, поэтому ведется активная борьба с любыми курдскими организациями (объявлена вне закона Рабочая партия Курдистана).

Основополагающий международный документ по урегулированию сирийского кризиса – резолюция Совета Безопасности ООН 2254. Российский подход основан на необходимости содействия прямому диалогу между правительством и оппозицией. Изначально для решения этой задачи использовалась созданная по российско-американской инициативе Международная группа поддержки Сирии, а затем Женевский формат. Трудности возникли с объединением различных оппозиционных сил («московской», «стамбульской», «каирской», «эр-риядской» и других групп), поскольку представители оппозиции из числа политических эмигрантов отказывались от диалога с правительством Сирии. После того, как к 2016 г. переговоры в Женеве застопорились, в 2017 г. был запущен Астанинский формат (Россия, Турция, Иран), который объединил членов правительства и оппозиционеров, непосредственно воевавших на территории Сирии.

Прорывным моментом стала организация Конгресса сирийского национального диалога в Сочи в 2018 г., отразившая стремление обеспечить инклюзивность процесса урегулирования. Конгресс стал беспрецедентным с точки зрения этнической, конфессиональной и политической репрезентативности, причем он объединил как «внешнюю» (политэмигрантов), так и «внутреннюю» оппозицию. Главное достижение встречи – было принято решение учредить под эгидой ООН на площадке в Женеве Конституционный комитет, чтобы подготовить Основной закон Сирийской Арабской Республике (в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 2254).

Сегодня существует ряд препятствий в урегулировании сирийского конфликта – противостояние шиитов и суннитов, арабов и курдов. Немаловажную роль играет внешний фактор – присутствие США в Заевфратье, где сосредоточены нефтяные месторождения страны, и в районе Ат-Танфе, действия Турции на севере Сирии.

Двусторонние отношения России с ключевыми партнерами исламского мира (Турцией, Саудовской Аравией, Египтом)

Российско-турецкие отношения амбивалентны, их развитие во многом зависит от политической воли лидеров государств. Между странами сохраняется комплекс противоречий – членство Турции в НАТО, несовпадение интересов по различным вопросам глобальной и региональной повестки (специальная военная операция на Украине, конфликт вокруг Нагорного Карабаха, ситуация в Центральной Азии и др.). Несмотря на это, Россия и Турция продолжают развивать торгово-экономическое сотрудничество. В 2021 г. объем взаимной торговли достиг 33,025 млрд долл. (ежегодный прирост составил 57 %). В 2022 г. российско-турецкая торговля выросла на 78 %. Реализуются крупные проекты в сфере энергетики. В 2019 г. было завершено строительство морского участка «Турецкого потока». В 2018 г. запущено строительство атомной станции «Аккую». Поддерживаются связи в сфере сельского хозяйства, легкой промышленности и строительстве. Обе страны остаются ключевыми участниками Астанинского формата.

Важный экономический партнер России в регионе – Саудовская Аравия. Отношения между странами можно охарактеризовать как стабильные и прагматичные, несмотря на непростой исторический фон (отсутствие дипломатических отношений в годы холодной войны, поддержка Саудовской Аравией моджахедов в Афганистане и ваххабитов в Чечне), союзнические отношения Эр-Рияда и Вашингтона, поддержку различных сторон в сирийском конфликте, несовпадение подходов по ситуации на Украине. Поддерживается политический диалог. Страны осуществляют координацию цен на нефть в соответствии с Соглашением ОПЕК+. Курс Саудовской Аравии на диверсификацию и либерализацию внешнеэкономически связей, а также конструктивный настрой обеих стран может благоприятно отразиться на налаживании инвестиционных и хозяйственных связей (с участием Республики Татарстан и Чечни). В 2021 г. товарооборот достиг 1,28 млрд долл., увеличившись на 75,34 % по сравнению с предыдущим годом.

Еще один российский партнер в регионе – Египет. В 1997 г. состоялся первый официальный визит президента Египта в Россию, завершившийся подписанием Российско-египетской политической декларации и серии межправительственных и межведомственных соглашений. В последующем главы государств Египта наносили визиты в России в 2001, 2004, 2008, 2014, 2018 гг., а президент России посещал Египет в 2005 (это был первый визит президента в арабскую страну, и первый визит президента России в Египет за 40 лет), 2015, 2017, 2022 гг. Помимо этого, проходили регулярные встречи президентов «на полях» международных мероприятий и многосторонних площадок. Помимо высшего уровня, связи поддерживаются между министрами иностранных дел, обороны (в том числе в формате «2+2»), промышленности и торговли, а также по линии правительств, парламентов и советов безопасности.

Функционирует Российско-Египетская комиссия по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству. Рост товарооборота между Египтом и Россией не такой стремительный, как с другими странами региона. В 2021 г. объем торговли вырос на 10 %, до 5 млрд долл. Египет остается одним из крупнейших импортеров зерна. Реализуются крупные проекты в области энергетики, среди которых строительство АЭС «Эль-Дабаа» в Египте (планируется, что «Росатом» также обеспечит поставки ядерного топлива, проведет обучение персонала и окажет помощь в обслуживании), формирование Российской промышленной зоны в районе Суэцкого канала и др. На египетском рынке представлены около 500 российских компаний. Ведутся переговоры по возможности использования национальных валют в торговле, а также создания ЗСТ между Египтом и ЕАЭС.

Египет выступает в роли ключевого партнера России по военно-техническому сотрудничеству (действует совместная комиссия по ВТС), проходят совместные учения военно-морских сил и систем ПВО. Взаимодействие с Египтом развивается в космической сфере, наращиваются образовательные связи на основе соглашений и меморандумов по обмену студентами и преподавателями, проведению совместных научных исследований.

С 1 января 2024 г., как и Саудовская Аравия, Египет станет полноправным членом БРИКС. Это подтверждает наличие общего видения у стран будущего миропорядка, основанного на идеях многополярности.

Позиция России по урегулированию кризисов на Ближнем Востоке

Эскалация вооруженного конфликта между Израилем и ХАМАС в октябре 2023 г. продемонстрировала, как высока степень взрывоопасности этого очага напряженности в регионе. При урегулировании палестино-израильского конфликта (ближневосточное урегулирование) Россия выступает за обеспечение соблюдения принципа «двух государств», т. е. формирование независимого, территориально непрерывного и жизнеспособного палестинского государства со столицей в Восточном Иерусалиме и его мирное сосуществование с Израилем. Крайне важно обеспечить безопасность границ, что предполагает возвращение Израилем оккупированных в 1967 г. в ходе «шестидневной войны» территорий – частей сектора Газа, Западного берега реки Иордан (де-факто контролирует ХАМАС и ФАТХ соответственно), а также Голанских высот (большая часть оккупирована Израилем, восточная после войны 1973 г. контролируется Сирией).

Российская Федерация не поддерживает строительство поселений Израилем и еврейский характер государства, размежевание в палестинском движении (в этом контексте, Россия – сторонник реализации Соглашения между ФАТХ и ХАМАС по преодолению внутрипартийного раскола от 2017 г.). Без образования государства Палестины повышается риск распространения террористической угрозы и радикализации арабского мира.

В качестве дипломатических инструментов БВУ Россия рассматривает как многосторонние площадки – «ближневосточный квартет» (Россия, США, ООН и ЕС)[14], так и двусторонний формат – содействие палестино-израильским переговорам. Основой должны служить резолюции ООН 242, 338, 1397 и 1850, выработанная в Мадриде формула «земля в обмен на мир», Арабская мирная инициатива ЛАГ от 2002 г. Любые инициативы, которые не учитывают эти договоренности, не поддерживаются Россией (в том числе в 2019–2020 г. была отвергнута «сделка века» Д. Трампа).

Особенность российского подхода заключается в его гибкости. Россия поддерживает дружественные отношения с Палестиной, при этом развивая двустороннее взаимодействие с Израилем, несмотря на проамериканскую позицию Западного Иерусалима – в частности, по таким вопросам, как недопущение переписывания истории. Весомый вклад в укрепление связей вносит русскоязычная диаспора.

Что касается конфликта в Ливии, то страна находится в кризисе после операции НАТО 2011 г. в обход резолюции Совета Безопасности ООН 1973, которая привела к краху ливийской государственности и нарушению единства страны. Государство сталкивается с проблемами терроризма, контрабанды оружием (на юге) и нелегальной миграцией (на севере). Россия подчеркивает необходимость инклюзивного диалога с участием Правительства национального согласия, Ливийской национальной армии и Палаты депутатов в рамках ООН на базе Схиратских соглашений от 2015 г. Одновременно с этим Россия поддерживает усилия по преодолению кризиса, предпринимаемые другими странами – Египтом, Алжиром, Тунисом, Марокко, Францией, Германией, Турцией, ЛАГ и др. В частности, Российская Федерация поддержала заключение в 2020 г. Женевского соглашения о прекращении огня.

«Мы намерены поощрять подобный настрой наших экономоператоров по мере выправления военно-политической ситуации в стране [Ливии] и формирования там надлежащих условий для обеспечения безопасности российских специалистов.

Будем также готовы подключаться к постконфликтному восстановлению и развитию базовой ливийской экономической инфраструктуры путем реализации крупных совместных проектов, причем не только в энергетической сфере.

Планируем в ближайшее время возобновить работу Посольства России в Триполи. Более того, в планах – открытие нашего Генерального консульства в Бенгази. Рассчитываем, что восстановление нашего дипломатического присутствия в Ливии будет способствовать продвижению российских экономических интересов в этой стране».

М. Л. Богданов[15]

В Йеменском конфликте Россия привержена возобновлению перемирия и запуску политического процесса урегулирования под эгидой ООН с учетом инициатив арабских стран (Саудовской Аравии и Омана). Приоритет представляет организация в Йемене всеобщего политического диалога, который бы завершил начатое в 2015 г. противостояние хуситов (движение «Ансар Алла»), удерживающих северные провинции и йеменскую столицу Сану, и центральных властей. Российская Федерация поддерживает признанное миром правительство в Йемене и его национальные институты. Особое внимание уделяется преодолению гуманитарной катастрофы, чтобы не допустить выход шиитско-суннитского противостояния за рамки региона.

В 2015 г. в послании Федеральному собранию Президент России В. В. Путин представил инициативу «Большое Евразийское партнерство», чтобы сформировать интеграционный контур на евразийском континенте.

Особенность проект БЕП заключается в обеспечении разноскоростной интеграции на евразийском континенте на основе принципа равноправия государств. Важное значение отводится усилению экономической взаимосвязанности макрорегиона путем создания транспортно-логистических коридоров, экономических зон развития, энергетического пространства. «Ядром» БЕП станет ЕАЭС, в том числе внешний контур организации, который формируется на основе торгово-экономических соглашений и соглашений о зоне свободной торговли.

Одним из приоритетов деятельности в рамках БЕП выступает объединение потенциалов различных инициатив, региональных организаций и объединений. В частности, в сфере инфраструктурного развития предусматриваются шаги по сопряжению ЕАЭС и китайской инициативы «Один пояс – один путь» (ОПОП). Этот флагманский проект КНР предусматривает выстраивание «экономических коридоров»: Китай – Центральная Азия – Ближний Восток, Китай – Юго-Восточная Азия, Китай – Казахстан – Россия – Европа (Экономический пояс Шелкового пути), Китай – Индийский океан – Европа, Китай – Индийский океан – Африка и Китай – Юго-Восточная Азия – южная часть Тихого океана (Морской Шелковый путь XXI века). Инициатива ОПОП ориентирована на содействие развитию транспортно-логической, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры с опорой на ресурсы Азиатского банка инфраструктурных инвестиций. Ключевым механизмом реализации проекта является заключение двусторонних соглашений и меморандумов (по состоянию на 2023 г. принято 176 документов со 137 государствами и 29 международными организациями).

Другим направлением проекта БЕП является укрепление партнерства с Шанхайской организацией сотрудничества (ШОС) по вопросам обеспечения безопасности. Организация была создана в 2001 г. в составе Казахстана, Китая, Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана, с 2017 г. к ней присоединились Индия и Пакистан, в 2023 г. – Иран. Помимо этого, в статусе наблюдателей в работе организации принимают участие Афганистан, Белоруссия (в 2022 г. запущена процедура о приеме Белоруссии в полноправные члены), Монголия. Сегодня ШОС играет роль многопрофильного института по противодействию угрозам в сфере безопасности, включая борьбу с новыми вызовами и угрозами. По мере развития ШОС расширилась повестка дня организации за счет вопросов торгово-экономического взаимодействия и культурно-гуманитарного вектора. Для России ШОС рассматривается в качестве ключевого инструмента поддержания региональной безопасности, в первую очередь в Центральной Азии, а также одной из структурообразующих площадок сотрудничества на евразийском пространстве.

Ведущий партнер Российской Федерации в Евразии – Китай. В официальных документах двусторонние отношения стран характеризуются как «всеобъемлющее партнерство и стратегическое взаимодействие». Повышенный интерес к сотрудничеству с Китаем Россия начала проявлять еще в конце 1990-х гг., после утверждения на посту Министра иностранных дел Е. М. Примакова и начала постепенного «поворота на Восток». В 2001 г. был заключен Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве с КНР. О высокой интенсивности политического диалога свидетельствует постоянный обмен визитами на высшем и высоком уровнях, а также по линии профильных министерств и ведомств. В дополнение к этому развивается механизм регулярных встреч глав правительств. Государства осуществляют координацию по различным глобальным и региональным проблемам.

Российско-китайское партнерство носит многоплановый характер. Активно развиваются торгово-экономические связи между Россией и Китаем, повышается роль использования национальных валют при взаимных расчетах. По итогам 2022 г. взаимный товарооборот составил 190 млрд долл., превысив аналогичный показатель 2021 г. на 29 % (китайский экспорт вырос на 12,8 %, а импорт из России – на 43,4 %). Инвестиционное сотрудничество насчитывает солидный пакет двусторонних проектов – около 80 на общую сумму 165 млрд долл. Расширяется взаимодействие в сфере энергетики – Россия остается значимым поставщиком нефти, природного газа, угля и электроэнергии в КНР; продолжается сооружение объектов ядерной энергетики. Положительная динамика наблюдается в промышленной кооперации и торговле сельскохозяйственной продукцией. Перспективным направлением сотрудничества выступает совместное освоение транзитного потенциала Северного морского пути.

Большое внимание уделяется культурно-гуманитарным связям, а именно – туристическим и молодежным обменам. Укрепляются связи в сфере образования: по данным на 2022 г., в китайских университетах обучались 6,5 тысяч российских студентов, а в российских – 37 тысяч студентов из КНР. Проводятся совместные мероприятия в области спорта.

В рамках «поворота на Восток» развивается внешняя политика России на индийском направлении. С Индией Россия выстраивает отношения в духе «особо привилегированного стратегического партнерства». Большую роль в поддержании диалога играют встречи на высшем (ежегодно) и высоком уровне, заседания Межправительственной комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому и культурному сотрудничеству. Страны плотно взаимодействуют на многосторонних глобальных и региональных площадках. Государства демонстрируют схожесть подходов по укреплению позиций глобального Юга, что подтверждает участие России в статусе наблюдателя в Движении неприсоединения и работа «Группы двадцати».

В 2022 г. товарооборот между Россией и Индией вырос в 2,5 раза по сравнению с 2021 г. и превысил 35 млрд долл. Однако дисбаланс торговли сохраняется (объемы российского экспорта в Индию существенно превышают размер экспорта индийских товаров в Россию), а рекордный объем взаимной торговли связан с продажей российской нефти, который спровоцировал конфликт вокруг средств российских компаний, фактически «запертых» на счетах индийских банках в рупиях.

Приоритетными сферами двустороннего взаимодействия остаются военно-техническое сотрудничество и кооперация в области тяжелой промышленности. Дополнительный импульс получило оборонное сотрудничества благодаря совместной разработки и производству в рамках программы «Делай в Индии» (Make in India). Наращиваются связи в инвестиционной и научно-технологической сферах. Крупным энергетическим проектом, реализуемом в Индии при участии «Росатома», является строительство энергоблока на АЭС «Куданкулам».

В гуманитарной сфере инструментом укрепления партнерства служит практика культурных обменов. Поддерживаются контакты в образовательной сфере, причем более половины индийских студентов в России обучаются на медицинском направлении. Ежегодно в российских вузах обучается около 20 тысяч индийских студентов. Развивается система русских школ в Индии, оказывается содействие распространению российских книг и учебников.

Большое влияние на безопасность и стабильность евразийского континента оказывает ситуация в Афганистане. Внутриполитический кризис в стране не только создает военно-политическую угрозу для приграничных государств Центральной Азии, но провоцирует рост транснациональных вызовов и угроз – терроризма и наркотрафика. Все это препятствует консолидации ШОС и подрывает региональную и глобальную безопасность.

Афганский конфликт вышел за рамки национальных границ: об этом говорит и появление термина «Аф-Пак» – единый театр военных действий Афганистана и Пакистана. Такой подход использовался Администрацией Президента США Б. Обамы для обоснования расширения деятельности НАТО по борьбе с террористической угрозой.

Кризис в Афганистане спровоцировала операция по уничтожению террористов, которая началась по инициативе США и Великобритании в 2001 г. На основании резолюции 1386 Совета безопасности ООН были созданы Международные силы содействия безопасности в Афганистане, в основном их составляли контингенты стран НАТО и их партнеры. До 2013 г. коалиция оказывала содействие правительству Афганистана в поддержании безопасности, создании национальной армии и реформировании органов безопасности, обеспечении порядка в стране. В 2013 г. территория страны перешла под контроль афганской армии и служб безопасности, а в 2014 г. формально завершилась деятельность коалиционных войск.

В 2015 г. в Афганистане была развернута миссия НАТО – подготовка сил безопасности. Однако за период пребывания НАТО страна превратилась в центр политической нестабильности и источник угроз – многократно увеличился наркотрафик, усилилась террористическая детальность, государство столкнулось с экономическим кризисом. После ухода НАТО из Афганистана в 2021 г. обострился политический кризис, к власти пришла организация «Талибан» (запрещена на территории России). Новому афганскому правительству было трудно получить международное признание, поскольку движение «Талибан» в большинстве государств мира признано террористическим. Из-за этого трудно установить дипломатические отношения со страной и выстроить практическое взаимодействие с правительством, фактически контролирующем большую часть территории Афганистана. Россия исходит их того, что талибы – это реальность «на земле», поэтому диалог с ними необходим, но без признания «де-юре» до исполнения «Талибаном» признанных за ним в международном сообществе обязательств.

Кроме того, обострилась внутренняя ситуация в самом Афганистане. Афганское население отличает сложный этнический состав (пуштуны, таджики, узбеки, хазарейцы, туркмены, белуджи и др.), при этом в правительстве талибов представлены преимущественно пуштуны и частично узбеки, таджики и хазарейцы. По этой причине участие некоторых этнических меньшинств в политической жизни сильно затруднено. В случае окончательного закрепления власти за талибами повышается риск низкого уровня политической инклюзивности правящих структур.

Российская Федерация участвует в Московском формате консультаций по Афганистану (Россия, Китай, Пакистан, Иран, Индия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан). Подход России основан на примате уважения территориальной целостности, суверенитета и независимости Афганистана, праве афганцев на самостоятельное определение политического пути развития. При этом подчеркивается, что важно сформировать инклюзивное афганское правительство, которое бы принимало все возможные меры по искоренению терроризма и наркотрафика, нормализации экономической ситуации для купирования угрозы массовой нелегальной миграции.

Помимо Московского формата (переговоры «стран-соседей»), проходят неформальные встречи министров иностранных дел Китая, России, Пакистана и Ирана, консультации по линии ШОС и ОДКБ по афганской проблематике, двусторонний диалог с различными региональными игроками по возможным механизмам урегулирования ситуации в Афганистане.

После окончания холодной войны Россия рассматривала Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) в качестве ключевой площадки, где можно сформировать рамки трансрегиональной интеграции – это форум, объединяющий 21 экономику мира. В 1994 г. в АТЭС были провозглашены Богорские цели, предусматривающие создание к 2020 г. «свободной и открытой торгово-инвестиционной деятельности» в АТР (зоны свободной торговли). Основными механизмами достижения поставленной цели выступали либерализация и гармонизация национальных регулятивных систем с учетом решений рекомендательного характера, принимаемых консенсусом.

Российская Федерация вплоть до начала 2010-х гг. стремилась использовать АТЭС как базовый институт своей внешней политики в АТР. В 2012 г., в год председательства России в АТЭС, был проведен саммит во Владивостоке, что также повлияло на развитие инфраструктуры Дальнего Востока России. Встреча была посвящена широкому кругу политических и экономических вопросов. «На полях» саммита состоялись переговоры между лидерами ключевых игроков региона – Китая, России, США и Японии, по итогам были подписаны соглашения. Отдельным событием стал Деловой саммит, в ходе которого Президент России В. В. Путин выступил перед представителями бизнеса, уделив особое внимание инвестиционному сотрудничеству с внешними партнерами, формированию дополнительных факторов устойчивого роста и инновационного развития. Обсуждались задачи по укреплению транспортно-логистической инфраструктуры в АТР, меры по обеспечению продовольственной безопасности. Одним из результатов саммита стало утверждение списка экологических товаров.

АТЭС отличает широкая география участников – объединение включает не только страны с выходом к морям Тихого океана. Разнородность и противоречия между членами (в первую очередь в треугольнике Россия – Китай – США) препятствовали дальнейшему укреплению региональной интеграции на площадке АТЭС. В итоге так и не удалось сформировать зону свободной торговли и выстроить удачную модель интеграции с учетом интересов глобальных и региональных центров силы.

После осознания, что структура не приносит ожидаемого эффекта, во внешнеполитической стратегии России акцент был смещен на Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Многие страны АСЕАН находятся на пересечении транспортных путей между Китаем и Европой, что позволяет им извлекать определенную геополитическую выгоду. Географическое положение стран АСЕАН как важных хабов мировой торговли обуславливает асеано-центричность взаимодействия в АТР.

Кроме того, эта площадка открыта для равноправного участия ключевых государств региона в экономическом сотрудничестве в форматах «АСЕАН+»: диалоговые партнерства АСЕАН (существуют с 9 государствами: Австралией, Индией, Канадой, Китаем, Новой Зеландией, Республикой Кореей, Россией, США и Японией), «АСЕАН+3» (страны АСЕАН, Япония, Китай, Республика Корея), «АСЕАН+6» / Восточноазиатский саммит (в 2005 г. – страны АСЕАН, Китай, Япония, Республика Корея, Индия, Австралия, Новая Зеландия, а в 2011 г. к форуму присоединись Россия и США), Всестороннее региональное экономическое партнерство – «зона свободной торговли плюс» (страны АСЕАН, Австралия, Китай, Новая Зеландия, Республика Корея и Япония).

Фундаментом стратегии АСЕАН является концепция ASEAN-way[17], согласно которой краеугольный элемент развития структуры – это поиск компромиссов в решении проблемных вопросов. В международных делах страны Юго-Восточной Азии продвигают стратегию мирного сосуществования. К примеру, флагманской мирной инициативой Индонезии стал мирный план по урегулированию ситуации вокруг Украины. Большое внимание уделяется содействию разрешению споров в регионе. В частности, весомый вклад АСЕАН внесла в урегулирование камбоджийского конфликта (1979–1993 гг.).

Отношения между Россией и АСЕАН начали оформляться в 1991 г., а в 1996 г. Российская Федерация стала полноценным диалоговым партнером АСЕАН. В 2003 г. была принята Совместная декларация о партнерстве в деле мира и безопасности – первый документ в истории отношений России и объединения, а в 2004 г. Россия подписала акт о присоединении к Договору о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии. Этот шаг открыл возможность для поддержания политического диалога на высшем уровне – в 2005 г. в Куала-Лампуре прошел первый саммит Россия – АСЕАН, по итогам которого были заключены Совместная декларация о развитом и всеобъемлющем партнерстве и Комплексная программа действий по развитию сотрудничества на 2005–2015 гг. Приоритетным треками стали деловое партнерство, область политики и безопасности, экономическое и социальное сотрудничество. В 2016 г. впервые саммит прошел в России – в г. Сочи, а в 2017 г. при АСЕАН было открыто постоянное представительство Российской Федерации. Об укреплении политического сотрудничества говорит не только регулярное проведение саммитов, но и решение от 2018 г. повысить уровень отношений до стратегического партнерства.

До 2014 г. торгово-экономические отношения между Россией и АСЕАН характеризовались поступательным ростом, а главными направлениями были туристическая сфера и умеренное взаимодействие представителей малого и среднего бизнеса. После 2014 г. на фоне ограничительных мер в отношении России товарооборот упал (с 22,5 млрд долл. в 2014 г. до 13,9 млрд долл. в 2015 г.). Затем начала оформляться новая система взаимодействия России и стран Юго-Восточной Азии за счет расширения областей сотрудничества. В частности, развивались связи в энергетике, сельском хозяйстве, сфере информационных технологий, медицины и военно-технического сотрудничества.

Тем не менее торгово-экономическое сотрудничество по-прежнему не поспевает за уровнем политического взаимодействия. Большая часть товарооборота приходится на Вьетнам – участника зоны свободной торговли с ЕАЭС. Не в полной мере используется потенциал других экономических центров силы – Индонезии, Малайзии, Сингапура. Так происходит из-за нескольких причин. Во-первых, Россия географически отдалена от логистических цепочек стран АСЕАН. Во-вторых, один из ведущих игроков региона, Сингапур, входит в список «недружественных стран» России (наряду с другими государствами АТР – Республикой Кореей, Японией, Австралией и Новой Зеландией). После отключения большинства российских банков от системы SWIFT и приостановке работы платежных систем Visa и Mastercard возникли трудности экономического сотрудничества стран ввиду отсутствия между Россией и АСЕАН собственной финансовой инфраструктуры. К 2023 г. платежная система «Мир» действует только на территории Вьетнама, переговоры ведутся с Мьянмой, Таиландом и Индонезией.

Помимо экономической и политической области, асеано-центричные площадки охватывают сферы оборонного сотрудничества (Совещание министров обороны стран АСЕАН с партнерами по диалогу – «СМОА+») и безопасности (Региональный форум АСЕАН по безопасности – АРФ).

КСТАТИ Первый саммит АРФ прошел в 1994 г. Межправительственная организация включает, помимо стран АСЕАН, государство-наблюдателя АСЕАН (Папуа-Новую Гвинею), партнеров по диалогу, Европейский Союз, а также Бангладеш, Восточный Тимор, Монголию, Пакистан, КНДР и Шри-Ланку. Приоритеты АРФ: формирование региональной архитектуры безопасности на базе принципов равной и неделимой безопасности путем укрепления доверия, превентивной дипломатии и выработки подходов по разрешению конфликтов. Сегодня эта структура играет роль центрального механизма многостороннего сотрудничества по вопросам безопасности в регионе АТР. При этом АРФ не выполняет военно-политических функций, его деятельность подразумевает проведение консультаций по политическим вопросам и проблемам безопасности. Особое внимание уделяется противодействию терроризму (в соответствии с Соглашением о сотрудничестве по борьбе с терроризмом от 2020 г.) и другим транснациональным угрозам, а также обеспечению международной информационной безопасности.

Несмотря на попытки наладить взаимодействие в сфере безопасности с участием глобальных и региональных игроков, в АТР сохраняются различные очаги напряженности. Например, вопрос о принадлежности архипелага Спратли и Парасельских островов. Споры об островах Южно-Китайского моря между Китаем, Тайванем, Брунеем, Малайзией, Филиппинами и Вьетнамом связаны с их важным геостратегическим положением. Через них проходит основная транспортная артерия, а государства, которым удастся получить контроль над ними, смогут расширить свою исключительную экономическую зону, что создаст дополнительные возможности для геологоразведки и откроет доступ к нефтяным ресурсам. Сохраняются противоречия между Японией и Китаем в отношении архипелага Сенкаку (Дяоюйдао).

Главным форпостом США в регионе АТР остается Тайвань, поэтому американская политика имеет открытый антикитайский характер. США взяли курс на продвижение собственной стратегии в АТР – концепции «Индо-Тихоокеанского региона». Инициатива ориентирована на сближение США, Австралии, Индии, Республики Кореи и Японии против КНР, что приводит к формированию разделительных линий.

Россия понимает первопричину напряженности в регионе, выступает за усиление присутствия в АСЕАН. В Концепции внешней политики Российской Федерации от 2023 г. был закреплен приоритет по усилению системы многостороннего объединения вокруг АСЕАН. Отличительная черта структуры – ее межправительственный характер, и это значит, что полномочия государств не делегируют на наднациональный уровень, как в Европейском Союзе. Такой механизм позволяет проводить более гибкую интеграцию, в том числе в чувствительных сферах. Россию привлекает и то, что в АСЕАН не существует ярко выраженных ведущих и ведомых государств (аутсайдеров). Благодаря такому составу страны дополняют друг друга, а их взаимодействие вносит добавочную стоимость.

Корейский полуостров во внешнеполитической стратегии России

Центр напряженности в регионе смещается в сторону Корейского полуострова. Проблема «двух Корей» осложняется ядерным вопросом. Создание КНДР ядерного оружия и средств его доставки призвано не допустить объединения на условиях Южной Кореи. Более того, выход из ДНЯО и активное развитие Северной Кореи собственной ядерной программы – это инструмент обеспечения национальной безопасности в условиях постоянного наращивания американского присутствия в регионе. КНДР опасается, что без ядерного оружия возрастет угроза падения политического режима, как это было в Ираке и Ливии после отказа лидеров этих государств от химического оружия. Односторонний выход США из СВПД по иранской ядерной программе снижает заинтересованность Северной Кореи в добровольном отказе отказе от разработки ядерного оружия и средств его доставки.

До 2022 г. одним из ключевых партнеров России в регионе АТР оставалась Южная Корея. За первые девять месяцев 2021 г. товарооборот между странами увеличился на 60 % по сравнению с аналогичным периодом 2020 г. Однако после начала специальной военной операции Южная Корея присоединилась к антироссийским санкциям, и государство попало в список «недружественных стран». После ухода части южнокорейских компаний с российского рынка началось политическое охлаждение между государствами.

На этом фоне начинается сближение России и КНДР. Летом 2023 г. Северную Корею посетил министр обороны России. Главным событием двусторонних отношений в 2023 г. стал визит северокорейского лидера Ким Чен Ына во Владивосток (первый зарубежный визит Ким Чен Ына после начала пандемии COVID-19). В повестку были включены вопросы экономического сотрудничества и международной ситуации, была выражена поддержка специальной военной операции.

Еще в 2017 г. Россия и Китай выдвинули совместную инициативу «двойного замораживания», которая предусматривает прекращение КНДР испытаний ядерного оружия и тестовых запусков баллистических ракет в обмен на отказ США и Южной Кореи от проведения учений и продвижение к денуклеаризации Корейского полуострова. Однако на практике это не остановило развитие силового компонента политики США в АТР (продолжается непропорциональное усиление ВМФ США в регионе и политика военно-политических альянсов – создание AUKUS, попытки Соединенных Штатов оказать влияние на развитие ситуации в Южно-Китайском море и на «тайваньский вопрос»). Положительная динамика отношений Российской Федерации и КНДР создает предпосылки для пересмотра Россией и Китаем санкционного режима Совета безопасности ООН в отношении Северной Кореи.

Российско-японские противоречия

В отношениях России и Японии сохраняются противоречия вокруг принадлежности Курильских островов. Российская Федерация настаивает на том, что два из четырех Курильских островов, Хабомаи и Шикотан, могут быть переданы Японии в качестве жеста доброй воли только после заключения мирного договора. Такой механизм предусмотрен пунктом 9 Советско-японской декларации от 1956 г. Япония не принимает такой план.

При бывшем премьер-министре Японии страны попытались найти компромиссную формулу разрешения территориального спора. В 2016 г. была подготовлена инициатива о развитии совместной деятельности на Курильских островах. Возлагались надежды, что через ее реализацию в перспективе можно будет выйти на территориальное размежевание. Премьер-министр Японии С. Абэ предложил наращивать экономические связи (программа «8 пунктов»), начали проходить консультации министров обороны и иностранных дел (формат «2+2»).

Тем не менее переговоры по территориальному вопросу не привели к результатам. После смены премьер-министра в Японии в отношении Курильских островов Япония заняла жесткую позицию – для японского руководства план передачи двух островов оказался неприемлем, учитывая пропорциональное соотношение островов: по площади Хабомаи и Шикотан значительно уступают двум другим островам – Кунаширу и Итурупу. В поправках к Конституции Российской Федерации от 2020 г. окончательно был закреплен запрет на отчуждение территорий России и на призывы к таким отчуждениям. Однако это не исключало продолжение переговоров с Японией по мирному договору. События февраля 2022 г. повлекли ухудшение двусторонних отношений на фоне антироссийских санкций, были свернуты экономические и гуманитарные проекты на Курильских островах.

Регион Африки южнее Сахары можно разделить на несколько субрегионов. Статистический отдел ООН делит африканский континент на Северную (в Концепции внешней политики России это региональное направление «Исламский мир»), Восточную, Центральную, Южную и Западную Африку.

Главные разделительные линии на африканском континенте проходят не по границам субрегионов. Они определяются тремя факторами, которые обусловлены колониальным прошлым стран:

1) государственный язык, который объединяет племена на определенной территории;

2) композиция государственных границ: в период процесса деколонизации границы между африканскими государствами часто устанавливались произвольно, без учета этнического фактора. Следствием этого стало проживание одних племен в разных государствах, что привело к появлению множества внутригосударственных и межгосударственных конфликтов на континенте.

3) прочность модели государственности: она зависит от того, насколько жесткая была зависимость колонии от метрополии (максимальная зависимость – у французских колоний, минимальная – у итальянских). Чем меньше зависимость, тем слабее государственные институты.

Африканский регион важен для России в контексте укрепления новых политических и экономических центров многополярного миропорядка, усиление позиций российского государств в странах «глобального Юга». Внешними игроками, которые бросают вызов распространению влияния на континенте, остаются бывшие метрополии – Франция и Великобритания, а также Китай и США. Свои ниши на африканских рынках постепенно занимают Индия, Бразилия, Турция, Израиль, ОАЭ, Южная Корея и Малайзия.

Ключевые внешнеторговые партнеры России 2021 г. Африка южнее Сахары[18]

Важная предпосылка развития этого направления внешней политики России – приверженность государств Африки принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН. Ресурсообеспеченность и быстрые темпы экономического роста африканских стран также повышают стратегическую важность континента. Особенность российского подхода к сотрудничеству на африканском направлении заключается в том, что Россия стремится наращивать связи с континентом в целом, не выделяя в качестве приоритетов отдельные субрегионы. Поэтому ключевым партнером Российской Федерации выступает Африканский союз, который объединяет все 55 государств Африки.

В отношении урегулирования многочисленных конфликтов в Африке Россия задействует механизм миротворчества ООН и придерживается подхода «африканским проблемам – африканское решение». Значимое направление внешней политики России в Африки представляет военно-техническое сотрудничество – на долю Российской Федерации приходится примерно треть поставок вооружений на континент, главные покупатели – Ангола, Нигерия, Уганда и Эфиопия.

Россия стремится содействовать нормализации социально-экономического положения стран, используя различные инструменты. Среди них выделяется списывание долгов африканских стран в рамках конверсионной программы «долг в обмен на развитие» (на сумму 23 млрд долл.) и оказание помощи в рамках содействия международному развитию. Товарооборот между Россией и странами Африки в 2022 г. достиг 18 млрд долл. Африка – крупнейший потребитель российского зерна (в 2022 г. объем российского экспорта зерновых в африканские государства составил 11,5 млн тонн, а в первые шесть месяцев 2023 г. – 10 млн тонн). Предпринимаются усилия по противодействию различным заболеваниям (лихорадка Эбола, COVID-19).

Российская Федерация поддерживает стремления Африки по расширению представительства в Совете Безопасности ООН. Российско-африканское сотрудничество развивается на многосторонних площадках – ООН и БРИКС (к членам БРИКС относится ЮАР, а с 1 января 2024 г. членство получит Эфиопия, многие страны континента участвуют в формате «БРИКС плюс / аутрич»).

В институциональном плане ключевая площадка для политического диалога – саммит Россия – Африка (проходит раз в три года), а для развития сотрудничества в экономической и гуманитарной сферах как с отдельными государствами, так и с интеграционными структурами – форум Россия – Африка. Первый саммит прошел в 2019 г., на нем было принято решение о проведении «на полях» встречи на высшем уровне экономического и гуманитарного форума. Оба мероприятия (саммит и форум) прошли в 2023 г.

Россию и Африку связывает неприятие неоколониальных практик, используемых коллективным Западом для укрепления собственного доминирования.

«На протяжении десятилетий нами неизменно оказывалась поддержка в тяжелом противостоянии стран Африки колониальному игу. К сожалению, некоторые проявления колониализма не изжиты до сих пор и по-прежнему практикуются бывшими метрополиями, в частности, в экономической, информационной и гуманитарной сферах».

В. В. Путин[19]

Важнейший партнер России в африканском регионе (субрегион Южная Африка) – Южно-Африканская Республика. В 2022 г. товарооборот увеличился на 16,4 %, достигнув 1,3 млрд долл. Примерно 40 % торговли приходится на сельскохозяйственную продукцию. Развивается сотрудничество по линии межправительственной комиссии, особенно в сферах энергетики и промышленности. Отдельное внимание уделяется поддержанию образовательных контактов, аграрного сектора, науки и инноваций. Кроме того, Российская Федерация и ЮАР активно взаимодействуют в рамках БРИКС и «Группы двадцати», рассматривая эти площадки в качестве основных механизмов строительства новой полицентричной архитектуры международных отношений и реформирования Бреттон-Вудской системы.

В Восточной Африке главный партнер России – Эфиопия, государства поддерживают регулярный политический диалог. В 2023 г. во время переговоров между президентом России и Премьер-министром Эфиопии было отмечено стремление развивать торгово-экономические связи – хотя в абсолютных величинах объем взаимной торговли небольшой (225,24 млн долл. в 2021 г.), наблюдаются положительные тенденции развития этого направления сотрудничества (рост в 2022 г. составил 56 %, в 2021 г. Эфиопия по доле во внешней торговле переместилась со 136 на 104 место по сравнению с 2020 г.). В 2023 г. в Аддис-Абебе было открыто российское торговое представительство. Отношения между странами опираются на комплекс межправительственных соглашений и межведомственных проектов – по информационной безопасности, о воздушном сообщении, о взаимопонимании в области информационно-коммуникационных технологии, по сотрудничеству в сфере атомной энергии («дорожная карта»), протокол между таможенными службами. Большое внимание уделяется продвижению российского образования в Эфиопии.

Западная Африка включает страны, которые были колониями Франции: Бенин, Буркина-Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания (арабоязычная страна, которая чаще рассматривается как часть Магриба), Мали, Нигер, Сенегал; бывшие колонии Великобритании (Гамбия, Гана, Нигерия и Сьерра-Леоне) и Португалии (Гвинея-Бисссау, Кабо-Верде), а также Либерия и Того (с 1905 германская колония Тоголенд, во время Первой мировой войны – англо-французский кондоминиум, 1916 – разделение на западную британскую и восточную французскую зоны). После деколонизации доминирующее положение в субрегионе занимала Франция. Однако в последнее время все больше франкоязычных стран Западной Африки охвачены государственными переворотами (Мали, Буркина-Фасо, Нигер): там смещают прозападные правительства. На этом фоне усиливается влияние России в регионе – новое руководство стран предпочтение отдает укреплению связей с Москвой, преимущественно в торгово-экономической, военно-технической сферах, в области добычи полезных ископаемых и энергетики. В Западной Африке основной партнер России – Нигерия (первая по численности населения страна в Африке). Помимо военно-технического сотрудничества государства развивают взаимодействие в торгово-экономической (в российском товарообороте Нигерия сместилась с 80 на 71 место с 2020 по 2021 г.), инвестиционной и гуманитарной областях.

Латинская Америка и Карибский бассейн – это регион, где интенсивнее всего происходит интеграционное развитие, при этом объединения существенно различаются по охвату и целям.

Латинская Америка изначально не выделялась как отдельный геополитический регион, а рассматривалась как составная часть Западного полушария. Такой подход был обусловлен доминированием на континенте США, которое утвердилось с принятием доктрины Монро в 1823 г., а затем укрепилось после создания Организации американских государств со штаб-квартирой в Вашингтоне. Соединенные Штаты стремились контролировать через ОАГ весь континент как «задний двор» США. Во время Второй мировой войны был создан Межамериканский совет обороны, а в 1947 г. подписан Межамериканский договор о взаимной помощи. Экономическое проникновение США в регион обеспечила Экономическая хартия от 1945 г., в соответствие с которой отменялись таможенные барьеры и предоставлялись гарантии иностранным капиталовложениям.

Вместе с тем развиваются более узкие интеграционные объединения: регион стремится отмежеваться от англосаксонских стран Северной Америки – США и Канады. В этих условиях Россия стремится поддерживать различные интеграционные процессы, затрагивающие страны от Мексики на севере до Чили на юге, выстраивать прагматичное и деидеологизированное взаимодействие со странами Латинской Америки в различных форматах. В 2016 г. Российская Федерация создала постоянный механизм политического диалога с Сообществом стран Латинской Америки и Карибского бассейна (СЕЛАК) – объединения, которое включает 33 государства. Регион СЕЛАК представляет безвизовую зону для россиян.

С ОАГ Российская Федерация развивает сотрудничество по противодействию терроризму и наркотрафику. Одновременно поддерживаются и более мелкие интеграционные процессы, в частности, развиваются экономические связи (например, по линии ЕАЭС) с такими субрегиональными организациями, как МЕРКОСУР (Южноамериканский общий рынок) и Тихоокеанский Альянс. Укрепляются контакты с АЛБА (Боливарианский альянс стран Америки), Андским сообществом и Карибским сообществом (КАРИКОМ). У России статус наблюдателя при Латиноамериканской ассоциации интеграции (ЛАИ), Ассоциации карибских государств (АКГ) и Центральноамериканской интеграционной системе (ЦАИС).

В основе стратегии выхода России в Латинскую Америку лежат два фактора: укрепление трансрегиональных связей с крупными центрами силы через БРИКС (Бразилия и Аргентина) и развитие отношений со странами, которые придерживаются сходных дипломатических принципов – именно эти государства чаще поддерживают российские инициативы в Генеральной Ассамблее ООН (Куба, Венесуэла, Никарагуа, Боливия).

РОССИЙСКО-БРАЗИЛЬСКОЕ стратегическое партнерство носит многоплановый характер. Важную роль в поддержании политического диалога играют саммиты и двусторонняя Комиссия высокого уровня под руководством Председателя Правительства России и вице-президента Бразилии. Торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничество способствует работа межправительственной комиссии и делового совета. На Бразилию приходится около трети российской торговли в регионе (в 2021 г. рост товарооборота составил 87 %). Приоритетное внимание уделяется энергетической сфере, горнорудной промышленности, химической промышленности и сельскому хозяйству, а также сотрудничеству в сфере высоких технологий, космоса, медицины и фармацевтики. Между странами осуществляются научные, образовательные, культурные и спортивные обмены. Страны взаимодействуют на многосторонних площадках – в ООН, БРИКС и «Группе двадцати». В целом, Россия поддерживает наделение Бразилии статусом постоянного члена ООН, настаивая при этом, что подобное решение должно быть согласовано между латиноамериканскими государствами, чтобы не допустить конфликта: португалоязычное государство представляет испаноязычные страны.

Динамично развиваются российско-аргентинские отношения. АРГЕНТИНА стала первым государством Западного полушария, зарегистрировавшим вакцину «Спутник V». Весомый вклад в диверсификацию торговых связей вносит межправительственная комиссия и советы предпринимателей. За период 2020–2021 гг. взаимный товарооборот вырос на 52,76 % и достиг 1,379 млрд долл. Российская компания «Трансмашхолдинг» оказывает содействие Аргентине в модернизации железных дорог. Другие сферы перспективного взаимодействия – это инвестиционное сотрудничество, энергетика, освоение космического пространства, геологоразведка, сооружение и сервисное обслуживание энергетической и нефтегазовой инфраструктуры, химическая промышленность, машиностроение.

Против некоторых традиционных союзников России в Латинской Америки – Кубы и Венесуэлы – введены американские санкции, причем в отношении Кубы они были приняты еще в 1958 г. Опыт «выживания» в условиях санкционного гнета может служить одним из факторов сближения этих государств с Российской Федерацией. Несмотря на санкционное давление, Венесуэла остается драйвером интеграционного проекта АЛБА.

Отношения с ВЕНЕСУЭЛОЙ развиваются с периода правления Уго Чавеса. Наращивание связей активизировалось при Н. Мадуро. Как и с Бразилией, регулярные политические контакты поддерживаются через Межправительственную комиссию высокого уровня. У стран обширная договорная база в сфере торгово-экономического сотрудничества: торговое соглашение от 1985 г., соглашение об избежании двойного налогообложения от 2003 г., о поощрении и взаимной защите капиталовложений и о сотрудничестве в сфере энергетики 2008 года, о сотрудничестве в области реализации совместных стратегических проектов 2009 г., о сотрудничестве в области сельского хозяйства 2010 г. Однако из-за санкционного давления и экономического кризиса в Венесуэле товарооборот между странами находится на низком уровне. Широкое поле возможностей открывает сотрудничество в сфере энергетики, в первую очередь нефтеразведки и нефтедобычи (Венесуэла – член ОПЕК, а Россия взаимодействует с Организацией в формате ОПЕК+). Важное направление взаимодействия представляет военно-техническое сотрудничество на основе соглашения от 2001 г.

Особый характер отношений с Каракасом повлиял и на то, что Россия не оказалась в стороне во время кризиса в Венесуэле в 2019 г., когда ряд стран (США, ЕС, большинство латиноамериканских государств) поддержали Х. Гуайдо – он провозгласил себя главой государства и потребовал отставки Н. Мадуро. Была образована группа Лима, которая добивалась согласования ухода Н. Мадуро в отставку. В противовес этому был инициирован «процесс Осло», чтобы содействовать развитию национального диалога между властями и оппозицией. Россия наряду с Китаем, Турцией, Ираном и некоторыми другими государствами поддержала этот процесс и выступила за продолжение работы с официальными властями (по аналогии, как это было после президентских выборов в 2020 г. в Белоруссии и разделении стран на тех, кто поддержал С. Г. Тихановскую и тех, кто признал действующего президента А. Г. Лукашенко).

В 1990-х гг. на фоне сворачивания внешнеполитической деятельности России на незападных направлениях произошло охлаждение отношений с КУБОЙ, связи с которой активно развивались со времен холодной войны. В 1993 г. российские военнослужащие покинули Кубу, а в 2002 г. прекратила работу российская станция радиоэлектронной разведки в Лурдесе. Однако в 2010-х гг. сотрудничество начало укрепляться. Интенсифицировались контакты на высшем и высоком уровнях, межпарламентский диалог. В 2014 г. Россия списала 31,7 млрд долл. долга Кубы перед СССР (90 % от общей суммы долга). Россия продолжает оказывать гуманитарную помощь Кубе – по двусторонней линии и в рамках профильных программ ООН. Успешно функционирует российско-кубинский центр подготовки специалистов пожарно-спасательного профиля в Гаване. Российско-Кубинская межправительственная комиссия особое внимание уделяет образовательному вектору. По состоянию на 2023 г. между вузами стран действуют около 100 соглашений о сотрудничестве, примерно 300 кубинских студентов обучаются в российских вузах.

Что касается НИКАРАГУА, Россия участвует в реализации проекта по производству иммунобиологических препаратов в стране, а также формировании наземной инфраструктуры системы космического слежения ГЛОНАСС. В 1999 г. Россия списала 3,06 млрд долл. – 90 % долга Никарагуа, а в 2004 г. еще 344 млн долл. Кроме того, Российская Федерация участвует в оказании помощи Никарагуа по линии Всемирной продовольственной программы ООН.

Постепенно развиваются отношения между РОССИЕЙ И БОЛИВИЕЙ. Приоритетные направления сотрудничества – сфера энергетики (в том числе содействие освоению нефтегазовых месторождений, сооружение Центра ядерных исследований и технологий в Боливии), наращивание товарных и инвестиционных обменов, взаимодействие в различных секторах промышленности и геологии, медицине и сельском хозяйстве, освоение месторождений лития и других ресурсов, участие в инфраструктурных проектах – например, расширение международного аэропорта в г. Санта-Крус, строительство межокеанского железнодорожного коридора и др.

Среди основных торгово-экономических партнеров России в Латинской Америке выделяется МЕКСИКА. Товарооборот в 2022 г. составил практически 3,8 млрд долл. (несколько снизился по сравнению с 2021 г., когда он достиг рекордные 4,8 млрд долл.). Государства взаимодействуют на площадке «Группы двадцати». Однако курс Мексики на углубление интеграции с США и Канадой в рамках Соглашения о свободной торговле USMCA сужает «окно возможностей» для более широкого сотрудничества с Россией.

На Евро-Атлантическом направлении нарастают противоречия между Россией и государствами региона. Эти противоречия постепенно проявлялись в 2012–2013 гг., обострились после эскалации конфликта в 2014 г. и многократно увеличились после отказа США и НАТО принять российское предложение о гарантиях безопасности и начала специальной военной операции в феврале 2022 г. При выстраивании взаимодействия с этими странами Российская Федерация во главу угла ставит соблюдение принципов равноправного сотрудничества и неделимости безопасности, а для этого нужно отказаться от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности другого государства. Сегодня отношения с США, англосаксонскими и европейскими странами носят комбинированный характер, а перспективы развития сотрудничества с ними зависят от того, смогут ли они отказаться от политики разделительных линий, русофобской риторики и недружественных действий в отношении России.

Согласно Концепции внешней политики России от 2023 г. страны Евро-Атлантического региона занимают последнее место в иерархии приоритетов отечественной дипломатии, причем среди них выделяются две группы – Европейский регион; США и англосаксонские государства. Развитие межгосударственных отношений на этом региональном направлении практически заморожено в силу «недружественных действий» и «агрессивной политики» в отношении России со стороны ряда европейских стран: Организации Североатлантического договора, Европейского Союза, Совета Европы, США и англосаксонских государств.

В официальных документах, выступлениях президента России и представителей МИД России эти страны обычно называются «коллективным Западом». Это понятие, помимо указанных выше, включает и другие «недружественные государства» Азиатско-Тихоокеанского региона и Океании (республика Корея, Сингапур, Япония, Тайвань (Китай) и Микронезия). Государство попадает в категорию «недружественных», если оно вводит политические, экономические и иные ограничительные меры против физических и юридических лиц Российской Федерации, осуществляет действия, представляющие угрозу территориальной целостности России, дестабилизируют ее экономическое и политическое положение.

До 2022 г., когда активизировалась политика антироссийских санкций, шесть из десяти ключевых внешнеторговых партнеров России – это государства, которые в 2023 г. вошли в перечень «недружественных стран».

Антироссийские санкции

Концептуализация понятия «недружественных государств» во внешнеполитической стратегии Российской Федерации – это не что иное, как реакция на усиление санкционного давления со стороны этой группы стран.

Изначально под санкциями понимались политические и экономические инструменты воздействия на страну, чтобы заставить правительство отказаться от проведения того или иного внутреннего и внешнеполитического курса.

В российском правовом поле термин «недружественные государства» впервые был закреплен в 2018 г. в законе «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». В 2021 г., когда был принят указ «О применении мер воздействия (противодействия) на недружественные действия иностранных государств», президент России поручил сформировать список «недружественных государств».

После начала специальной военной операции многократно увеличились антироссийские ограничительные меры (санкции), причем как количественно, так и качественно. В результате понятие «недружественных государств» закрепилось не только в политическом дискурсе – 5 марта 2022 г. был принят специальный документ, содержащий перечень таких стран. Список включил 48 государств, включая весь Европейский Союз.

До 22 февраля 2022 г. было введено 2 695 санкций против России, а после этой даты – еще 14 887. В страновом срезе лидерами по числу санкций стали США, за ними следует Канада.

При этом Россия обогнала другие страны по количеству санкций, направленных против себя.

До февраля 2022 г. практика введения санкций состояла преимущественно в признании «токсичным» главы государства (М. Каддафи в Ливии, С. Хусейн в Ираке), а борьба за безопасность страны связывалась с физическим уничтожением политического лидера. Второе направление представляли экономические ограничительные меры (замораживание активов, отказ от реализации мер экономической помощи, ограничение экспорта и импорта товаров). Качественные изменения заключались в том, что санкции начали носить тотальный характер, то есть охватывать практически все сферы общественно-политической и экономической жизни. Главная цель – создать такие условия, чтобы население отказалось от привычного образа жизни и, как следствие, увеличился риск подрывной деятельности, началась дестабилизация внутриполитической обстановки и стремление к смене политического руководства.

Политические санкции

Политические санкции подразумевают принятие недружественных мер в отношении государственных деятелей, прежде всего высших должностных лиц. 17 марта 2023 г. Международный уголовный суд в Гааге выдал ордер на арест действующего президента Российской Федерации В. В. Путина. Главу российского государства обвинили в «незаконной депортации детей с оккупированных территорий Украины в Россию». Примечательно, что такая мера применялась не впервые против главы государства – ранее Международный уголовный суд предпринимал аналогичные действия против Омара аль-Башира (Оман) и Муаммара Каддафи (Ливия). Однако впервые ордер был выдан против руководителя ядерной державы, постоянного члена Совета безопасности ООН.

Персональные санкции

Помимо главы государства, объектом санкционного давления становится российская «элита» – члены Правительства, парламента и другие высокопоставленные чиновники, представители бизнеса, общественных организаций. Впервые такие ограничительные меры против России были введены в 2012 г. (акт Магнитского, о котором упоминалось ранее).

Сегодня по количеству превалируют именно персональные санкции. После 22 февраля 2022 г. из 14 887 введенных ограничительных мер 11 056 (74 %) были против отдельных физических лиц.

Дипломатические санкции

Дипломатические санкции состоят из целого комплекса ограничительных мер, который можно подразделить на четыре группы:

1) санкции против дипломатического персонала;

2) санкции против дипломатической собственности;

3) ограничение участия России в институтах многосторонней дипломатии;

4) понижение уровня или разрыв дипломатических отношений.

Расширяется практика объявления российских дипломатов persona non grata и их последующей высылкой из стран пребывания. После февраля 2024 г. высылки дипломатов приобрели массовый характер.

В нарушение Венских конвенций о дипломатических (1961 г.) и консульских сношениях (1963 г.), о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера (1975 г.) дается отказ в выдаче или продлении дипломатических виз. Это фактически равнозначно лишению допуска к участию в мероприятиях не только на двустороннем уровне, но и на площадках международных (ООН и институты системы ООН) и региональных организаций (ОБСЕ, Совет Европы, АТЭС и др.). Беспрецедентным с точки зрения международного дипломатического права является невыдача виз российским делегатам на 77-ю сессию Генеральной Ассамблеи ООН в нарушение принципа суверенного равенства государств.

На дипломатический персонал и консульских должностных лиц оказывается прямое давление за рубежом, вводятся ограничения и совершаются акты вандализма против дипломатической собственности, что препятствует бесперебойному функционированию российских загранучреждений и создают угрозу личной безопасности. В частности, после 24 февраля 2022 г. крупные инциденты произошли в посольствах России в Ирландии, Нидерландах, Греции, Эстонии и на Кипре, консульстве России в Финляндии, постоянном представительстве России при Совете Европы в Страсбурге, Российском центре науки и культуры во Франции.

Все чаще противоправные действия предпринимаются в отношении дипломатической собственности России за рубежом, а именно – арест объектов консульских и иных учреждений (не дипломатических, поскольку они обладают меньшим набором привилегий). Серия незаконных арестов объектов российской дипломатической собственности прошла в США после закрытия генеральных консульств России в Сан-Франциско и Сиэтле, торгпредства России в Вашингтоне, отделения торгпредства России в Нью-Йорке. Помимо этих учреждений аресту подверглись резиденции генеральных консулов в Сан-Франциско и Сиэтле, «посольские дачи» (служебные помещения для проведения мероприятий и резиденции персонала) в штатах Нью-Йорк и Мэриленд. Среди других примеров – изъятие Варшавой комплекса бывшего советского торгпредства, которое находилось в дипломатической собственности Российской Федерации.

Чтобы нанести имиджевый урон и понизить авторитет России на международной арене, сводится к минимуму реальное участие России в работе многосторонних институтов, политизируется повестка некоторых глобальных и региональных организаций. К примеру, в 2022 г. Россия была вынуждена инициировать выход из Совета Европы ввиду низкой эффективности и существенных перекосов антироссийского характера в деятельности данной организации. Активизируются попытки вытеснения России из структур ООН, в частности, ставятся вопросы ограничения права вето Российской Федерации в Совете безопасности ООН, исключения из Совета ООН по правам человека, снижение или полного прекращения российского присутствия в руководящих органах Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) и Международного союза электросвязи.

Отдельный инструмент дипломатических войн – разрыв дипломатических отношений. В 2008 г. дипломатические отношения с Россией разорвала Грузия (сегодня российско-грузинские двусторонние отношения поддерживаются через секции интересов при посольствах в Швейцарии), в 2022 г. с аналогичным заявлением выступили Микронезия и Украина. С 2015 г. наблюдается разрыв в отношениях России – НАТО, проявившийся в том числе в прекращении работы Совета России – НАТО. Отдельные страны понижают уровень дипломатических отношений. Примером служат решения государств Балтии – Литвы, Латвии и Эстонии.

Финансовые санкции

К финансовым санкциям относится блокировках российских золотовалютных резервов на счетах западных банков. В марте 2022 г. страны коллективного Запада заморозили 300 млрд долл. (практически половина Национального фонда благосостояния России)[22]. Кроме того, вводятся санкции против российских банков. По состоянию на сентябрь 2023 г. ограничительные меры затронули 31 российский банк (25 из них находятся в SDN-листе, где еще более жесткие блокирующие санкции), в их числе 11 системообразующих банков: Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, Финансовая корпорация «Открытие», Промсвязьбанк, Альфа-Банк, Росбанк, Московский кредитный банк, Совкомбанк и Тинькофф Банк.

Другая ограничительная мера против России в финансовой сфере – блокировка системы SWIFT для российских банков. Эта система позволяет поддерживать сообщение между банками и проводить быстрые транзакции. По количеству пользователей SWIFT Россия уступала только США. В марте 2022 года Европейский Союз, США, Канада и Великобритания приняли такую меру в отношении нескольких ключевых российских банков, а в июне ЕС отключил от системы Сбербанк, Московский кредитный банк и Россельхозбанк.

Санкции затронули и платежные системы. В России не работают карты платежных систем Visa и Mastercard, выпущенные за рубежом, а российские карты данных платежных систем не принимаются в иностранных государствах. Создаются искусственные барьеры для использования банковских карт МИР.

Экономические санкции

Массовый характер носят экономические санкции. В первую очередь, речь идет об уходе с российского рынка западных компаний. По оценкам экспертов, за 2022 г. прекратили свою деятельность в России 8,5 % западных компаний[23]. Кроме того, в отношении компаний-нарушителей санкционного режима вводятся вторичные санкции, чтобы противодействовать параллельному импорту западных компаний.

Большая доля ограничительных мер приходится на энергетический сектор. Вводятся санкции на экспорт российских энергоносителей, запреты на осуществление инвестиций в российский энергетический сектор, искусственно создаются препятствия транспортировки энергоресурсов (подрыв газопроводов «Северный поток» и «Северный поток – 2»).

Отдельный подвид экономических санкций – транспортные. Они включают ограничение прямого авиасообщения, запрет иностранным компаниям на полеты в Россию, а российским – за рубеж. Для ряда воздушных судов зарубежных авиакомпаний вводится запрет на использование воздушного пространства Российской Федерации. Вынужденный облет российской территории приводит к максимизации экономического ущерба и снижения рентабельности авиаперевозок. Западные лизинговые компании разрывают договоры с Россией, требуя вернуть лизингодателю самолеты иностранного производства, используемые российскими авиакомпаниями.

Спортивные санкции

Санкционная политика затрагивает и спорт. Хотя политизация спорта началась до событий февраля 2022 г. (допинговые скандалы, запрет на национальную символику, предвзятое отношение к спортсменам и т. д.) именно после этой даты возрос масштаб спортивных санкций. Если ранее российские спортсмены допускались к участию в международных стартах, в частности, в Олимпийских играх, под нейтральным флагом, без использования национальной символики и российского гимна, то затем они были лишены права на участие в международных соревнованиях под эгидой федераций, включая чемпионаты Европы и мира. Россия была исключена из большинства международных спортивных федераций. Ограничения также связаны с проведением соревнований на территории России.

К жестким антироссийским санкциям присоединился Международный олимпийский комитет. Российские атлеты не были допущены на квалификационные соревнования – отбор на Олимпийские игры—2024 в Париже, под вопросом их участие на зимней Олимпиаде в 2026 г. в Милане. Сам факт введения подобных санкций свидетельствует о нарушении принципов, закрепленных в Олимпийской хартии, включая обеспечение права человека на занятие спортом, обязанность соблюдения политического нейтралитета спортивными организациями внутри Олимпийского движения, продвижение спорта в интересах развития человечества и создания мирного общества, отсутствие дискриминации, защиту спортсменов, не принимающих допинг и следующих принципам честного спортивного соперничества, и др.

Санкции в сфере культуры, науки и образования

Объектами санкций в гуманитарной сфере становятся как учреждения культуры, науки и образования, так и представители. В 2022 г. группа Bizot (Международная музейная организация) исключила из состава ряд российских музеев – Государственную Третьяковскую галерею, ГМИИ им. А. С. Пушкина, музеи Московского Кремля. За рубежом замораживаются активы российских музеев.

В «недружественных странах» формируется «культура отмены» российского гуманитарного наследия путем введения запретов на исполнение произведений российских композиторов, проведение гастролей российских театров. В дополнение к этому с российского рынка уходят стриминговые платформы и западный кинематограф, а отечественные фильмы не допускаются к показу в иностранных государствах.

Сворачивается сотрудничество по линии научных и образовательных организаций. Среди стран, ограничивающих научное сотрудничество с Россией, выделяются Германия, Финляндия, Украина, Норвегия, Великобритания и страны Европейского Союза (Польша, Италия, Чехия, Франция).

Санкции в отношении СМИ и иных информационных ресурсов

Отдельный блок ограничительных мер со стороны «недружественных государств» принимается в отношении российских журналистов и СМИ. Речь идет о приостановке вещания российских телеканалов и блокировке информационных порталов, отстранении от работы на зарубежных радиостанциях ведущих российского происхождения, введение персональных санкций против корреспондентов, журналистов, телеведущих, генеральных директоров телеканалов и информационных агентств, запрет репостов на материалах российских информационных источников, замораживание их активов на счетах в иностранных банках, а также отказ в аккредитации представителей СМИ Российской Федерации к участию в освещении международных мероприятий.

Согласно МИД РФ, по состоянию на 11 августа 2023 г.[24] после начала специальной военной операции подобные рестрикции ввели 25 государств, Европейский Союз и НАТО Помимо стран коллективного Запада к ограничению вещания российских информационных ресурсов присоединились Колумбия, Коста-Рика и ЮАР (прекращение ретрансляции телеканала RT).

Ограничительные меры вводятся не только государствами и межгосударственными объединениями, но и со стороны интернет-платформ, которые блокируют аккаунты русскоязычных каналов, в том числе федеральных, вводят запреты на размещение рекламы российскими СМИ, удаляют посты с объективной информацией о происходящих событиях, размещенные на официальных аккаунтах посольств России. Беспрецедентным стало решение запрещенной на территории Российской Федерации Meta[25] (Facebook) о разрешении публикации призывов к насилию в отношении россиян (решения от 11 марта и 11 апреля 2022 г.). В отношении России недружественные действия предприняли восемь интернет-платформ: Twitter, Instagram, YouTube, Meta (Facebook), Google, TikTok, AppStore, Spotify.

Главная цель санкций против отечественных СМИ и других информационных ресурсов – дискредитация имиджа России на международной арене и дестабилизация внутриполитической ситуации путем оказания психологического давления на население и размывания духовно-нравственных основ российского общества с помощью деструктивного контента. Попытки вытеснения Российской Федерации из глобальной информационной среды создают угрозу снижения объективного восприятия России в мировом гуманитарном пространстве.

Кризис европейской системы безопасности

Окончание холодной войны, распад СССР и социалистического лагеря означали, что логика биполярного противостояния соперничавших блоков (НАТО и ОВД) как ключевой элемент Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений уходит в прошлое. В Европе началось формирование новой системы международных отношений. В начале 90-х гг. Российская Федерация рассчитывала, что в основе европейской архитектуры безопасности будет лежать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Москва исходила из того, что в новых условиях потребность в НАТО и подобных ему блоковых структурах отпадет, потому что взаимодействие по линии «запад-восток» больше не будет конфронтационным. СБСЕ, в свою очередь, представляло собой «надблоковую» структуру, объединявшую страны, которые в годы холодной войны принадлежали к противоположным блокам. Предполагалось, что СБСЕ станет основой для установления партнерских и добрососедских отношений в Европе, а также ключевым элементом пространства безопасности «от Ванкувера до Владивостока».

Такая точка зрения была отражена в Концепции внешней политики России 1993 г. В документе утверждалось, что развитие общеевропейского процесса, т. е. взаимодействие по линии СБСЕ, «является центральным на сегодняшний день каналом обеспечения широкой вовлеченности России в европейские дела, а также в формирование Европейско-Атлантического и Евро-Азиатского сообществ». Согласно тексту Концепции, «в интересах России содействовать поступательному развитию процесса СБСЕ, способствовать его дальнейшей институционализации, превращению в основополагающий элемент формирующейся новой архитектуры международного сообщества во всех ее измерениях». При этом в начале 1990-х гг. в высшем руководстве Российской Федерации популярным было мнение, что развитие сотрудничества в рамках СБСЕ не противоречит налаживанию отношений между Россией и НАТО, и оно призывало «обеспечить самую тесную увязку ЕС, НАТО, ЗЕС и формирующейся системы безопасности СБСЕ».

В декабре 1994, выступая на Будапештской встрече СБСЕ, где было принято решение об институционализации организации, Б. Н. Ельцин сделал акцент на необходимости сформировать общеевропейскую организацию с надежной правовой базой. Москва выразила готовность обсудить со странами-участницами вопросы предоставления взаимных перекрестных гарантий безопасности отдельным государствам или группам государств в двустороннем или многостороннем порядке. В Будапеште были представлены наиболее радикальные идеи преобразования европейской системы безопасности – создание «евро-ООН» и «Евросовета безопасности».

Тем не менее претворить в жизнь планы по превращению СБСЕ (с 1995 – ОБСЕ) в ключевой элемент новой системы межгосударственных отношений не удалось. Причин было несколько:

1) США, почувствовав свое полное военное и экономическое доминирование в постбиполярном мире и увидев желание стран Восточного блока присоединиться к евроатлантическим структурам, взяли курс на укрепление Североатлантического Альянса, который уже с 1994 г. стал официально рассматриваться как основной элемент системы европейской безопасности. Начался процесс подготовки к расширению Альянса, а общеевропейский трек теперь рассматривался только в качестве вспомогательного механизма;

2) ОБСЕ показала себя слишком медленно работающей организацией, не способной эффективно урегулировать конфликты. Этому отнюдь не способствовала система принятия решений в Постоянном совете ОБСЕ (консенсус всех 57 членов) и доминирующее положение, которое удалось занять США и союзным им странам (они делали акцент на правах человека, а не на безопасности). Созданные в рамках ОБСЕ миротворческие миссии на пространстве бывшего Советского Союза – в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Северной Осетии и Абхазии – были малоэффективными;

3) Европейский Союз начал развивать свое собственное военно-политическое направление деятельности. В 1992 г. Маастрихтский договор ввел понятие «трех опор», одной из которых являлась Общая внешняя политика и политика безопасности. К концу 1990-х гг. ЕС планировал создать силы быстрого реагирования (до 60 тысяч военнослужащих) к 2003 г. В 2003 и 2004 гг. силы ЕС были размещены в Македонии и Боснии и Герцеговине. Таким образом, наметилось смещение центра тяжести в системе европейской безопасности в сторону ЕС и НАТО.

Несмотря на временное улучшение отношений США и России в 2001–2002 гг. на фоне их сотрудничества в борьбе с терроризмом, в целом в конце 1990-х – начале 2000-х нарастали тенденции, способствовавшие пересмотру Россией своей позиции в отношении системы международных отношений в Европе:

1) расширение НАТО на восток (1999 и 2004);

2) отказ западных стран ратифицировать Стамбульский договор об адаптации ДОВСЕ (1999);

3) выход США из договора ПРО (2002) и курс на создание в Европе системы противоракетной обороны, участие в которой России было фактически заблокировано;

4) «цветные революции» в Грузии (2003), на Украине (2004) и в Киргизии (2005).

После избрания президентом РФ Д. Медведева в 2008 г. было решено сформулировать предложения российской стороны о создании новой системы международных отношений и безопасности в Европе в одном документе. 5 июня 2008 г. Д. А. Медведев выступил с инициативой о разработке Договора о европейской безопасности (ДЕБ). Ее суть – создать в области военно-политической безопасности в Евро-Атлантике единое, неразделенное пространство. Российское понимание основных смысловых блоков будущего договора состояло в следующем:

1) юридически обязывающее толкование базовых принципов безопасности в Европе, в т. ч. недопустимость применения силы;

2) отказ от претензий отдельных государств и их групп на эксклюзивные права на поддержание мира и безопасности в Евро-Атлантике (имелись в виду США и НАТО);

3) определение базовых принципов развития режимов контроля над вооружениями, установления принципа разумной достаточности в военном строительстве;

4) развитие сотрудничества в области противостояния новым вызовам и угрозам, выработка единого подхода к урегулированию кризисов в Европе.

Целостный текст проекта Договора о европейской безопасности (ДЕБ) был опубликован в конце 2009 г. Предлагалась институциональная структура: консультации, Конференция и Чрезвычайная конференция (последняя созывалась бы в случае агрессии). Вопросы контроля над вооружениями и противостояния новым вызовам и угрозам в документе не затрагивались. В целом проект ДЕБ оказался компромиссным: он предполагал не полную ликвидацию блоков, а обрамление их деятельности в новую структуру.

Предложения Д. А. Медведева, направленные на создание нового механизма коллективного поддержания мира в Европе, были восприняты европейцами неоднозначно. ЕС в целом поступил чрезвычайно осторожно. Главы внешнеполитических ведомств стран-членов согласились, что необходимо изменить архитектуру европейской безопасности, но никто из них не подтвердил, что это нужно сделать в соответствие с инициативой Россией.

Мнения в Евросоюзе разделились. ФРГ, Франция и Италия, хоть и не полностью согласились с предложениями России, но призвали НАТО и ЕС обратить на них внимание, а также высказались за расширительную трактовку безопасности (не только hard security, но и экономика, права человека). Прибалтика, Восточная Европа и Великобритания выступили резко против российских предложений, утверждая, что они ослабят НАТО и ОБСЕ.

В целом предложения о ДЕБ, хоть и не были приняты, но дали толчок развитию дискуссии по проблемам евробезопасности. Так, в 2010 было сделано Лиссабонское совместное заявление Совета Россия – НАТО, где была заявлена цель создать подлинное стратегическое и модернизированное партнерство.

Однако в дальнейшем ситуация в области безопасности в России и мире стала ухудшаться. После украинского кризиса ситуация серьезно осложнилась – страны Евро-Атлантики не признали изменение государственной границы Украины и вхождение Крыма в состав России, была расширена политика санкций. И без того «вялые» дискуссии были прекращены, что говорит о том, что большинство стран региона не готовы пока признать необходимость проведения реформы системы европейской безопасности, несмотря на все ее недостатки, включая очевидную неэффективность и нарастающую контрпродуктивность.

Сегодня деятельность ОБСЕ сталкивается с существенной критикой. Прежде всего, речь идет о «перекосах» ОБСЕ – миссии ОБСЕ направляются преимущественно в страны бывшего СССР, а внимание уделяется только «корзине», связанной с защитой прав человека и мониторингом выборов (деятельность Бюро по демократическим институтам и правам человека). Постепенно ОБСЕ передала функции традиционным западным институтам (НАТО, ЕС) в рамках концепции новой архитектуры безопасности. ОБСЕ сохраняет за собой вспомогательную роль (полевые миссии). Одной из причин маргинализации ОБСЕ является то, что Организация изначально навязывала другим участникам свое понимание прав человека, сделав акцент на политических правах при игнорировании социально-экономических. Это встречает противодействие со стороны суверенных государств.

Ключевыми вопросами на повестке дня западноцентричных институтов (НАТО и ЕС) являются задача расширения на Восток и противодействия угрозы со стороны конкретных государств, включая Россию. При этом сама ОБСЕ не является полноценной региональной организацией – отсутствует Устав и понятийный аппарат в части, касающейся деятельности ОБСЕ (нет правового обоснования миротворческих миссий ОБСЕ).

Попыткой преодоления кризиса европейской безопасности стала инициатива России, выдвинутая в конце 2021 г., которая предполагала заключение двух документов – Договора с США о гарантиях безопасности и Соглашения с НАТО о мерах обеспечения безопасности. Согласно этой инициативе, западные государства должны взять на себя обязательства по нерасширению Североатлантического Альянса на Восток, взаимно отказаться от проведения мероприятий (учений), наносящих ущерб другой стороне, а также не размещать ракеты средней и меньшей дальности наземного базирования и ядерное оружие вне национальной территории. Нежелание не только принять, но и обсуждать эти предложения со стороны США и их «сателлитов» подтвердило, что сегодня наблюдается деградация отношений России на Евро-Атлантическом направлении по всем азимутам – в двусторонних отношениях России и США, России и англосаксонских государств, России и европейских стран; в общеевропейских организациях (Совет Европы и ОБСЕ); по линии Россия – НАТО и Россия – ЕС.

Несмотря на постепенное ухудшение отношений после событий на Украине в 2014 г., евро-атлантическое направление внешней политики России развивалось в политической, экономической и гуманитарной сферах. До 2022 г. доля товарооборота во внешней торговле России как со странами Европейского союза, так и с англосаксонскими государствами оставалась значительной.

Ключевые внешнеторговые партнеры России 2021 г. Евро-Атлантический регион[26]Отношения России и ЕС

Импульсом развития отношений между Россией и Европейским Союзом послужила идея «демократической солидарности» первой половины 1990-х гг., которая фактически заслонила противоречия, существовавшие между российским государством и странами Запада. Изначально формирование российско-европейского партнерства базировалось на принципе кондициональности, т. е. обеспечения интеграции в общеевропейское пространство в обмен на признание принципа value based policy (политики, основанной на ценностях) в ЕС – верховенство права, европейская трактовка проблематики прав человека, демократии и т. д. Примечательно, что первым внешнеполитическим документом стратегического характера в Европейском союзе стала «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России», закрепившая цель формирования стратегического партнерства и в перспективе – зоны свободной торговли (она так и не была создана).

На основе Соглашения о сотрудничестве и партнерстве от 1997 г. оформился механизм политического диалога: два раза в год проводились саммиты, на министерском уровне был создан Совет сотрудничества (с 2003 г. – Постоянный совет партнерства), по линии высоких должностных лиц – Комитет сотрудничества. В рамках Комитета парламентского сотрудничества развивалось взаимодействие между органами законодательной власти России и парламентом ЕС. Контакты поддерживались между Правительством России и Европейской комиссией.

Наиболее благоприятным периодом в отношениях между Россией и ЕС была первая половина 2000-х гг., когда были приняты четыре «дорожные» карты» (пространства): экономическая; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки, образования и культуры.

Ключевой трек взаимодействия представляла торговля, где главная цель заключалась во взаимной либерализации доступа на рынки друг друга. Удалось установить режим наибольшего благоприятствования, предполагавший отмену количественных ограничений, введенных Российской Федерацией (исключение – текстиль, сталь, ядерное топливо) при сохранении за Россией права квотирования и закрытия рынка для инвестиций в банковский и страховой секторы. Помимо этого был подписан ряд отраслевых соглашений – по стали, по текстилю, по научно-техническому сотрудничеству.

Был запущен диалог о формировании безвизового пространства. В 2006 г. было принято Соглашение об упрощении визового режима, активизировалась борьба с нелегальной миграцией, в том же 2006 г. подписано Соглашение о реадмиссии, осуществлялось взаимодействие по борьбе с наркотрафиком и терроризмом, а еще ранее, в 2000 г, был принят План совместных действий в целях борьбы с организованной преступностью. Что касается внешней безопасности – были проведены совместные операции в Чаде и Центральноафриканской республике, велась борьба с пиратством в районе Африканского рога, продолжалось сотрудничество в области реагирования на чрезвычайные ситуации. Россия и Европейский союз участвовали в разрешении «иранского досье» и мирном процессе по ближневосточному урегулированию («квартет»). Однако данное направление сотрудничества изначально было наиболее слабым из-за различного понимания угроз Россией и европейскими странами, политики НАТО и США в Европе, в том числе из-за кризиса «ЕвроПРО». В гуманитарной сфере ключевым достижением стало укрепление образовательных связей (создание на базе МГИМО Европейского учебного института).

Первые проявления кризиса в отношениях наметились после самого крупного расширения ЕС в 2004 г. Обострилась угроза потери Россией рынка из-за сохранения нетарифных ограничений (стандарты и сертификаты), применения квот к российскому экспорту стали, лимитов на поставку ядерного топлива, распространения антидемпинговых процедур ЕС на страны Центральной и Восточной Европы. Под угрозой оказалось формирование безвизового режима. Дополнительным «триггером» стало положение русскоязычного населения в Балтике.

В 2007 г. заканчивалось действие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Несмотря на то, что какое-то время СПС пролонгировалось, встал вопрос о необходимости выработки нового базового договора – в 2008 г. был инициирован соответствующий переговорный процесс. Требовалось разрешить целый комплекс противоречий: формат (ЕС выступал за заключение всеобъемлющего документа наподобие СПС, а Россия – за базовый договор, который дополнялся бы отраслевыми соглашениями), долгосрочная стратегия энергетического сотрудничества, отношения ЕС и России с приграничными странами СНГ, понимание и практическая реализация ценностей демократии и рыночной экономики.

В 2008–2009 гг. последовала череда кризисов – Августовская война в Абхазии и Южной Осетии, газовый кризис на Украине 2009 г. (который отразился на энергетической политике ЕС – был взят курс на диверсификацию поставщиков и снижение зависимости от «Газпрома»). 17 марта 2014, вслед за США, министры иностранных дел стран Евросоюза договорились о введении санкций в отношении российских и украинских официальных лиц, которых они посчитали виновными в «подрыве территориальной целостности Украины». Россия в ответ ввела продуктовое эмбарго, а в сентябре 2014 г. было приостановлено партнерство. После событий февраля 2022 г. отношения были сведены к нулю, активизировалось санкционное давление со стороны ЕС, Германия стала одним из ключевых поставщиков вооружения Киеву.

Еще одно государство Европейского союза, с которым Россия развивала многоплановое сотрудничество, – ФРАНЦИЯ. В 1992 г. страны подписали договор, направленный на укрепление связей партнерства в сфере политики, экономики, культуры и развитие гуманитарных обменов. В дополнение к регулярному политическому диалогу развивалось взаимодействие по линии правительств в рамках Французско-Российской комиссии премьер-министров (создана в 1996 г.). Приоритетной сферой стала оборона и обеспечение безопасности – в 2002 г. был учрежден Совет сотрудничества по вопросам безопасности.

Сближению России и Франции способствовала общность позиций в отношении операции США в Ираке в 2003 г. (обе страны ее не поддержали). Кроме того, Франция высказывалась против немедленного присоединения Грузии и Украины к НАТО. В 2008 г. главы государств, Д. А. Медведев и Н. Саркози, выступили в роли посредников по урегулированию конфликта в Грузии, предложив параметры выхода из кризиса (план «Медведев-Саркози»).

В торгово-экономической сфере наиболее благоприятным был период 2001–2008 гг., когда взаимная торговля выросла более, чем в пять раз и достигла к 2008 г. 22,25 млрд долл. Спад в 2009 г. произошел по причине мирового экономического и финансового кризиса, а с 2014 г. отрицательная динамика была обусловлена санкционной политикой Европейского союза. Тем не менее даже после 2014 г. страны стремились сохранять экономические связи. В 2017 г. прошла встреча Министра экономического развития России и Министра экономики и финансов Франции, которые отметили, что в 2016 г. на 44 % увеличился размер накопленных инвестиций в Россию из Франции. Дополнительным инструментом двустороннего взаимодействия выступало межрегиональное сотрудничество.

В мае 2017 г. по договоренности президентов России и Франции был учрежден форум «Трианонский диалог», ориентированный на укрепление связей по линии гражданских обществ и профессиональных сообществ. Первой темой (в 2018 г.) стала проблематика городов будущего. В последующем приоритетными сферами становились образование и просвещение (2019 г.), климатическая повестка и охрана окружающей среды (2020 г.), экология, здоровье и наука (2021 г.). Проекты форума также охватывали туризм, культурно-гуманитарный вектор, сотрудничество бизнеса. В 2022 г. деятельность «Трианонского диалога» была приостановлена.

В 2020 г. получил развитие российско-французский диалог по вопросам международной информационной безопасности на базе рабочей группы Межведомственного диалога по кибербезопасности. Повестка российско-французских контактов выходила за рамки обсуждения вопросов двустороннего сотрудничества – обсуждались также проблемы укрепления региональной и глобальной системы киберстабильности. В данном формате прошли два раунда переговоров между Россией и Францией (в 2020 и 2021 гг.). Однако в 2022 г. и этот канал был заморожен. Как и с Германией, после февраля 2022 г. на фоне санкционной политики и поставок вооружения киевскому режиму произошло «обнуление» связей России и Франции по всем направлениям.

Система двусторонних отношений со странами Европейского региона

Ключевым партнером России в Европе была ГЕРМАНИЯ. Наиболее интенсивно двустороннее взаимодействие развивалось в первой половине 2000-х гг. Двусторонние встречи между президентами России и канцлерами ФРГ (в ходе визитов и «на полях» международных мероприятий) стали регулярными в начале 1990-х гг.

Количество встреч между президентами России и канцлерами ФРГ 1991–2021 гг.

С 1998 г. проводились межгосударственные консультации. С 2000 по 2020 гг. В. В. Путин совершил 18 визитов в Германию, а А. Меркель – 19 визитов в Россию. Российскую Федерацию посещали немецкие президенты – Р. Херцог (1997, официальный визит), Й. Рау (2002, государственный визит), Х. Келер (2005, рабочий визит), К. Вульф (2010, государственный визит), Ф. Штанмайер (2017, рабочий визит).

В 2000 г. Россия и Германия провозгласили курс на стратегическое партнерство. В 2001 г. был учрежден российский общественный форум «Петербургский диалог» – один из первых примеров дипломатии диалоговых структур в России. Цель площадки состояла в углублении взаимопонимания между странами путем содействия двустороннему сотрудничеству, обсуждению актуальных общественных вопросов и различных аспектов российско-германской повестки. На базе Форума развивались совместные проекты в сферах экономики, здравоохранения и культуры. Однако в апреле 2023 г. германское правление Форума заявило о прекращении его деятельности с германской стороны. Россия сообщила, что продолжит работу в новом формате.

В 2004 г. взаимный товарооборот достиг рекордных показателей – 23,9 млрд долл. (10 % внешней торговли России). Успешно работали различные форматы диалога по экономическим вопросам – Стратегическая рабочая группа по экономическому и финансовому сотрудничеству, регулярные встречи президента России и Канцлера ФРГ с ведущими представителями деловых кругов двух стран. Особое внимание уделялось таким направлениям, как энергетика, здравоохранение, высокие технологии.

После 2014 г., несмотря на различные оценки событий на Украине и ухудшение общего политического фона российско-европейских отношений на фоне санкций, контакты между двумя странами сохранялись. Продолжалось взаимодействие по таким вопросам, как урегулирование украинского кризиса (в Нормандском формате), уничтожение химического оружия в Сирии, борьба с финансированием терроризма, отмыванием денег, коррупцией и уклонением от налогов. Однако после 24 февраля 2023 г. политическое сотрудничество было фактически заморожено.

Достаточно сложно развивались отношения России со странами ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ, особенно после их вступления в ЕС и НАТО. В данном субрегионе более тесные связи Россия поддерживает с Венгрией, с которой Москва выстраивает прагматичное взаимодействие в различных областях. Поступательно развивается политический диалог (саммиты и встречи на высоком уровне, межпарламентское сотрудничество) и экономический (Межправительственная комиссия по экономическому сотрудничеству). Российские компании участвуют в укреплении топливно-энергетического сектора и атомной энергетики Венгрии. Страна остается импортером российского газа (в 2021 г. «Газпром» подписал новый контракт на поставку газа в Венгрию). Двустороннее сотрудничество затрагивает инвестиционную и культурно-гуманитарную сферы, включая изучение русского языка в Венгрии и венгерского в России, а также здравоохранение.

Двусторонние отношения России и англосаксонских государств

Системообразующий фактор поддержания глобальной безопасности и стабильности – РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ. После окончания периода «разрядки» и начала кризиса вокруг Украины США продвигают курс по «системному сдерживанию» России, а в американских документах стратегического планирования (как и документах НАТО) Российская Федерация рассматривается как основная угроза. При Д. Трампе конфронтационная линия Вашингтона сохранилась, что выражалось в активизации экономического, политико-дипломатического и пропагандистского давления, в том числе на фоне обвинений о российском вмешательстве в президентские выборы в США в 2016 г.

Несмотря на такую отрицательную динамику, сохранялись попытки нормализации отношений на равноправной и взаимовыгодной основе. Поддерживались контакты на высшем уровне (В. В. Путин и Д. Трамп провели шесть встреч и девять телефонных разговоров), диалог между руководителями внешнеполитических ведомств. Приоритетом взаимодействия оставались вопросы стратегической стабильности (попытки сохранить Договор РСМД, ДОН, СНВ-3). Однако попытки сохранить контроль над вооружением оказались безуспешными – США вышли из ДРСМД и ДОН, сохранив американскую систему ПРО как основную часть своего наступательного потенциала.

В 2018–2019 гг. Россия и США координировали усилия по урегулированию ситуации в Афганистане, на Корейском полуострове и Сирии, пытались развивать сотрудничество по борьбе с терроризмом. Вместе с тем, не удалось преодолеть существенные различия позиций по глобальным и региональным проблемам, которые не позволили продолжить взаимодействие на обозначенных направлениях.

Предпринимались усилия по развитию сотрудничества в сфере кибербезопасности. После саммита в Женеве в 2021 г. появились надежды на укрепление практикоориенитрованного взаимодействия по борьбе с киберпреступностью и формированию мер доверия (по аналогии с российско-американскими соглашениями в сфере кибербезопасности 2013 г., благодаря которым были установлены специальные каналы связи по обмену информацией о киберинцидентах). В 2021 г. впервые в истории в Генеральной Ассамблее ООН была принята совместная российско-американская резолюция по международной информационной безопасности. Однако двусторонний диалог так и не принес ожидаемых результатов. США пытались ограничить повестку вопросами противодействия вирусам-вымогателям, продолжая обвинять «российских хакеров» в атаках на американскую критическую инфраструктуру, а после 2022 г. США и вовсе заморозили диалог на данном треке.

В аналогичном духе происходила деградация в отношениях с другими англосаксонскими государствами – Великобританией, Канадой, Австралией и Новой Зеландией.

Российско-британские отношения резко обострились на фоне инцидента в г. Солсбери в марте 2018 г. – так называемое отравление бывшего сотрудника ГРУ С. Скрипаля и его дочери Юлии, в организации которого британское правительство бездоказательно обвинило Россию. После «дела Скрипалей» усилилось не только санкционное давление (экономические санкции, высылка 23 российских дипломатов), но и информационно-пропагандистская кампания со стороны Великобритании, которая спровоцировала еще больший рост русофобских настроений в британском обществе. Прекратились двусторонние контакты высокого уровня.

«В марте 2021 г. правительством Великобритании был опубликован обновленный “Комплексный обзор по вопросам внешней политики, обороны, безопасности и развития”, в котором наша страна неоднократно прямо называется “наиболее острой угрозой безопасности” Великобритании. При этом в Лондоне заявляют о намерении совместно с союзниками по НАТО применять военный, разведывательный и дипломатический потенциал для успешного противостояния “ядерным, обычным и гибридным угрозам”, исходящим от России».

МИД России[27]

При этом до февраля 2022 г. динамика в торгово-экономической сфере была положительной. В 2020 г. товарооборот увеличился по сравнению с 2019 г. на 53,6 %, достигнув 26,5 млрд долл., в 2021 г. рост составил 1 % (объем товарооборота достиг 26,7 млрд долл.). С 2014 по 2022 г. развивались контакты в сфере культуры, науки и образования (2014 г. – российско-британский перекрестный Год культуры, 2016 г. – перекрестный Год языков и литератур, в 2017 г. – перекрестный Год науки и образования, в 2019–2020 гг. – перекрестный Год музыки).

После начала Специальной военной операции на Украине отношения России с англосаксонскими государствами продолжают деградировать. Усиливается санкционное давление. Постоянно происходят провокации в отношении сотрудников дипломатических представительств России и российских граждан. Происходит «выдавливание» Российской Федерации с любых многосторонних площадок. Выстраивание диалога с этими странами возможно, если они будут готовы отказаться от «недружественного курса» в отношении России.

В Арктике и Антарктике краеугольный камень внешнеполитической стратегии России – это развитие регионов как демилитаризованных пространств мира для стабильности и равноправного сотрудничества. Акцент делается на обеспечении экологической устойчивости. В Антарктике главный приоритет – обеспечение выполнение Договора от 1 декабря 1959 г.

Арктический регион занимает важное место в иерархии внешнеполитических приоритетов отечественной дипломатии в силу высокого уровня его конфликтогенности. На этом региональном направлении Россия отмечает, что необходимо соблюдать Конвенцию ООН по морскому праву от 1982 г. при регулировании межгосударственных отношений в Северном Ледовитом океане – важнейшей транспортной артерии. Задачами Российской Федерации остается обеспечение суверенных прав в Арктической зоне и налаживание отношений с неарктическими государствами.